英國(guó)“公共服務(wù)協(xié)議”治理方式解析

宋雄偉

(國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京100089)

一、“公共服務(wù)協(xié)議”的理念、內(nèi)容和特點(diǎn)

(一)“公共服務(wù)協(xié)議”的理念與內(nèi)容

1997年英國(guó)政府圍繞“協(xié)同政府”(Joined－up Government)及“公共服務(wù)提供”進(jìn)行了一系列改革，旨在確保中央政府在策略和執(zhí)行中具有控制力。同年6月11日，英國(guó)財(cái)政大臣達(dá)令開展了對(duì)于公共預(yù)算的綜合審查，旨在從新政府建立之初就有的放矢地控制公共預(yù)算。1998年，財(cái)政部首個(gè)“綜合開支審查”(Comprehensive Spending Review)白皮書推出，這是英國(guó)政府有史以來(lái)推出的第一個(gè)全面、系統(tǒng)地針對(duì)政府各個(gè)部門所制定的目標(biāo)體系的財(cái)政預(yù)算方案。白皮書宏觀上闡述了英國(guó)政府的整體性目標(biāo)——可持續(xù)性發(fā)展和增加就業(yè)、提升公正公平和保證機(jī)會(huì)平等，通過各個(gè)部門的協(xié)同努力，保證公共服務(wù)提供的效率性和現(xiàn)代性①HM Treasury(1998)．“Comprehensive Spending Review:Aims and Objectives．”，http://www．hm － treasury．gov．uk/d/460．pdf，last accessed on August 7，2009．。

白皮書針對(duì)各個(gè)政府部門設(shè)立了未來(lái)三年的總體財(cái)政支出方案，給各個(gè)部門財(cái)政預(yù)算設(shè)立上限，保證政府部門有效地利用資源，實(shí)現(xiàn)政府“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效目標(biāo)體系。1960～1997年間，英國(guó)的財(cái)政支付以一年為基本單位，各個(gè)部門在每個(gè)財(cái)政年度之初，向財(cái)政部申請(qǐng)年度經(jīng)費(fèi)，這種方式直接造成了“以資金投入為主”而進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的局面，且易導(dǎo)致各自為政的情況，并造成嚴(yán)重的部門主義。新的“綜合開支審查”白皮書試圖克服這種缺陷，以“多個(gè)財(cái)政年”為基礎(chǔ)，分離常用開支和資本支出，更加強(qiáng)調(diào)效益和財(cái)政產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)部門間的協(xié)調(diào)和服務(wù)的整合，以求更好地克服部門主義②HM Treasury(1999)．“Speech by the Chancellor of the Exchequer at Sure Start Conference on 7 July 1999．”，http://archive．treasury．gov．uk/speech/cx70799．html，last accessed on August 18，2008．。

新的“綜合開支審查”白皮書加強(qiáng)了財(cái)政部在英國(guó)政策制定過程中的作用。財(cái)政部決定各個(gè)政府部門的開支上限，并與政府各個(gè)部門溝通協(xié)調(diào)，以制定“公共服務(wù)協(xié)議”針對(duì)它們的績(jī)效目標(biāo)。此外，財(cái)政部還負(fù)責(zé)監(jiān)督各個(gè)部門對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施情況，并提供指導(dǎo)?！肮查_支和公共服務(wù)委員會(huì)”也由財(cái)政部部長(zhǎng)兼任。英國(guó)政府內(nèi)閣辦公室(Cabinet Office)和首相辦公室(Prime Minister’s Office)也同時(shí)參與到了“公共服務(wù)協(xié)議”的框架中。內(nèi)閣辦公室的大臣們會(huì)參與到“公共服務(wù)協(xié)議”的框架構(gòu)建，與財(cái)政部緊密合作，準(zhǔn)備和制定“公共服務(wù)協(xié)議”的績(jī)效目標(biāo)體系。內(nèi)閣辦公室還幫助政府各個(gè)部門提升他們達(dá)到政策績(jī)效目標(biāo)的能力，為他們提供指導(dǎo)和幫助。最后，內(nèi)閣辦公室還為“公共開支和公共服務(wù)委員會(huì)”提供人員配備并參與到委員會(huì)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作中。

“公共服務(wù)協(xié)議”是財(cái)政部與其他各個(gè)政府部門之間所建立的協(xié)議，主要包括可以量化的、以效率和效益為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效目標(biāo)。公共服務(wù)協(xié)議成為一種必要的合同，目的是為了提升公共服務(wù)質(zhì)量，以目標(biāo)體系和財(cái)政投入相掛鉤的方式，監(jiān)管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。中央政府①這里的中央政府主要包括唐寧街10號(hào)、內(nèi)閣辦公室以及財(cái)政部。增強(qiáng)了對(duì)于政府花費(fèi)部門②政府花費(fèi)部門主要指英國(guó)政府各個(gè)部門和地方政府等，例如，工作薪金部、衛(wèi)生部、兒童、家庭和學(xué)校部等。的監(jiān)管，保證所分配的財(cái)政資源與公共服務(wù)提供的質(zhì)量成正比。1998年英國(guó)政府的第一份“綜合開支審查”白皮書公布后，每個(gè)政府花費(fèi)部門都開始要求提交計(jì)劃書，清晰地闡述各部門將如何達(dá)成各自的績(jī)效目標(biāo)，如何運(yùn)用撥付的財(cái)政資金。2000年后，中央政府又進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充了“公共服務(wù)協(xié)議”，其中包括，“服務(wù)提供協(xié)議”(Service Delivery Agreements)和“技術(shù)說(shuō)明細(xì)則”(Detailed Technical Notes)③HM Treasury．“Cross－ Departmental Reviews:Overview．”Available at http://www．hm －treasury．gov．uk/cross－ departmental_reviews_overview．htm．last accessed on Aug.5，2009．。

“服務(wù)提供協(xié)議”以更加詳細(xì)的方式說(shuō)明了各個(gè)部門通過何種方式達(dá)到績(jī)效目標(biāo)?！凹夹g(shù)說(shuō)明細(xì)則”則給予“公共服務(wù)協(xié)議”下制定的績(jī)效目標(biāo)充分的細(xì)則和解釋說(shuō)明。2004年的“綜合開支審查”要求政府花費(fèi)部門發(fā)表公開、透明的技術(shù)細(xì)則，說(shuō)明達(dá)到政策目標(biāo)的具體途徑。雖然，在制定“公共服務(wù)協(xié)議”績(jī)效目標(biāo)的過程中，財(cái)政部會(huì)在形式上充分與各個(gè)政府花費(fèi)部門溝通和協(xié)調(diào)，但是，英國(guó)政府各花費(fèi)部門在實(shí)際上更多地受財(cái)政部的強(qiáng)力控制。此外，內(nèi)閣辦公室以及唐寧街10號(hào)也通過與財(cái)政部的合作來(lái)引導(dǎo)政府開支部門。

(二)“公共服務(wù)協(xié)議”的特點(diǎn)

“綜合開支審查”白皮書所闡述的英國(guó)政府的整體目標(biāo)，成為財(cái)政部有效分配財(cái)政資源的起點(diǎn)。并基于此通過“公共服務(wù)協(xié)議”設(shè)立績(jī)效目標(biāo)體系。它的特點(diǎn)和功效為:第一，三年期的財(cái)政預(yù)算，可以使各個(gè)政府部門有更充足的時(shí)間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門在舊財(cái)政體制下的短期行為。財(cái)政大臣史密斯論述道:舊的財(cái)政分配體制，主要基于過去一年的績(jī)效表現(xiàn)，來(lái)分配下一年度的財(cái)政資金，本身就存在著局限性。第二，新的財(cái)政預(yù)算以“政策結(jié)果”為導(dǎo)向，不再僅僅注重單個(gè)部門的政策過程。“公共服務(wù)協(xié)議”只關(guān)注政策結(jié)果，以及政策能否達(dá)成績(jī)效目標(biāo)。“公共服務(wù)協(xié)議”的目標(biāo)通常具有可達(dá)成性和時(shí)效性的特點(diǎn)。例如，公共服務(wù)協(xié)議規(guī)定，由兒童、家庭學(xué)校部和工作與薪金部共同負(fù)責(zé)“改善兒童的溝通技能和情感發(fā)展，保證50%的兒童達(dá)到良好水平”的績(jī)效目標(biāo)。第三，在“綜合開支審查”的指導(dǎo)下，“公共服務(wù)協(xié)議”制度化地把各個(gè)部門有效調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同協(xié)作，共同負(fù)責(zé)某一個(gè)政策目標(biāo)，從而打破部門主義，實(shí)現(xiàn)“協(xié)同政府”的治理理念。第四，“公共服務(wù)協(xié)議”加強(qiáng)了中央政府在推動(dòng)公共服務(wù)提供中的作用。中央政府成立了“公共開支和公共服務(wù)委員會(huì)”，每一個(gè)政府部門必須定期向此委員會(huì)報(bào)告政策進(jìn)展?！肮查_支和公共服務(wù)委員會(huì)”的主要作用在于給予各個(gè)部門持續(xù)的壓力，使它們能夠在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)達(dá)成政策目標(biāo)。

二、“公共服務(wù)協(xié)議”執(zhí)行中的問題

(一)首相辦公室、內(nèi)閣辦公室和財(cái)政部之間的矛盾和張力

1997～2010年的英國(guó)政府不斷地通過集權(quán)化賦予中央政府更多的資源和權(quán)力，加強(qiáng)中央政府的策略性引導(dǎo)力。盡管從表象上來(lái)看，中央政府內(nèi)部在協(xié)調(diào)性地執(zhí)行“公共服務(wù)協(xié)議”，實(shí)際上，首相辦公室、內(nèi)閣辦公室和財(cái)政部之間存在著許多矛盾和張力。羅德斯和福斯特論述道，財(cái)政部在中央政府中擁有著設(shè)定議程和監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)的職責(zé)，并且能通過控制財(cái)政開支，影響中央政府中其他部門的決定。特別委員會(huì)(Select Committee)的一項(xiàng)報(bào)告中指出，財(cái)政部部長(zhǎng)運(yùn)用“綜合開支審查”和“公共服務(wù)協(xié)議”這兩個(gè)工具，在中央政府政策制定的過程中，有著比以往更大的操作空間和權(quán)力。財(cái)政部已經(jīng)超越了傳統(tǒng)上的經(jīng)濟(jì)管理范圍，權(quán)力延伸到了除經(jīng)濟(jì)政策之外的其他廣泛領(lǐng)域。由于財(cái)政部在中央政府內(nèi)部權(quán)力的增加，逐步地導(dǎo)致了財(cái)政部、唐寧街10號(hào)、內(nèi)閣辦公室間的分歧和裂痕。

第一，在英國(guó)中央政府的“公共服務(wù)協(xié)議”改革設(shè)計(jì)中，缺乏清晰地對(duì)于內(nèi)閣辦公室和財(cái)政部間的關(guān)系闡述，特別在“綜合開支審查”中。1999年英國(guó)政府頒布的“政府現(xiàn)代化”(Modernizing Government)白皮書中，沒有明確涉及到財(cái)政部在政策制定中的角色，相反，闡述了內(nèi)閣辦公室中的“績(jī)效與創(chuàng)新委員會(huì)”如何進(jìn)入財(cái)政部的監(jiān)督領(lǐng)域中，從而從整體上起到績(jī)效監(jiān)督的作用，其中有可能會(huì)涉及到整合政府各個(gè)部門的資源和財(cái)政資金。雖然內(nèi)閣辦公室中成立了“績(jī)效與創(chuàng)新委員會(huì)”等一些機(jī)構(gòu)，然而機(jī)構(gòu)的成立卻從另一方面弱化了內(nèi)閣辦公室的作用，使內(nèi)閣辦公室失去了定位的準(zhǔn)確性。實(shí)際情況表明，隨著“公共服務(wù)協(xié)議”的頒布，財(cái)政部在中央政府中的地位顯得越發(fā)重要。

第二，1997～2007年間，布萊爾與布朗微妙的個(gè)人關(guān)系，也主導(dǎo)著中央政府內(nèi)部的權(quán)力天平。法理上講，財(cái)政部長(zhǎng)要施行其財(cái)政方案，必須依賴于首相的支持，因?yàn)?，首相擁有著憲法所給予的管理政府部門的責(zé)任。首相必然要對(duì)財(cái)政部長(zhǎng)的政策方案有很深的了解。然而，在布萊爾與布朗的關(guān)系中，布朗希望財(cái)政部的權(quán)力可以在中央政府中占主導(dǎo)位置，而布萊爾則在唐寧街10號(hào)設(shè)置了許多由首相直接控制的機(jī)構(gòu)(首相政策執(zhí)行中心等)，與布朗抗衡。

(二)制裁與激勵(lì)措施的模糊性

“公共服務(wù)協(xié)議”之所以能夠?qū)⒄鱾€(gè)部門整合起來(lái)，一致服務(wù)于中央政府的總體目標(biāo)，主要依賴于“公共服務(wù)協(xié)議”所包含的制裁和激勵(lì)因素。這里需要指出，由于中央政府內(nèi)部之間的分歧(首相辦公室與財(cái)政部)，在解讀政府文件中可以發(fā)現(xiàn)兩種不同的聲音。首相辦公室的文件指出了“政府各個(gè)部門若想要額外的財(cái)政投入，其前提是有清晰的績(jī)效目標(biāo)，高標(biāo)準(zhǔn)的效率以及提供標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化的公共服務(wù)”。前首相布萊爾曾論述道，中央政府獎(jiǎng)勵(lì)那些達(dá)成目標(biāo)的部門，而對(duì)于沒有達(dá)成目標(biāo)的部門進(jìn)行重組和整合。然而，財(cái)政部的文件中指出，每一個(gè)“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)定的目標(biāo)，都會(huì)明確具體的負(fù)責(zé)人。然而，對(duì)于沒有達(dá)成目標(biāo)的具體負(fù)責(zé)人和部門，并沒有直接的制裁措施，這種對(duì)于“制裁和激勵(lì)”措施的模糊性，直接導(dǎo)致對(duì)于“績(jī)效目標(biāo)”的不同理解。一種把“績(jī)效目標(biāo)”理解為靈活和具有延伸性的，可以根據(jù)不同部門、不同環(huán)境而進(jìn)行調(diào)整;另一種則看作為各個(gè)部門所必須達(dá)到和完成的最低要求。無(wú)疑，這種模糊性減弱了英國(guó)中央政府試圖增強(qiáng)對(duì)各個(gè)政府部門控制力的意圖。

(三)控制與放權(quán)的地方性沖突

“公共服務(wù)協(xié)議”不僅在橫向上調(diào)動(dòng)了政府各個(gè)部門之間的協(xié)同合作，更在縱向上考慮了地方政府和不同公共服務(wù)提供者的積極性問題。英國(guó)工黨政府在第二任中，不斷強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方上的領(lǐng)導(dǎo)。2004年，財(cái)政部頒布了“下放決策權(quán)”的文件，再次以詳細(xì)的方式指明了如何讓第一線的執(zhí)行者擁有更多的自由裁量權(quán)。這里英國(guó)政府提出一個(gè)新的概念“贏得的自治權(quán)”(Earned Autonomy)——如果地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠按照“公共服務(wù)協(xié)議”的要求展示出他們的能力，高質(zhì)量地完成績(jī)效目標(biāo)，中央政府則會(huì)在下一輪的績(jī)效目標(biāo)體系下，給予地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)更多的執(zhí)行自主權(quán)，以此作為一種獎(jiǎng)勵(lì)。

“贏得自治權(quán)”的概念在“地方公共服務(wù)協(xié)議”(Local Public Service Agreements)中得以正式確立。“地方公共服務(wù)協(xié)議”是中央政府與地方政府間的合作協(xié)議，旨在加速達(dá)成中央政府所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，并通過“地方公共服務(wù)協(xié)議”提供地方政府激勵(lì)機(jī)制，例如，給予更多的行政自主權(quán)和更多的資金支持。從實(shí)際情況看，雖然中央政府試圖通過“地方公共服務(wù)協(xié)議”使績(jī)效目標(biāo)體系變得更具有靈活性，然而，事實(shí)上卻事與愿違。特別是英國(guó)中央政府在實(shí)際操作中，并不愿意降低地方政府所要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)數(shù)量，并且，地方政府對(duì)于更多自主權(quán)的要求，也經(jīng)常被中央政府沒有充足理由地拒絕。中央政府在對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的理解上，通常與一線人員的理解存在著差異，這種差異導(dǎo)致在績(jī)效目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，中央政府與地方一線人員的責(zé)任定位難以確認(rèn)。

此外，實(shí)際情形也表明，中央政府通過“公共服務(wù)協(xié)議”設(shè)定了過多的績(jī)效目標(biāo)，給地方的服務(wù)提供者增加了繁冗的官僚程序，阻礙了地方服務(wù)提供者的自主權(quán)。特別是，地方政府接到中央政府的績(jī)效目標(biāo)后，會(huì)進(jìn)一步分解中央政府的績(jī)效目標(biāo)體系，下放地方性目標(biāo)體系到地方服務(wù)提供者的一線人員。這樣一步一步增加了一線人員的行政性負(fù)擔(dān)，與中央政府所宣稱的“賦予地方一線人員更多自主權(quán)”的決策相沖突。

三、“公共服務(wù)協(xié)議”的治理困境

曾令發(fā)認(rèn)為:“協(xié)同政府是英國(guó)工黨政府改革的關(guān)鍵詞語(yǔ)，在第三條道路思想指引下，超越傳統(tǒng)的官僚體制與新公共管理模式，尋求政府管理的第三條道路，它試圖通過建立一個(gè)跨組織的、將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)的治理結(jié)構(gòu)，包括中央與地方政府、公共組織、私人組織以及志愿者團(tuán)體，通過將這些機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)實(shí)施整體戰(zhàn)略，最后建成一個(gè)無(wú)縫隙的、以公民為中心的政府?！保?］“公共服務(wù)協(xié)議”中所設(shè)定的目標(biāo)越來(lái)越多地由多個(gè)政府部門共同執(zhí)行和負(fù)責(zé)。由單個(gè)部門所負(fù)責(zé)的單一目標(biāo)的比例大幅度下降。例如，政府部門間共享“績(jī)效目標(biāo)體系”的比例從2001年的11%增長(zhǎng)到2008年的21%。

然而，這種治理方式也出現(xiàn)了許多意想不到的負(fù)面效果。英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室的一項(xiàng)報(bào)告說(shuō)，公共服務(wù)協(xié)議使一些政策目標(biāo)成為關(guān)注的重點(diǎn)，而間接地導(dǎo)致執(zhí)行部門忽視了對(duì)于其他政策領(lǐng)域的關(guān)注，且更加注重短期的“公共服務(wù)協(xié)議”績(jī)效目標(biāo)，犧牲了長(zhǎng)期的政策目標(biāo)。例如，“國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)”(NHS)的一位全職醫(yī)生認(rèn)為:“如果你發(fā)現(xiàn)，一些目標(biāo)完不成，將使你失去工作，而另一些目標(biāo)，不會(huì)對(duì)你的工作造成太大影響，這種情況下，醫(yī)生會(huì)把更多的資源和時(shí)間用到與自身有很大關(guān)系的重要目標(biāo)?！雹賮?lái)源于筆者在做博士論文期間的實(shí)地訪談?dòng)涗浐驼怼?/p>

此外，“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)計(jì)的績(jī)效目標(biāo)體系中，有些目標(biāo)沒有實(shí)際意義或不易實(shí)現(xiàn)，這種目標(biāo)使政府優(yōu)先考慮的政策目標(biāo)大打折扣。財(cái)政部的一項(xiàng)報(bào)告指出，“公共服務(wù)協(xié)議”的績(jī)效目標(biāo)體系，傾向于專門選擇容易測(cè)量的，而非重要的②HM Treasury．“Cross－ Departmental Reviews:Overview．”Available at http://www．hm －treasury．gov．uk/cross－departmental_reviews_overview．htm．last accessed on Aug 5，2009．。另外，執(zhí)行部門間缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，也使得中央政府在判斷績(jī)效執(zhí)行效果上遇到了阻力。同時(shí)，中央政府也缺乏及時(shí)的績(jī)效評(píng)估信息。例如，2005～2008年的“公共服務(wù)協(xié)議”績(jī)效目標(biāo)由中央政府推出后，2003～2006年20%的績(jī)效目標(biāo)卻由于沒有足夠的評(píng)估信息，仍然被擱置。1997年后，“公共服務(wù)協(xié)議”使得中央政府在政策傾向性上更具有選擇性，注意力集中轉(zhuǎn)移到了中央政府認(rèn)為重要的政策領(lǐng)域，行使其對(duì)于政府各部門和公共服務(wù)提供者有效的監(jiān)管權(quán)。目的在于使公共服務(wù)提供部門能夠有效地調(diào)動(dòng)起來(lái)，協(xié)同合作，共同改善公共服務(wù)提供。

同時(shí)，“公共服務(wù)協(xié)議”下的協(xié)同工作并不是一件容易完成的任務(wù)，英國(guó)政府面臨著許多的困難。英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室(National Audit Office)發(fā)表的一項(xiàng)報(bào)告中指出，政府部門間的協(xié)同工作往往是為解決復(fù)雜和多面性的社會(huì)問題，因此往往是非常棘手的。許多“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)定的“分享性績(jī)效目標(biāo)”著力于解決“復(fù)雜問題”(Wicked Issues)。例如，年輕人懷孕問題、早期教育或毒品問題等，尋求把相關(guān)的政府部門納入到一套共同的績(jī)效目標(biāo)體系之下協(xié)同合作。報(bào)告同時(shí)還指出，部門間協(xié)同合作的過程中伴隨著操作性的困難和阻力，主要包括是否有清晰的政治領(lǐng)導(dǎo)，給予協(xié)作各個(gè)部門的績(jī)效目標(biāo)的同等關(guān)注，確認(rèn)相關(guān)的合作伙伴，建立清晰的責(zé)任機(jī)制，執(zhí)行恰當(dāng)?shù)墓ぷ靼才乓约翱?jī)效報(bào)告。例如，“解決兒童肥胖”的績(jī)效目標(biāo)，由衛(wèi)生部、文化、媒體和體育部共同負(fù)責(zé)，致力于2010年消除兒童肥胖的年增長(zhǎng)率。在這個(gè)“共享式的績(jī)效目標(biāo)”中，衛(wèi)生部起主要的帶頭作用，由文化、媒體和體育部配合。事實(shí)上，衛(wèi)生部同時(shí)也需要教育和技能部、交通部等的資源，然而，教育和技能部并不在“解決兒童肥胖”這一目標(biāo)體系之下，從而直接阻礙了衛(wèi)生部達(dá)到績(jī)效目標(biāo)。這個(gè)事例告訴我們，“公共服務(wù)協(xié)議”所設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)體系往往在納入哪些政府部門的過程中陷入困境。協(xié)同工作的不同政府部門在“績(jī)效報(bào)告”中，往往針對(duì)“共享式的績(jī)效目標(biāo)”所給中央政府遞交的報(bào)告中存在較大的解釋差異。這表明，各個(gè)部門在協(xié)同合作中對(duì)于分享的目標(biāo)體系有著不同的理解。例如，2006年教育和技能部認(rèn)為，“降低青少年懷孕率”的目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)，而與之協(xié)同的部門衛(wèi)生部，在報(bào)告中則宣稱基本達(dá)到“共享目標(biāo)”。這個(gè)實(shí)例告訴我們，圍繞“公共服務(wù)協(xié)議”所產(chǎn)生的部門間的協(xié)同合作仍是低效率和不緊密的。

完善我國(guó)的公共服務(wù)體制改革，需要在一定程度上借鑒國(guó)外已有的治理方式和方法。首先，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政制度問責(zé)體系的建設(shè)，把提高財(cái)政績(jī)效管理水平與政府改革緊密結(jié)合，使財(cái)政績(jī)效管理成為政府管理體制改革的“助推器”。其次，要避免“多個(gè)中心”的治理方式。在制定和監(jiān)管績(jī)效目標(biāo)時(shí)，保持“一個(gè)中心，一個(gè)機(jī)構(gòu)”，這樣可以有效地回避陷入核心部門的權(quán)利沖突，而造成政令不統(tǒng)一的局面出現(xiàn)，同時(shí)可以保證在解讀績(jī)效目標(biāo)的體系時(shí)言論的一致性。再次，在設(shè)立協(xié)作式績(jī)效目標(biāo)的過程中，要充分地考慮績(jī)效目標(biāo)的可操作性，以及協(xié)作式目標(biāo)執(zhí)行過程中各部門合作所需要的元素，包括清晰的領(lǐng)導(dǎo)鏈、責(zé)任機(jī)制，以及共同協(xié)作的動(dòng)力機(jī)制和客觀、公正的績(jī)效報(bào)告。最后，正確處理好中央與地方政府的關(guān)系。中央政府在通過績(jī)效目標(biāo)體系監(jiān)督地方政府的同時(shí)，也要同時(shí)鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮自我優(yōu)勢(shì)，賦予地方政府相應(yīng)地自主性和自治權(quán)。

［1］曾令發(fā):《合作政府:后新公共管理時(shí)代英國(guó)政府改革模式探析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2期。