英國法律援助制度及借鑒意義

司法部法律援助管理干部赴英國培訓團 (北京 100020) ■文

英國法律援助制度及借鑒意義

The Legal Aid System of Britain and Its Significance for Reference

司法部法律援助管理干部赴英國培訓團 (北京 100020) ■文

2011年6月，司法部法律援助管理干部赴英國培訓學習。培訓期間，先后聽取了來自英國法律服務委員會、法律服務監(jiān)察委員會、法律行動小組、法律援助專家小組、青少年法律中心、伯明翰事務律師協(xié)會、伯明翰法律中心、伯明翰blademore律師事務所等部門專家講解英國法律援助制度體系及改革發(fā)展，并訪問了英國司法部、公民咨詢總署及有關分局、公平正義組織、免費法律代理署、法律援助服務供應商A4e公司、倫敦Hodge Jones＆Allen律師事務所、伯明翰法學院等政府部門、慈善組織與社會團體，與政府官員、專家及律師等進行了深入交流。培訓期間恰逢英國法律援助制度改革的關鍵時期，英國議會正在審議《2011年法律援助、判決和刑事處罰法案》，該法案預計于2012年頒布實施，法律援助制度現(xiàn)有的管理體系、對象范圍、經(jīng)費撥付和使用等將隨之發(fā)生重大變化。因此，本文將對現(xiàn)行制度和改革發(fā)展情況一并作介紹，并提出學習借鑒英國有益做法的對策建議。

一、英國現(xiàn)行法律援助制度概況

在新法出臺之前，目前英國法律援助制度的實施依據(jù)是1999年《獲得司法正義法》，概況如下：

(一)管理體系

英國現(xiàn)行法律援助管理機構為法律服務委員會 (LSC)，是司法部主管的非政府公共機構，負責管理英格蘭和威爾士的法律援助工作。具體職責是，負責制定法律援助具體政策和各項實施計劃、監(jiān)督法律援助政策和計劃的實施，包括經(jīng)費管理和質(zhì)量監(jiān)督等。法律服務委員會內(nèi)設三個部門：服務委托部、業(yè)務支持部、機構服務部，每個部門有一名執(zhí)行總監(jiān)，對委員會首席執(zhí)行官負責。委員會總部設在倫敦，下設14個地區(qū)辦公室，負責各地區(qū)法律援助管理，具體職責包括：與律師事務所和社區(qū)法律中心簽訂法律援助合同、審查批準法律援助申請。LSC聘用人員約1700人。法律服務委員會的工作受到由12位獨立的委員 (大法官任命)組成的董事會監(jiān)督，同時有專門的審計委員會對資金的使用情況進行審計與監(jiān)督。英國大法官以及司法大臣對法律服務委員會的活動和行為向議會報告工作①《 法律服務委員會：我們的組織結構》(“Legal Service Commission：Our organization”)http：//www.legalservices.gov.uk/aboutus/how/our_organisation.asp accessed 9 March 2010。。

(二)經(jīng)費來源及使用管理

英國法律援助經(jīng)費基本上都來源于中央政府，刑事法律援助案件經(jīng)費完全由中央財政承擔。2010～2011年度，英國法律援助經(jīng)費為21.15171億英鎊，其中，刑事法律援助經(jīng)費投入11.29801億英鎊，民事法律援助經(jīng)費投入9.8537億英鎊②《2010～2011年度英國法律服務委員會工作與審計年報》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)，第50頁。，另有少量行政支出。地方政府財政有少量投入，用于社區(qū)服務，包括對公民進行一些低層次的法律幫助，沒有案件范圍的限制。此外，有一小部分資金來自于受援人的分擔費用和法律援助案件勝訴后由法律服務委員會從敗訴的對方當事人處收取的費用。

法律援助經(jīng)費主要用于辦案，包括事務律師和出庭律師、專家鑒定和證人出庭費。對于民事法律援助案件，如果律師能從敗訴方獲得律師費，則法律服務委員會無須支付全部費用，只支付不足的部分。除向各簽署合同的律師事務所支付辦案經(jīng)費、向各社區(qū)法律中心支付約定的經(jīng)費外，法律服務委員會還承擔所屬的4個公設辯護人辦公室的人員工資和辦案支出。

(三)服務范圍、方式及條件

法律服務委員會負責管理的法律援助包括“社區(qū)法律服務”(簡稱為“CLS”)的民事法律援助項目和“刑事辯護服務”(簡稱為“CDS”)的刑事法律援助項目。

1、刑事法律援助服務的方式、范圍和條件。英國刑事法律援助的服務方式主要有一般法律咨詢及幫助、辯護幫助(亦為庭前準備)以及辯護代理三種。根據(jù)英國法律的規(guī)定，接受警察詢問的公民，無論是否被拘留都有權獲得免費的法律咨詢和幫助，在地區(qū)法院犯罪嫌疑人也可以獲得免費法律咨詢。在地方治安法院或刑事法庭為被告人做應訴準備或在特定訴訟程序的初始階段代理出庭，在各級法院的刑事案件中提供全面的辯護代理服務。

為確保在偵查階段需要法律咨詢和幫助，但沒有選擇私人律師幫助的當事人能夠獲得法律幫助而設立值班律師制度，包括警察局值班律師和治安法院 (Magistrate Court)值班律師兩部分。(1)警察局值班律師制度。根據(jù)規(guī)定，只要犯罪嫌疑人提出申請，無需審查其被指控的罪名，也無需審查其經(jīng)濟狀況，值班律師都會通過當面交談或電話的形式為申請人提供免費的法律咨詢服務。1984年的《警察與刑事證據(jù)法》賦予犯罪嫌疑人在警察局內(nèi)獲得法律咨詢的權利，且警察要以口頭或書面的形式告知這一權利。目前，警察局值班律師制度適用于英格蘭和威爾士境內(nèi)100%的警察局，且為24小時全天候服務，服務地點僅限于警察局內(nèi)。值班律師服務的提供程序一般是由辯護律師呼叫中心 (Defence Solicitor Call Centre，簡稱為DSCC)在案件發(fā)生時聯(lián)絡律師(也可由當事人自行指定私人律師)，如案件簡單，可通過電話進行法律咨詢，或由律師親自或指定授權代表人 (Accredited Representative)前往警察局會見當事人。值班律師在警察局提供法律咨詢和幫助時，警察不得在場，會見時間至少不應少于十分鐘或其他合理時間。根據(jù)法律規(guī)定，在沒有律師或授權代表人陪同情況下所開展的訊問筆錄沒有證據(jù)效力，因此，值班律師制度不但具有維護當事人權益的積極作用，同時也是確保訴訟程序順利進行的重要保障。(2)治安法院值班律師制度。根據(jù)英國法律的規(guī)定，治安法院的刑事案件被告人第一次出庭時，必須有律師在場，因此當被告沒有私人律師時，可請求法院值班律師提供服務。

根據(jù)服務方式的不同，在英國取得刑事法律援助需滿足的條件也有所不同。對于辯護幫助服務，如果案件不涉及刑事處罰，則不需經(jīng)過任何資格審查，如果案件可能被判處監(jiān)禁刑，則需滿足一定的經(jīng)濟困難條件。對于辯護代理服務，根據(jù)《刑事辯護服務法案》，一般需滿足司法審查和經(jīng)濟審查兩個條件。一是司法利益審查。審查內(nèi)容包括：申請人是否涉嫌重罪 (即可能判處監(jiān)禁刑或判決可能導致其喪失謀生手段、損害名譽等重大后果);申請人是否存在由于知識、智力、精神等原因不能理解法律及程序的情形，以及涉及重大法律問題的爭議等。二是經(jīng)濟審查。成年申請人需接受對其 (及其配偶)的實際年度收入的審查。此類審查僅為簡單審查，即只針對收入及開支進行審查，不審查申請人資產(chǎn)。即由法院扣除申請人的利息稅、國家保險繳納費用、住房費用、子女撫養(yǎng)費、離異配偶及其子女的贍養(yǎng)費以及其他生活必需費用后，計算并確定申請人的“年度可支配收入”。年齡在16周歲以下或已滿17周歲但無收入來源并與父母或監(jiān)護人共同居住者或年齡在18周歲以下正在接收全日制教育者或領取失業(yè)福利救濟金者，均被視為自動滿足經(jīng)濟審查條件。此外，在巡回刑事法院及較高級法院審理的案件無須審查經(jīng)濟條件即可獲得法律援助。

2、社區(qū)法律服務的范圍、條件及方式。英國社區(qū)法律服務即民事法律援助，包括債務、教育、勞資、房屋、社會福利以及其他案件。民事訴訟代理法律援助服務不涉及以下案件類型：醫(yī)療災害以外的人身傷害案件、商業(yè)糾紛、誹謗訴訟、遺囑等。經(jīng)司法部審查批準的個別案件可作為例外獲得民事法律援助服務。根據(jù)1999年的《獲得司法公正法》，要想獲得民事法律援助服務，申請人需通過經(jīng)濟審查和案件審查。2000年，根據(jù)1999年法第7條制定的《社區(qū)法律服務條令》就公民獲得社區(qū)法律服務的資格設置了普通與特殊兩種標準：(1)普通標準。即經(jīng)濟狀況審查，根據(jù)申請人的可支配收入和可支配資產(chǎn)來決定是否應該向其提供社區(qū)法律服務。其中可支配收入是指申請人一周內(nèi)的實際收入 (包括薪金、退休金、兒童福利)減去捐稅、國家保險、基本生活費及受扶養(yǎng)之扣除額;而可支配資產(chǎn)，指所有積蓄，包括現(xiàn)金、投資、存款，以及其他有相當價值的財務，如珠寶飾物等。申請人要想獲得法律援助，就必須同時滿足法定的可支配收入與可支配資產(chǎn)的限額。接受特定國家福利津貼，如收入補貼、求職者津貼的人自動滿足經(jīng)濟困難條件。此外，如果申請人是未成年人，其父母、監(jiān)護人以及任何供養(yǎng)人的資源將被視同為該未成年人的財產(chǎn)。(2)特殊標準。即案件審查，根據(jù)當事人申請的不同等級的社區(qū)法律服務，以提供此等級的法律服務可能產(chǎn)生的司法利益大小來決定是否應該向申請人提供法律援助。

民事法律援助服務方式包括：法律咨詢和幫助、法庭協(xié)助、家事調(diào)解、家事調(diào)解幫助以及訴訟代理等。下面重點介紹咨詢服務和調(diào)解方式。

民事法律援助咨詢服務，由LSC提供資金支持的社區(qū)咨詢機構和網(wǎng)絡提供，包括以下服務方式：(1)小冊子。在英格蘭和威爾士境內(nèi)具有廣泛普及性的小冊子包含眾多法律問題及建議，公眾可通過網(wǎng)絡下載或寫信索取的形式獲得。語言分為英文、威爾士文和盲文，還包含錄音帶。(2)熱線電話服務。專屬號碼熱線電話可向公眾提供初步的法律意見和幫助服務。(3)“請回電”服務。公眾可通過登陸政府網(wǎng)站或發(fā)送“法律援助”信息至80010獲得此項服務 (該服務語種不限于英語)。電話內(nèi)容一般不會被錄音，除非是為教育培訓之目的，但為便于開展同行審查，控制服務品質(zhì)，所開展的咨詢過程均會做書面記錄。電話服務可提供170個語種的免費翻譯服務。(4)網(wǎng)站服務。公眾可登陸CLA網(wǎng)站獲取更多服務內(nèi)容，2008年推出的手語在線咨詢服務，更可為聽覺障礙人群提供電子郵件咨詢及在線預約面對面法律咨詢服務提供者的服務內(nèi)容。(5)社區(qū)法律咨詢中心提供的面對面咨詢服務 (Community Legal Advice Centers，簡稱CLACs)。CLACs由法律服務委員會和地方政府提供經(jīng)費支持，為社區(qū)居民提供“更便利的面對面服務以解決人們的各種問題”，免去了受援對象為獲得某種法律援助服務而不得不前往各地服務機構的麻煩與不便。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年3月31日，LSC已在全英國境內(nèi)建立了9個社區(qū)法律援助咨詢中心，2010年度提供服務數(shù)量為18515件。

調(diào)解方式。傳統(tǒng)意義上，調(diào)解并非法律援助資金支持的法律爭議解決手段，很長一段時期，法律援助資金僅適用于訴訟當事人。英國1996年的家事法規(guī)定，在離婚訴訟中，當事人必須經(jīng)過調(diào)解程序。強制執(zhí)行家事調(diào)解的法令實施后，調(diào)解成為解決家事糾紛的一個重要環(huán)節(jié)。為便于操作，LSC開始與調(diào)解員進行簽約，同時與受雇于法律中心的律師簽訂非營利性調(diào)解合同，與律師事務所簽訂營利性調(diào)解合同。除了通過家事調(diào)解會議上的調(diào)解外，還有一種稱為“Help With Mediation”的幫助，當事人可以要求律師在調(diào)解會議前給出法律建議，也可要求律師在會議后給出有關調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的建議，對于調(diào)解會議，不要求律師必須出席。與訴訟方式相比，調(diào)解不僅具有節(jié)省訴訟成本的優(yōu)點，更大的優(yōu)勢在于其對家庭和睦關系維系方面的重要作用。目前，進行家事調(diào)解之前，須先進行調(diào)解可行性評估，對適宜于開展調(diào)解的案件，才能夠確認進入調(diào)解程序。

(四)提供模式及提供主體

英國普遍實行合同制法律援助模式，即由法律援助管理機構LSC通過簽約方式尋找優(yōu)良的法律服務供應商向受援對象提供高品質(zhì)的法律援助服務。作為簽約方式的補充，LSC還設立了公設辯護人辦公室，專職提供刑事法律援助服務，開啟了在英格蘭與威爾斯刑事法律援助服務的混合式服務模式。這種模式下的法律援助提供主體包括簽約律師事務所、民間機構和專職法律援助服務機構等幾類。

1、簽約律師事務所。法律援助最重要的提供主體是簽約律師事務所，即由政府出錢招標采購，私人律師事務所參與競標，經(jīng)LSC對律師事務所進行綜合評估，最終與符合評估標準的律師事務所簽訂法律援助服務合同。合同制引入前，全英國有超過1萬個律師事務所提供法律援助服務;合同制引入后，提供法律援助服務的律所數(shù)量大大削減③《 2010～2011年度英國法律服務委員會工作與審計年報》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)第9頁，法律援助服務提供者的數(shù)量為5812家，其中民事3394，刑事2418。。簽約服務期限為三年。合同類型包括民事合同與刑事合同兩大類④2010～2011年度，LSC引入了新的法律援助合同以取代自2007年開始使用的統(tǒng)一民事合同和自2008年開始使用的統(tǒng)一刑事合同。2010年11月15日起開始使用的《2010年民事統(tǒng)一合同》適用于除家庭法 (與房屋相關的家庭案件)領域外的所有民事法律案件。原有的家庭法(與房屋有關的家庭案件)繼續(xù)使用至2011年11月15日。新的刑事合同自2010年7月14日起開始適用。(參見《2010～2011年度英國法律服務委員會工作與審計年報》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)第10頁。。其中一般民事合同分為兩種類型。一是“受控制工作合同”，即對律師事務所每年可承接的案件數(shù)量予以限制。此類合同包括法律幫助、法庭協(xié)助以及精神健康、移民的訴訟代理案件，此類案件由律師事務所審查決定即可辦理。二是“受許可工作合同”，即對律師事務所每年可承接的案件數(shù)量無限制，但可辦理的必須是由律師事務所律師代為向LSC分會申請并得到許可的案件，合同種類是上述受控制工作合同與后述“高成本案件合同”以外的訴訟代理案件。此外，還有一種特別合同，即“高成本案件合同”，指預計成本可能超過2.5萬英鎊的訴訟代理案件。此類合同為個別簽署，個案管理;在刑事領域，此類案件是指所有法院訴訟程序預計將持續(xù)超過41天的刑事案件。其他特別合同包括“移民法合同”和“一般家事調(diào)解合同”。

此次培訓團訪問的Hodge Jones＆Allen律師事務所即是一所規(guī)模較大的簽約律所。該所成立于1977年，目前擁有200多名專兼職律師及工作人員。自2000年成為LSC簽約所以來，所內(nèi)50%的業(yè)務為法律援助案件，每年達到1.8萬件，由其中的90名律師辦理，人均年辦案量為200件。案件來源于受援對象的主動申請或相關機構的推薦轉遞。當被問及，為何在獲得酬勞遠低于其他私人案件情況下，仍有近一半的律師堅持從事法律援助案件業(yè)務。該所律師回答，因為所內(nèi)律師同仁都堅守著同一個理念，即為公平公正而奮斗，努力讓每一個受援對象都能獲得應有的司法公正。據(jù)介紹，該所在倫敦當?shù)厥钟忻?，來此尋求法律援助者眾多?/p>

2、簽約民間機構。除律師事務所外，與LSC簽約的還有一大批民間機構，包括非營利性機構和營利性機構兩種，其中非營利性機構主要有三類，即公民咨詢局、法律中心和公益性法律中心。公民咨詢局沒有律師，只提供咨詢服務，而后二者是由律師及助理組成，除了法律咨詢外，還可出庭代理，唯一的區(qū)別在于最初法律中心的成立主要是由政府發(fā)起，而公益性法律中心則是私人 (或慈善機構)成立的?，F(xiàn)結合本次培訓期間主要走訪的幾類民間機構作簡要概述。

(1)公民咨詢局 (簡稱為CAB)。“公民咨詢”服務最初是作為一項用以處理因戰(zhàn)爭而產(chǎn)生的公民需求的緊急戰(zhàn)時服務，成立至今已有70多年，已發(fā)展成為英國最大的咨詢服務提供者。目前，在英格蘭和威爾士，共有416家“公民咨詢局”，分局則達到3500家，都是經(jīng)注冊的獨立慈善組織，資金來源包括：中央和地方政府的資金占50%(其中大部分來自LSC)，其余的50%來自于銀行、咨詢公司等財團和個人。公民咨詢總局與其分局類似于加盟機構的關系，彼此獨立，總局對分局有監(jiān)督責任，一般是對分局機構及其人員進行每三年一次的評估檢查。分局的工作未達到總局的標準，將面臨摘牌的風險。提供服務的除少量的專職人員外，以志愿者提供服務為主，志愿者人數(shù)達2.7萬。CAB還設有專家熱線，用于解決疑難復雜的特殊案件。CAB每年要提供200萬人次的咨詢服務，解答700萬個問題，在分局轄區(qū)內(nèi)，平均每20個人中就有1人得到過公民咨詢局服務。咨詢類別涉及債務、福利、雇傭、房屋、家庭和勞資等各方面問題，其中有相當一部分是法律問題。CAB具有非常完善的信息數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)有多達1800種類別的信息分類。根據(jù)咨詢信息記錄，形成各種工作報告，并通過這些報告將及時掌握的公民社會最新動態(tài)信息，適時向政府反饋，對政府決策產(chǎn)生一定影響。

(2)法律中心 (LAW CENTERS)。法律中心是針對20世紀70年代法律援助制度的缺陷設立的非營利性法律服務組織。其設立者包括政府和個人。首家法律中心于1970年設立于北肯辛頓的人口集中繁華地段，當時是由政府出錢為律師提供工資，律師為當?shù)厥忻裉峁┓稍铡Ｄ壳?，全英境?nèi)有55個法律中心。資金50%來源于 LSC，30%～40%來源于地方政府，10% ～20%來源于慈善機構等其他渠道。由LSC支持的資金必須按簽訂的合同規(guī)定范圍提供服務，而地方政府的資金支持并沒有案件范圍限制，按指定的專項工作提供服務 (如在中國城用于為華人請翻譯等)。律師由法律中心直接聘用，拿固定薪水。服務范圍包括勞資、住房、移民和反歧視等案件的免費法律咨詢和訴訟代理服務，并致力于提供教育、信息、小組工作和法律改革等多方面服務內(nèi)容，也就是說，其涵蓋的內(nèi)容已不僅僅是個案工作，而是將具有共同性的案件所反映的問題進行統(tǒng)一解決。比如，法律中心會呼吁政府解決房屋維修等方面的問題，并開展一些針對公眾的普法宣傳。因其對低收入人群等弱勢群體的關注，使其成為法律援助服務網(wǎng)絡中極為的重要一環(huán)。近年來，有一種新的法律中心模式誕生，即移動法律中心(Mobile Community Law Centre)。如卡萊爾地區(qū)所設立的移動法律中心，主要是為偏遠地區(qū)的居民提供更加便利的法律服務。

(3)公益性法律中心。公益性法律中心是由個人或慈善組織發(fā)起建立的為某一特定社區(qū)或特定群體提供服務的法律服務組織。此類機構在英國大約40～50個，比如Mary Ward法律中心、英國青少年法律中心等。此次訪問的英國青少年法律中心是專門針對兒童權益保護而設立的一家慈善組織。對兒童和婦女權益的法律援助服務占其法律援助工作的一半，主要采用電話咨詢的服務方式，所涉內(nèi)容包括父母探視權、無家可歸或移民兒童的權益保護等問題。從事電話咨詢的接待人員需同時具備法學本科以上學歷，律師執(zhí)照和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，此外，上崗前還需接受專門的入職培訓。對于從事兒童法律服務的資深律師，必須具有兒童保護法律實務專業(yè)執(zhí)照，即需為兒童保護委員會委員。盡管該法律中心資金有一部分來源于LSC，但LSC所支付的費用僅用于兒童保護案件，且不對電話咨詢提供資金支持，所給予的費用僅用于出庭案件。

(4)營利性服務機構。與LSC簽約的還有一類是營利性服務機構。比較有代表性的是A4e公司。該公司是英國一家擁有20年經(jīng)驗的全球性公共服務供應商，在英國以外的11個國家設有分支機構。主要工作范圍是：幫助長期失業(yè)人員和殘疾人再就業(yè);為青少年以及成年人提供職業(yè)技能培訓;為社會和經(jīng)濟邊緣人群提供法律和財務咨詢支持;為最難以就業(yè)的人群，如罪犯、難民和單親父母提供就業(yè)機會等。由于A4e所開展的業(yè)務領域的服務對象很多屬于法律援助受援對象，自2006年起，A4e開始進入英國法律援助服務市場，成為一家營利性法律援助服務提供者。服務項目包括社區(qū)法律咨詢服務、社區(qū)家庭法律咨詢服務、萊斯特法律咨詢中心及赫爾法律咨詢服務。A4e每年向社會邊緣人群和弱勢群體提供超過12萬項電話咨詢服務，內(nèi)容包括債務、房屋、就業(yè)和社會福利。在LSC和地方政府支持下成立的A4e社區(qū)法律咨詢中心根據(jù)所在地區(qū)的需要和優(yōu)先事項提供相應的面對面法律咨詢服務，每年向2.5萬人提供法律援助。

3、公設辯護人辦公室。1999年《獲得公平正義法》頒布實施后，LSC開始試辦專職律師制度，該制度被稱為公設辯護人服務(“Public Defenders Service”，簡稱PDS)，專門用于辦理刑事辯護案件。公設辯護人服務被設置于LSC的刑事辯護服務部門(“Criminal Defence Service”，簡稱CDS)之下，并由該部門負責辦理刑事法律援助案件，等同任職于LSC的刑事專職律師。目前，公設辯護人辦公室設立于切爾滕納姆、達令敦、龐特普里斯和斯旺西⑤《2010～2011年度英國法律服務委員會工作與審計年報》(《LSC：Annual Report and Account Report 2010-11》)。。

從過去幾年來看，刑事法律援助案件仍主要由與LSC簽約的私人律師事務所辦理，PDS僅處理部分案件，2007年以來每年的辦案量均不超過4000件，2010年度為3339件。與私人律師事務所相比，PDS雖缺少當事人選擇的空間，但因進入PDS辦公室的任何刑事案件都能得到受理，且PDS會義務受理一些案件，提供從警察局至最高法院等各層級的刑事法律援助服務，因此他們更易接近公眾。同時，作為英格蘭和威爾士第一批領取薪酬的刑事法律援助工作者，PDS的創(chuàng)立初衷即在于：為公眾提供獨立、高品質(zhì)和物有所值的刑事辯護服務;向LSC提供評估信息，以改進其與私人律師事務所的刑事合同條款;與私人律師事務所分享法律援助的實務經(jīng)驗，以協(xié)助改善整體的刑事司法制度。品質(zhì)及效率固然是LSC所期望的目標，但PDS存在的更重要價值在于節(jié)約成本。一般簽約律師事務所的律師提供刑事辯護服務時，著眼于如何為當事人爭取最有利的結果，如減刑等，而PDS的律師除了爭取當事人案件上的利益外，更重要的是PDS辦公室還設有藥物戒治及少年犯罪辯護團隊，以協(xié)助當事人改善甚至預防其再犯罪的行為。在當事人有意愿的情況下，更可通過PDS辦公室的專職人員轉遞其他社會團體、慈善團體及政府單位等。這些大部分是在判決后才做，也有少許在判決前開展，以求取得較好的判決結果。有效預防犯罪，有利于減少社會問題，也可節(jié)約社會成本與司法資源。當然，PDS所面臨的一些困境依然存在，如薪酬較一般律師低，而難以吸收優(yōu)秀律師加入;因為LSC直接雇傭，難以保持獨立性等方面。

(五)服務質(zhì)量控制

1、嚴格準入，從源頭保證服務質(zhì)量。LSC制定了“專家質(zhì)量評分標準 (SQM)”，作為法律服務機構取得LSC合同的資格條件，提高了法律援助服務機構的準入門檻，改變了原來由所有律師事務所提供服務的模式，保障法律援助服務質(zhì)量。SQM標準內(nèi)容主要涵蓋了七個重要的質(zhì)量領域：(1)明確的計劃：規(guī)劃服務，提供服務信息，非歧視性原則。(2)無縫服務：提供指導和推薦給其它機構。(3)組織的運作：重要職員的任務和職責，財務管理。(4)人本管理：給全體職員平等的機會，培訓和發(fā)展，主管和監(jiān)管標準。(5)服務運作：個案管理，獨立的審查并反饋給個案工作者。(6)滿足客戶需求：提供信息給客戶，保密性、隱私與公平的待遇，保證提供有質(zhì)量的服務。(7)質(zhì)量承諾 (保證)：投訴，用戶反饋和質(zhì)量過程控制。在以上七個關鍵質(zhì)量方面的框架下，又對每個方面作出詳細的規(guī)定，共有68條內(nèi)容。LSC把SQM標準審計服務外包給SQM服務合作商，由SQM服務合作商嚴格按照審計程序，依據(jù)標準對提出申請的律師事務所進行審計，給出一定的質(zhì)量分數(shù)，作為取得或保持LSC合同的依據(jù)。SQM標準的有效期為三年，審計費用由律師事務所承擔。

作為LSC合同總則的重要部分，專門制定了“主管標準”，就是服務機構在取得或保持某一類業(yè)務工作時，必須聘請一名該類業(yè)務的主管，在每個業(yè)務事項的范疇，必須保持每六個全職個案工作者聘用至少一名全職主管的比例，如果停止聘用主管，則從事相應類別工作的權力也將終止。主管標準主要包括：(1)案件參與標準：所有主管必須在過去三年中在相應的法律領域中至少有350小時的案件參與。如果主管是業(yè)余工作，則必須在過去的五年中有合計為1050小時的工作經(jīng)歷。(2)監(jiān)管標準：所有合同工作必須由相關法律類別的主管監(jiān)管;所有主管必須具有必要的監(jiān)管技能;主管必須確保所有人根據(jù)本合同履行合同工作;必須有適當?shù)陌才糯_保主管能夠有效執(zhí)行其職責;每位主管必須對他們監(jiān)管的每位個案工作者的文件進行審核;當個案工作者在不同于其主管所在地開展工作，主管必須每個月進行一次面對面監(jiān)管。

LSC還規(guī)定，在移民、政治避難和刑事工作領域提供法律援助的從業(yè)人員必須獲得認證。提供家庭、醫(yī)療過失、精神健康等方面服務的機構，其主管必須獲得認證。認證方案由LSC出資請各類監(jiān)察機構設計，通過書面審核或面試評估方式，對從業(yè)者對相關法律知識和服務技能進行考核。

2、同行審查。同行審查是一項質(zhì)量評估體系，它直接衡量法律援助提供者執(zhí)行工作的質(zhì)量。該體系由英國倫敦大學高等法律研究院開發(fā)和管理，于2005年4月1日生效實行。主要內(nèi)容涉及：(1)同行審查人的資格。成為同行審查人，必須有至少1500小時根據(jù)LSC合同在法律專家領域的個案工作經(jīng)歷;申請人必須是LSC指名的法律專家類主管，達到SQM和LSC標準合同規(guī)定的專家類主管標準;至少為三家不同律師事務所工作的經(jīng)歷或評估其他人工作的經(jīng)歷;虛心好學兼具獨立思想。在資格審核后，申請人還需通過面試、律師監(jiān)管機構的審核、委任培訓等程序最終取得同行審查人的資格。為防止腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，LSC對審查人的身份進行保密。(2)同行審查的標準。在民事、一般咨詢、專業(yè)指導 (家庭、移民、福利、債務等)、刑事檔案等方面都設定了標準和指導原則，如：民事援助同行評審標準有：A與客戶溝通：是否正確理解客戶的問題;顧問的溝通和客戶端處理的效果如何;顧問的事實和信息收集的效果如何。B建議：意見在法律上是否正確;意見對客戶是否有幫助;意見是否全面;是否在合適的時間給出。C工作與援助：是否合適地提供援助;是否有進一步的事實調(diào)查工作進行;是否有效的執(zhí)行工作;是否滿足客戶的需要;是否需要支付費用;支出費用是否適當;有無必要向專業(yè)機構推薦;是否有效地組織利用資源;有否有任何損害客戶的行為。(3)同行審查的執(zhí)行：同行審查人依據(jù)各類 (民事、刑事、咨詢等)規(guī)范標準，隨機抽查15個以上的案例進行獨立評估，對每一個案例給出一個等級評定。然后所有的審查人根據(jù)各人的評定結果匯總后，作出總評。等級為優(yōu)秀、合格、勉強合格、不合格、無法開展工作。(4)審查結果的處理：評定結果經(jīng)英國倫敦大學高等法律研究院 (LALS)確認后，告知被評估的律師事務所。如果評級結果為不合格或無法開展工作，律師事務所有一次提出異議進行復查的機會。經(jīng)過進一步審查確認，評定結果為不合格以下，LSC將對合同進行更正。因為審查的不利結果會導致服務合同的丟失，為了避免這種風險，律師事務所會主動啟動同行審查，通過審查小組提出的質(zhì)量改進方案，不斷提升服務水平。這種自查方式，會幫助律師事務所在審查中取得更高的分數(shù)，來維持LSC合同。

質(zhì)量監(jiān)管是英國法律援助工作的重中之重，法律服務委員會除了以上監(jiān)管手段外，主要的措施還有客戶滿意度調(diào)查、結果評估、庭審旁聽、程序評估等，法律援助質(zhì)量監(jiān)控的方向是，通過努力建立更加完善、具有操作性和節(jié)約成本的監(jiān)控體系。

二、英國法律援助制度改革

2010年11月15日，英國司法部出臺了《改革英格蘭、威爾士法律援助體系的建議》，向社會公開征求意見。2011年6月，由大法官 (司法大臣)和律政司司長出席部長級議會，對社會各界反饋意見予以回應。在我們培訓期間，政府的改革方案已經(jīng)正式提交議會討論審議，預計2012年3月正式出臺新的法案。

(一)改革的背景

在英國法律援助制度發(fā)展過程中，經(jīng)歷了無數(shù)次改革。此次改革具有其特殊的社會背景。主要是以下三個方面：

1、經(jīng)濟背景。2008年世界金融危機后，英國政府被迫采取了財政緊縮政策，全面削減財政支出，從削減軍費開始，王室、各政府行政部門無一幸免。英國司法部經(jīng)費預算被削減25%左右，而占司法部支出總經(jīng)費四分之一的法律援助經(jīng)費當然不能幸免，估計在2014年～2015年每年削減法律援助財政經(jīng)費3.5億英鎊 (人民幣36.75億元)。

2、司法改革大趨勢。英國法律援助改革是其司法改革藍圖的一部分，占有舉足輕重的地位。這次與法律援助改革方案一同公布的改革方案包括審判、量刑和處罰改革。目的是通過一系列改革，使法院的程序更簡單、更透明和更有效率，使納稅人的錢花得有價值。這樣的背景下，改革法律援助制度自然是首當其沖，因為“法律援助往往鼓勵人們把爭端提交法庭解決”。英國政府宣稱，司法改革的最終目的是使司法系統(tǒng)工作方式得到根本性轉變，法律援助仍是獲得司法公正的一個重要途徑，在降低復雜性和更大經(jīng)濟負擔的同時，使法律援助具有足夠的提供能力，以確保人們在更廣泛的范圍內(nèi)獲得司法公正。

3、基于法律援助制度本身的檢討。在過去幾次大的改革中，都是基于經(jīng)費問題。盡管1986年后，英國政府就開始考慮削減法律援助經(jīng)費，但財政投入仍直線上升，從1997年以來，每年以6%左右速度在增長，成為迄今世界上最全面最昂貴的法律援助制度，以至政府不堪重負。政府認為，目前法律援助范圍的擴大遠遠超出了其原來的意圖，其中許多不需要通過訴訟解決的問題被提交到法院，許多不需要法律專家介入的問題也找法律專家解決，增加了法律援助成本，因此，減少法律援助開支是改革的關鍵因素之一。

(二)改革的主要內(nèi)容

1、縮小民事法律援助范圍，嚴格申請條件。方案將可提供法律援助的民事家庭案件的范圍限于那些嚴重的、有理由優(yōu)先使用公共資金的案件，即生命和自由受到威脅的民事家庭案件。據(jù)此，被排除在法律援助范圍之外的民事家庭案件主要有：(1)一些私人的民事家庭案件，如離婚、福利、雇傭、當事人未被關押的移民案件等。(2)一些可以通過獲得其他資金支持解決的案件，如可以通過“勝訴才付費”解決的醫(yī)療過失案件。(3)一些不一定屬于法律問題、但又需要通過專家建議等形式解決的案件，如不涉及人身安全、自由或者無家可歸風險的債務、教育、雇傭、住房案件等。此外，對民事家庭法律援助申請設定更為嚴格的條件。將全面考慮申請人的可動用資產(chǎn)情況 (包括財產(chǎn)的價值);在申請人無法確定其財產(chǎn)價值時，必須同意以結案后要分擔法律援助費用或在其財產(chǎn)上設立抵押為條件，才能為其提供法律援助。同時，分擔費用的起點下調(diào)，費用分擔的比例也有所提高。據(jù)此，可獲得免費法律服務的人群大大縮小，英國政府預測，建議實施后，將減少50萬件民事案件。

2、改革法律援助報酬支付機制，增加法律援助資金來源。(1)改革刑事案件報酬機制。包括：針對刑事法院認罪案件，被告人無論在哪一階段認罪，援助律師都只獲得定額報酬;對可以由治安法院處理、但實際上卻由刑事法院處理的認罪案件，仍然按治安法院的費率標準支付定額報酬。此外，為了控制費用支出可能比較高的刑事案件費用，建議對這些案件中的事務律師的付費要與上屆政府對辯護律師的付費一致。(2)降低民事家庭案件報酬。提出將所有民事家庭法律援助報酬降低10%，但同時擴大了可能由對方付費的“風險費率”的使用范圍。(3)引入專家證人費用新機制。將規(guī)范法律服務委員會支付給專家的基準費率，整個費率標準將降低10%。同時還針對將來向固定費率或累進費率發(fā)展征求意見。(4)新增法律援助資金來源。擬實施法律援助輔助計劃，補充法律援助經(jīng)費，即：法律援助的受助人在訴訟成功并獲得賠償后，從其獲得賠償款里面扣除一定比例(25%)撥入法律援助輔助基金 (改革前的回饋金數(shù)額只是補償法律援助機構所花費的部分)，作為法律援助輔助計劃的經(jīng)費，如果案件庭前和解，扣除的比率則會相應減低。

3、加強調(diào)解方式，擴大法律咨詢服務。提出以調(diào)解作為訴訟外解決糾紛的有效手段仍將繼續(xù)得到法律援助經(jīng)費支持。同時，將依托現(xiàn)有的社區(qū)法律咨詢熱線，擴大電話服務范圍，不但不削減此類服務的經(jīng)費，而且將加大此類服務的投入，放寬準入條件，鼓勵更多的公民、企業(yè)投入這一法律服務領域，鼓勵人們用這一最簡便、最有效的方式解決問題。社區(qū)法律咨詢熱線將提供兩個層次的服務，第一層是接線服務，第二層是法律咨詢服務。將來，社區(qū)法律咨詢熱線將成為人們獲得法律援助服務的“唯一入口”，也就是說，今后當事人與法律援助的第一次接觸可能是通過熱線而不是面對面的服務。

4、成立政府法律援助管理部門，加強監(jiān)督管理。改革后司法部將收回法律援助政策制定權 (此前由LSC負責)，并下設專門的法律援助執(zhí)行機構取代LSC，即由司法部的法律援助政策制定部門確定法律援助的對象范圍和經(jīng)費預算，下設的執(zhí)行機構負責法律援助的實施管理，改變原來由獨立于政府的法律服務委員會負責管理的模式。新的執(zhí)行機構將由司法部聘請公務員工作，其工作職責和方式、途徑與LSC完全相同，將全盤接受LSC的IT系統(tǒng)和那些現(xiàn)在已經(jīng)計劃未來將實現(xiàn)的工作進程，盡量減少對現(xiàn)有制度和做法的改變所帶來的風險。啟用新的執(zhí)行機構代替LSC最終由立法予以明確。

(三)改革對未來的影響

關于改革將對現(xiàn)行英國法律援助制度產(chǎn)生何種影響，來自不同階層、不同方面發(fā)出不同的聲音。

1、政府的主流觀點：法律援助改革將阻止不必要的和對抗性訴訟，節(jié)省大量成本，提高工作效率，讓政府的錢用到最需要法律援助的那些目標上，為納稅人提供更好的物有所值的法律援助。

2、律師界和各類慈善組織以及專家學者普遍對改革持否定態(tài)度，主要觀點包括：(1)認為通過縮小范圍、嚴格申請條件來減少法律援助案件，是一把“雙刃劍”。在政府法律援助經(jīng)費節(jié)約的同時，公眾得到公平對待的機會更少，特別是社會福利、勞工方面的案件被取消后，當事人轉而向政府有關部門和社會尋求解決問題的辦法，可能帶來更多的、新的社會問題，甚至引起社會爭端，最終需要更多的社會資源去解決，造成更大的行政成本，花納稅人更多的錢。(2)認為法律援助案件固定費率制度的引入與發(fā)展將帶來諸多問題。一方面，將會鼓勵法律援助提供者接受更多簡單明了的刑事案件而遠離那些當事人更加需要幫助的復雜案件，并導致他們?yōu)榭s短案件所花費的時間而去鼓勵當事人和解或認罪，從而使英國司法制度面臨缺乏效率的風險。另一方面，因為法律援助資金困難，大量律師事務所在零收益可能性的邊緣徘徊，一些有能力提供有效服務的律師事務所和法律中心等慈善機構可能會因此而關門停業(yè)，從而導致可選擇的法律援助和相關專家數(shù)量的減少，必將妨礙法律援助提供者根據(jù)優(yōu)先選擇而進行改進，最終無法保證法律援助服務質(zhì)量，損害受援人利益。

3、來自盈利性服務機構 (A4e)的觀點：認為改革后引入競爭機制，鼓勵律師事務所和慈善組織之外的商業(yè)機構進入法律援助服務市場，有利于降低成本，提高效率。

三、啟示與借鑒

英國作為當今法律援助制度最完善的國家，其成就令人嘆服，英國中央政府法律援助撥款人均39鎊，合人民幣390元，是我國各級政府總投入的543倍⑥我國各級政府法律援助撥款2010度為9.58億，人均0.7元。。英國法律援助辦案量271.45萬件 (包括法律幫助和訴訟服務)，按人均辦案量算，是我國的近100倍⑦我國全國法律援助機構組織辦理的案件2010年度為727401件，人均5.4件，英國英格蘭和威爾士2010年度辦理案件271.45萬件，人均512件。。英國法律援助制度的很多經(jīng)驗和做法，比如合同制模式、分擔費用和回饋金制度、值班律師制度、咨詢服務的普及、調(diào)解方式的擴大、IT技術的應用、業(yè)務培訓、質(zhì)量管理、發(fā)揮民間機構作用等等，都可以根據(jù)我國國情加以學習參考。更為重要的是，了解和學習他們的一些價值理念、思維方式等，對于完善中國特色法律援助制度具有十分重要的借鑒意義。

(一)以“保護人權、實現(xiàn)司法公正”為法律援助制度核心價值，并在此基礎上落實政府責任

明確政府責任是各國法律援助制度最基本的要素，而政府承擔責任的程度則取決于該國政府對法律援助的制度定位，特別是其價值取向。在英國，法律援助被認為是“公平、正義、文明社會的標志”，“是福利國家和社會的一個支柱”。建立法律援助制度的目的在于“確保公民不因經(jīng)濟原因而公平獲得公正司法”。價值觀念和制度定位直接決定了英國政府對法律援助制度的保障體制，以及對法律援助對象和范圍的設定。

基于公民權利保護不應受限于經(jīng)濟發(fā)展的理念，英國法律援助經(jīng)費由中央財政全額保障，并且長期奉行上不封頂?shù)拈_放性財政預算政策，成為世界上法律援助政府投入水平最高的國家。在歐洲人權法案和英國人權法通過實施之后，中央政府單獨給法律服務委員會撥付了4000萬英鎊的經(jīng)費，用于保證該兩法所涉及的刑事和民事法律援助案件能夠得到順利實施。

基于保障基本人權和促進司法公正的制度目標，英國法律援助表現(xiàn)出濃厚的“重刑輕民”色彩。為貧窮的被告人提供無償辯護以保證審判的公正性，成為創(chuàng)立法律援助制度的動因。不僅如此，在以后的制度改革發(fā)展中，刑事法律援助不斷得以加強，在經(jīng)費緊張的時候也是采取刑事優(yōu)先原則，嚴格控制或縮小民事法律援助范圍。此次英國主要針對削減經(jīng)費的法律援助改革，也是只縮小民事案件范圍，不涉及任何刑事方面的改革。即使是在撒切爾夫人當政大幅削減行政經(jīng)費時期，還新創(chuàng)設了刑事法律援助領域的“值班律師制度”。英國刑事審判中98%嚴重刑事案件的被告人獲得法律援助足以說明刑事法律援助在其刑事司法體系中的重要地位。

同樣的理由，英國民事法律援助范圍的調(diào)整按照權利保護的先后順序進行，并以保護基本人權為底線。凡涉及歐洲人權法案和英國人權法案，以及一些人權保護方面單項法律的強制性規(guī)定不得突破，尤其涉及兒童權益保護方面得以不斷加強。另外，盡管這次法律援助改革重點是縮小民事法律援助范圍，但涉及生命和自由受到威脅的、面臨嚴重身體傷害或者無家可歸風險的民事家庭案件仍屬于法律援助范圍，如一些使當事人面臨無家可歸風險的債務、住房案件、難民以及家庭暴力案件等。這些表明，保護人權、維護司法公正是英國法律援助制度的核心價值，是英國法律援助制度不斷改革完善的重要支撐。

我國法律援助制度建立的基礎也是政府承擔法律援助責任。國務院《法律援助條例》明確各級政府為法律援助提供財政支持，并授權省級政府根據(jù)地方情況制定法律援助范圍和經(jīng)濟困難標準。目前我們基本停留在“要降低經(jīng)濟困難標準、將與公民民生問題相關的事項列入法律援助范圍”號召性地提要求階段，并未具體規(guī)定調(diào)整法律援助條件和范圍應當遵循的原則和應當考慮的因素。由此一些地方對法律援助條件、范圍的規(guī)定不完全符合實際需要，還有地方直接把調(diào)整范圍的權力下放到市縣，造成制度實施的隨意性。另外，范圍的調(diào)整與經(jīng)費保障之間并未建立起直接的制約關系。法律如何建立科學的“三項標準”動態(tài)調(diào)整機制，如何建立與標準相配套的經(jīng)費保障體制，是我們需要研究解決的問題。

(二)強化政府管理職責，充分利用各種管理資源

英國根據(jù)《1988年法律援助法》建立了獨立的法律援助管理機構即法律援助委員會 (LAB)，從律師協(xié)會手中接管法律援助，獨立于其他機構的法律援助管理體系得以確立。1999年的《獲得司法公正法》基本延續(xù)了這一管理體制，只是管理機構名稱改為法律服務委員會 (LSC)，這次改革則進一步強化了政府的管理責任，將法律援助管理權收歸司法部。從律師協(xié)會到獨立的公共機構再到政府內(nèi)設機構的變化，可以看出英國法律援助管理的行政化趨勢。其目的在于加強政府的監(jiān)管職責，防止法律援助經(jīng)費被濫用，提高法律援助工作效率和質(zhì)量。

不管是由獨立于政府之外的公共機構管理，還是由司法部內(nèi)設機構管理，英國法律援助實行的是統(tǒng)一管理體系，由法律援助管理部門統(tǒng)一接受政府財政撥款并負責分配使用和管理。對于法律援助提供主體 (律師事務所、各種民間非贏利機構)而言，盡管他們都有各自的業(yè)務主管部門，但只有獲得法律援助管理機構的資質(zhì)審查認可后才能簽訂合同，得到資助參與法律援助工作，并接受法律援助管理機構的經(jīng)費使用的審計監(jiān)督;而對于公眾而言，只能由法律援助管理機構 (主要是由其分設于各個地區(qū)的分支機構)負責受理、審查公民的法律援助申請，作出法律援助的決定 (一些簡單的法律幫助則授權法律服務機構審查決定)。統(tǒng)一的管理體系有利于統(tǒng)一調(diào)配資源，保證法律援助實施的規(guī)范、效率和質(zhì)量。法律援助工作實施統(tǒng)一管理，并不是無所不包地管理全部事務，而是充分利用各方面的管理資源幫助其實現(xiàn)有效管理。比如，對于參與法律援助案件辦理的律師事務所和律師依然要遵守律師協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)范和服務標準;設于司法部下的法律服務監(jiān)察委員會既處理對律師收費案件的投訴;也處理法律援助案件的投訴;一些慈善機構從成立到撤消也都由相應的主管部門依法實施管理。此外，法律援助管理機構還將一些專業(yè)性較強的管理工作，比如法律援助管理信息系統(tǒng) (IT)、法律援助專家質(zhì)量評分標準的審計服務、案件質(zhì)量的同行審查、對特定法律援助服務人員的資格認證等都外包給專業(yè)機構或合作商去執(zhí)行。

英國獨立的法律援助管理體系與其他相關部門管理的高度滲透和融合，實現(xiàn)法律援助管理的權威、靈活和經(jīng)濟，帶給我們思考和啟示。我國目前法律援助管理體制下，一些問題需要進一步厘清。比如，法律援助財政經(jīng)費的撥付和分配如何體現(xiàn)法律援助的統(tǒng)一管理?法律援助的管理如何與法律服務的管理相銜接?如何充分利用其他管理資源以提高法律援助的管理效率和水平等等。

(三)引入競爭機制，實現(xiàn)法律援助服務低成本、高質(zhì)量的目標

選擇法律援助的提供主體和提供模式是法律援助管理中極為重要的內(nèi)容。英國傳統(tǒng)上以私人律師提供法律援助為主要模式，后來發(fā)展為包括律師事務所、各類獨立的非贏利服務機構以及公設辯護人辦公室等主體共同提供的模式。1988年以前，任何律師事務所都可以不經(jīng)法律援助委員會授權為任何符合經(jīng)濟困難標準的公民提供法律援助服務，由法律援助委員會審定并支付相應的費用。為了解決基于這種提供方式而出現(xiàn)的法律援助經(jīng)費無控制地增長和服務質(zhì)量參差不齊的問題，英國引入了美國、加拿大的合同制模式，由法律援助管理機構通過招投標選擇收費低、服務好的服務機構承擔法律援助案件，并對參與提供法律援助的服務機構提出更高的要求，比如，基于引入IT行業(yè)的服務是提高效率、有效降低成本的方式，就規(guī)定了凡是不具備信息化管理和服務條件的法律服務機構不再被列入法律援助的簽約單位，以達到降低成本、提高服務質(zhì)量和效率的目標。據(jù)了解，這次改革對現(xiàn)存法律援助體系最大的影響之一，就是進一步強化競爭機制，將法律援助服務完全市場化，任何相關機構都可以通過法律援助管理部門的認可提供法律援助，以增強競爭力。

引入競爭機制之后，一些趨勢顯而易見。一是承擔法律援助的服務機構逐步集中在一些有實力的律師事務所和民間慈善機構，在此基礎上更強化了法律援助服務的專業(yè)化分工，也更有利于提高服務質(zhì)量。二是法律援助呈現(xiàn)出服務層次和內(nèi)容的多樣性，律師事務所之外的更多服務機構的參與，更有條件提供訴訟之外的法律援助服務，比如更大范圍地擴大電話服務等，實現(xiàn)以有限資源讓更多的人獲得有效幫助的目的。三是法律援助的社會關注面進一步擴大，更多的服務機構加入到競爭行列，也就是讓更多社會層面積極了解、關注、參與法律援助，共同推動法律援助事業(yè)的發(fā)展。我國建立法律援助制度以來，法律援助提供模式相對單一，無論是律師事務所還是基層法律服務機構，他們都是按照規(guī)定無條件接受法律援助機構的指派辦理案件，有的地方還是采取大排隊、輪流指派的方式，案件補貼標準也是完全統(tǒng)一的，基本未形成競爭機制。我們應當認真研究英國的合同制指派方式，以及與此相配套的競爭機制，根據(jù)我國的實際情況，探索、完善符合國情的法律援助提供模式，有效調(diào)動并規(guī)范各類參與服務的主體，引導、培養(yǎng)一批擅長辦理法律援助案件的專門人才，提供低成本高效益的法律援助服務。

(四)以改革推進制度的日趨完善，以立法保證法律援助制度的統(tǒng)一權威高效

英國建立了各國公認的成熟完善的法律援助制度體系，但對法律援助制度的反思和改革從未停止。從1949年頒布實施第一部法律援助法以來，英國法律援助制度經(jīng)歷了大大小小改革30多次，涉及到法律援助范圍、經(jīng)費、管理機構和管理內(nèi)容、提供模式、服務方式等實施重大內(nèi)容的調(diào)整變化。比較有意思的是，《1988年法律援助法》曾被認為是英國法律援助制度進一步完善的標志，就在這部法律頒布兩年后，就根據(jù)實施情況進行檢討，采取措施控制法律援助經(jīng)費的增長，提高服務質(zhì)量，并著手改革，以建立一個既有利于公眾有效接近法律，達成司法公正，又不會因效率低而浪費國家資金的科學的法律援助體制，由此《獲得司法公正法》于1999年獲得通過，該法被視為英國法律援助改革頂點。但在這部新實施過程中，新一輪的改革又一次被啟動。正是這樣不斷地反思、改革，才使得英國法律援助制度不斷完善并充滿活力。

值得注意的是，英國法律援助制度的每一次重大改革，都是以法律的修改或新法的頒布來完成，通過立法來建立完善法律援助體系。英國早在1949年就頒布了法律援助法，即《1949年法律援助與咨詢法》。其后，該法律經(jīng)過多次修改。隨著法律援助制度的發(fā)展，相當重要的兩部法律《1988年法律援助法》、1999年《獲得司法公正法》相繼頒布實施。目前正執(zhí)行的是以1999年《獲得司法公正法》為主體，以20多個單行條例為輔助的法律援助法律體系。此外，在《刑事上訴法》、《事務律師法》、《反性別歧視法》、《兒童擄拐與監(jiān)護權法》、 《司法行政法》、 《住房法》、 《社會保障法》、《殘疾人權利委員法》等27部法律中規(guī)定了法律援助的相關內(nèi)容。新一輪改革成果形成的議案草案正在議會討論過程中，不久將出臺新的法律援助法。在法律援助立法過程中，議案草案會經(jīng)過長時間的討論、醞釀，廣泛聽取公眾的意見。在此期間，與法律援助密切相關的各類組織團體，比如律師協(xié)會、法律援助專家組、以公民咨詢局和社區(qū)法律中心為代表的慈善機構、以英國法律行動小組、英國公正組織等為代表的人權政策研究與推進的壓力集團，以及其他各種代表社會弱勢群體的組織，會以各種方式游說政府、議會，要求增加預算，擴大法律援助范圍。可以看出，英國通過法律援助立法，不僅讓法律援助制度的運行具有法律保障，而且讓法律援助的決策得到社會各界參與和支持，使法律援助制度本身及其體現(xiàn)的價值不斷深入人心，成為國家不可或缺的重要制度。

我國《法律援助條例》實施已近十年，實施中的問題逐漸顯露，經(jīng)濟社會發(fā)展也出現(xiàn)了新的情況，特別是持續(xù)的司法體制機制改革對法律援助制度產(chǎn)生了直接的影響，應當盡快啟動立法，完善中國特色法律援助制度。

(執(zhí)筆人：高貞、李發(fā)富、竺靈英、郭燦霞、黃河、余佳，全文由高貞修改定稿)

(責任編輯 趙海鷗)