社會治理語境中的維穩(wěn)政策分析

李蘊輝

(山東政法學(xué)院刑事司法學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

社會治理語境背景中的維護(hù)社會穩(wěn)定(以下簡稱“維穩(wěn)”)政策不應(yīng)強調(diào)國家對社會的控制和秩序的維護(hù)，換句話說，在維穩(wěn)的話語系統(tǒng)里，應(yīng)以社會治理理念取代社會控制。社會控制強調(diào)國家權(quán)力，社會治理重在民眾參與。對于穩(wěn)定問題，僅憑國家之力，沒有民眾的參與是無法實現(xiàn)所謂社會控制的目標(biāo)的。社會控制體現(xiàn)著國家的盲目自信，陶醉于運動式戰(zhàn)役取得的暫時性、階段性成果上?？浯罅藝覚?quán)力施加的懲治力度的有效性。我國的社會控制更易造成刑事政策代替法律的人治后果。針對社會控制所提出的社會治理具有以下特征:執(zhí)政者、決策者需要明確社會沖突的根源系在于自身，如果需要控制的話，則應(yīng)是對權(quán)力的控制，這里的“控制”有兩個核心點:對沖突的客觀存在的一定的容忍度以及關(guān)注民生更需要與民眾分享權(quán)力。社會治理的本質(zhì)是國家、政府與民眾的共同治理。由此，展開就維穩(wěn)政策的分析。

一、維穩(wěn)目的應(yīng)是維護(hù)民眾權(quán)利和利益

“維穩(wěn)的目的是什么?”《人民論壇》特別策劃組在《維穩(wěn):異化與代價》中提出:“很明確是保一方平安，根本在于‘維心’，即在得民心?！保?］P12－13這種認(rèn)識較之于當(dāng)前地方政府的維穩(wěn)行動所呈現(xiàn)的認(rèn)識無疑是科學(xué)和進(jìn)步的，但本文認(rèn)為維護(hù)民心僅為維穩(wěn)的出發(fā)點但并非終點，因上述認(rèn)識仍然有將維穩(wěn)單純作為維護(hù)統(tǒng)治階級利益的手段之嫌，仍然沒有突破公權(quán)力對社會控制的思維路徑。以維護(hù)統(tǒng)治地位和維護(hù)民眾權(quán)益類型要素，在維穩(wěn)的價值取向上可以構(gòu)成三種維穩(wěn)模式:第一種僅以維護(hù)統(tǒng)治地位為目標(biāo);第二種維護(hù)統(tǒng)治地位的同時注重維護(hù)民眾權(quán)益;第三種僅維護(hù)民眾權(quán)益為唯一取向。第一種模式只考慮統(tǒng)治階級自身利益得失，必然將民眾的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定對立起來，民眾利益訴求如不危及統(tǒng)治地位一般能解決即解決，但若與自身利益相沖突則主要考慮自身利益;如實在不愿解決則予以壓制之。在這種模式中，民眾利益始終是第二位的，在只有一方受損另一方才能受益的情況下，民眾利益基本只有在與統(tǒng)治階級利益無關(guān)緊要時才可能被解決。然而，權(quán)力與資本一樣具有擴張的本性而無法控制自己的邊界，這樣勢必與民爭利，因此民眾的訴求也就是其利益往往被視為不穩(wěn)定因素，能壓制則壓制。所以維穩(wěn)一般實行運動式，只求短期的安定。而為短期的安定，手段上則會無所不用其極，表現(xiàn)在輕率地濫用警力，以暴制暴，高壓維穩(wěn)。第二種取向模式不唯統(tǒng)治階級利益是重，認(rèn)為雙方能夠利益共贏。一方面統(tǒng)治階級嚴(yán)格遵守法制，另一方面矛盾沖突可以通過法制軌道解決。這種模式所隱喻的前提是統(tǒng)治階級與民眾平等的政治地位，然而這種國家既是統(tǒng)治階級同時又是民眾的國家結(jié)構(gòu)在歷史和現(xiàn)實中均未曾出現(xiàn)，原因很簡單，公權(quán)力如果不加限制則擴張無止境，總是不屑與民眾分享權(quán)力，用只代表統(tǒng)治階級意志的法律制度限制公權(quán)力然后求得雙方的平等無異于緣木求魚，也具有欺騙性。第三種取向模式的存在前提是國家是民眾的，權(quán)力來自于民眾的賦予，行使公權(quán)力的國家部門只能為民眾利益服務(wù)，法律制度旨在維護(hù)民眾利益，矛盾沖突通過法律規(guī)定的途徑解決。

以徐武“被精神病”事件為例。據(jù)北京青年報報道，2011年4月19日，武漢鋼鐵集團(tuán)(以下稱“武鋼”)職工徐武從關(guān)押他的武鋼職工二院精神科監(jiān)護(hù)病房成功“越獄”。隨后，他到廣州向媒體舉報稱，因為自己多年上訪，遭到前上司、原單位的“迫害”，被非法收治在精神病院長達(dá)4年。徐武的自由僅僅持續(xù)了8天，4月27日，徐武在廣州接受電視臺采訪后被武漢警方以“涉嫌危害社會安全”跨省“抓回”。5月1日，武鋼宣傳部門及當(dāng)?shù)鼐酵ㄟ^新華社在新華網(wǎng)發(fā)布通稿稱，徐武現(xiàn)正在醫(yī)院繼續(xù)接受治療。［2］人民日報“人民時評”專欄發(fā)表評論員范正偉文章:《“精神病收治”不得偏離法治軌道》，對跨省追尋發(fā)出疑問，“徐武雖然從精神病院逃出，但他既不是犯罪嫌疑人、也不是在逃罪犯，有關(guān)方面直接介入不僅于法無據(jù)，還會讓人疑竇叢生:為何對一個‘精神病人’如此關(guān)心?”［2］2011年6月10日，經(jīng)包括湖北省人民醫(yī)院法醫(yī)精神病司法鑒定所以及受邀咨詢的上海精神衛(wèi)生中心、中南大學(xué)湘雅二醫(yī)院2名專家組成的精神疾病專家組鑒定，武鋼煉鐵廠職工徐武“患有偏執(zhí)性精神障礙，建議監(jiān)護(hù)治療，定期臨床評估”。對徐武是否精神病共有3次鑒定，結(jié)論均相同。前兩次均為武漢市精神病醫(yī)院，第三次雖不再是武漢市精神病醫(yī)院但委托方卻由鋼城公安分局換成武鋼煉鐵廠，其實可以視為同一人。人民日報呼吁精神病收治不得偏離法治軌道，但法律在濫用的權(quán)力面前卻是那么無力。人們甚至懷疑精神病學(xué)科本身，誤以為精神病鑒定具有主觀性、缺乏客觀診斷標(biāo)準(zhǔn)，對此四川華西醫(yī)院劉協(xié)和教授反駁道，精神病學(xué)是一門科學(xué)，在國際和國內(nèi)均有明確的診斷標(biāo)準(zhǔn)，凡是錯誤的精神鑒定，均經(jīng)不起這些標(biāo)準(zhǔn)的考驗。［3］現(xiàn)實中將正常人鑒定為精神病人的情況極為少見，相反事例倒見于個別重大案件中。在江西撫州錢明奇爆炸案發(fā)生后，錢的朋友邱潤武成為當(dāng)?shù)卣攸c維穩(wěn)對象也因精神病進(jìn)了精神病院。對于此事，當(dāng)?shù)卣ㄏ到y(tǒng)一官員解釋為“政府對他的關(guān)心”。而邱的女友劉春花則反問:那些大街上不穿衣服的瘋子你們怎么不關(guān)心。南方周末記者評論道，僅初中文化的劉春花，無意中點中了中國精神病鑒定、收治問題的要害:該治的不治，不該治的亂治。［3］人民論壇調(diào)查顯示，79%的受調(diào)查者認(rèn)為一些地方政府借“維穩(wěn)”名義不作為或亂作為現(xiàn)象“較嚴(yán)重”。70%的受調(diào)查者認(rèn)為“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。［1］

在哲學(xué)家?？碌难劾?，瘋癲則與迫害有關(guān)，是理性對非理性的壓制與迫害，采用的工具或手段即是道德。在不同時期，社會對于瘋癲的態(tài)度體現(xiàn)出了精神病人與醫(yī)生(精神正常人)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，折射出的正是西方文明排斥異己的歷史，是行使統(tǒng)治權(quán)的方式。瘋癲不是病理學(xué)或者醫(yī)學(xué)事實，而是文明與文化事實，所以他說:“瘋癲不是自然的產(chǎn)物，而是文化的產(chǎn)物?！保?］P48福柯在1961年接受《世界報》采訪時就明確表示過:“瘋癲只存在于社會之中;在那些隔離它的善感性形式之外，在那些驅(qū)逐它或捕獲它的嫌惡形式之外，它是不存在的?！保?］P135?？逻@種對瘋癲的極端表述，并非是對自己所并不了解、掌握的精神病學(xué)的譫妄之語，他從哲學(xué)的高度以瘋癲為視角透視權(quán)力的運作，他對社會對人尤其是異己的控制的揭示非常發(fā)人深省。

關(guān)于徐武事件，很多關(guān)注都集中到如果不能依法進(jìn)行精神病鑒定則每個人都可能“被精神病”上，從而提出為保障公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)對精神病鑒定立法，明確收治的前提、原則和具體程序，而在本文看來，這只是一個方面，更可從此案中看出維穩(wěn)的新路徑。精神病收治事關(guān)人身自由，這是問題的關(guān)鍵。正因看到這點，武鋼方面才有如此維穩(wěn)舉動;也同樣是看到這一點，有人認(rèn)為需要立法，然而我國法律并非沒有對人身權(quán)利的限制方面的法律依據(jù)，反而法律對此的規(guī)定恰恰是非常嚴(yán)格的。在我國，公民一般只能因違法犯罪行為接受相應(yīng)處罰時才可以被限制人身自由。如行政違法后的行政拘留;民事訴訟中的司法拘留以及因犯罪行為被追究刑事責(zé)任后的刑罰處罰，只有刑事訴訟中的拘留、逮捕不是處罰而是強制措施，但無論上述何種限制人身自由的方式都必須有查證屬實的事實和為糾錯而設(shè)定的救濟(jì)途徑:要么復(fù)議，要么上訴等等。這其中對人身自由限制程度最嚴(yán)重的當(dāng)屬刑事處罰和刑事強制措施，為此刑法和刑事訴訟法規(guī)定也更加嚴(yán)格，程序也更加復(fù)雜，認(rèn)定責(zé)任也更加謹(jǐn)慎，不是行政權(quán)力那樣單方行使即可。勞動教養(yǎng)也可以限制人身自由，且為行政處罰，但勞動教養(yǎng)也要求具體事實和證據(jù)，且有一定期限?！氨痪癫　眲t可不受上述限制，所以徐武事件的當(dāng)局規(guī)避了刑事司法，在行政權(quán)力范圍內(nèi)找到了精神病強制收治的渠道，這種手段是我國廢除收容遣送制度后的新變種。

徐武案件采用了上述維穩(wěn)目的的第一種模式。

二、維穩(wěn)以社會寬容為前提

國家管制從經(jīng)濟(jì)、法律、文化教育、意識形態(tài)及至人口出生。價格要上調(diào)，發(fā)改委要約談;體育競技也有金牌戰(zhàn)略，那么國家的邊界在哪里，社會的作用是什么，執(zhí)政者對這個問題思考過與否。阿瑟·奧肯說:“如果政府直接指揮社會全部的生產(chǎn)資源，它就會禁止不同意見，強行一致，扼殺民主?！保?］P37哈耶克則引用托洛茨基的話說:“在一個國家是唯一雇主的國度中，反抗意味著慢慢被餓死?！粍趧诱卟坏檬场@一古老的法則已為一條新的法則所代替:不順從者不得食。”［7］P195

社會沖突由于利益的存在而客觀存在，因此沖突本身是無法消滅的，如果企圖讓利益的對立面不存在，除非讓渡自己既得的利益，這又引出兩個問題:一是既得利益者是否愿意讓自己的利益受損;二是即使愿意，社會呈完全一邊倒的原子、單邊社會是否就是理想的社會?其實這兩個問題可能都是偽問題，因為現(xiàn)實均提供了否定的答案:既得利益者從來不肯讓到手的利益受損;再者社會似乎只倒向了利益集團(tuán)而受損的只是弱勢的群體，正因如此，才有了激烈的社會矛盾和沖突。那么可否維持現(xiàn)狀，資源分配永遠(yuǎn)有利于利益集團(tuán)，而民眾難以分享欲求的利益?現(xiàn)實給予的答案同樣是否定的，因為在解決溫飽后，民眾想走上小康之路，在小康后還要求共同富裕，實現(xiàn)馬克思所描繪的共產(chǎn)主義。雖然利益集團(tuán)是實際的權(quán)力壟斷者，但民眾人數(shù)更多，時有挑戰(zhàn)體系、制造社會動蕩和騷亂的動機和行為。任何社會不僅不可能消除而且不可能忽視民眾的利益訴求，所以容忍不同利益存在，因此建立一定的機制來化解激烈的沖突，使之不演變?yōu)樯鐣C才是明智的選擇。

但在此需要明確的是，將化解社會沖突完全歸結(jié)到技術(shù)層面是不可行的。工具理性發(fā)揮到極致也不可能一勞永逸地解決問題，因為技術(shù)層面的問題只是就事論事，目的是維持現(xiàn)狀，因此手段不具有長效性，不建立在民主和法治層面上的所謂長效機制是不存在的，存在的應(yīng)當(dāng)是沖突在短時期內(nèi)演化為危機后的化解機制。

社會學(xué)家認(rèn)為轉(zhuǎn)型時期失范是必然的，越軌和犯罪都是必然的。本文認(rèn)為，失范不獨轉(zhuǎn)型社會所獨有，人類社會始終處在變遷中，失范從來都存在，只是在轉(zhuǎn)型時期突出。

科塞的沖突理論的重大貢獻(xiàn)在于他認(rèn)為沖突的正、負(fù)功能，即不僅有導(dǎo)致社會不和諧的功能，更主要的是有社會整合的作用。沖突將社會矛盾公開化、明朗化，通過它可以使敵對情緒、不滿心理得到發(fā)泄，不至于破壞社會結(jié)構(gòu)。科塞將沖突的功能比喻為類似于鍋爐上的“安全閥”的“社會安全閥”功能，有了這個“安全閥”，對社會穩(wěn)定和整合將起到良好的調(diào)節(jié)作用。不僅如此，通過科塞對沖突的分類研究，可以有助于把握各種沖突的性質(zhì)、特征和負(fù)面影響，從而有針對性地控制沖突的類別?？迫褯_突分為四種類型。第一種類型是把沖突劃分為現(xiàn)實沖突與非現(xiàn)實沖突。前者是指為了達(dá)到某種目標(biāo)而作為手段的沖突，而后者本身就是沖突的目的?？迫J(rèn)為絕大多數(shù)沖突都可看作是現(xiàn)實性的，尤其是以組織形態(tài)出現(xiàn)的社會沖突基本上都屬于這類。因為人們不過是想經(jīng)過一場斗爭來促進(jìn)對話或談判，引起當(dāng)權(quán)者的注意，從而求得問題的解決。第二種類型的沖突是緊密關(guān)系中的沖突。這種沖突通常不易爆發(fā)。［8］P46－50第三種類型的沖突是群體內(nèi)部沖突和群體間沖突。群體內(nèi)部成員之間的共性越少、相似性越小和以往交往關(guān)系中保留程度越濃，那么，社會沖突的強度也就越小。反之，社會沖突的強度也就越大。第四種類型的社會沖突是意識形態(tài)下的沖突，實際上是指作為集體的代表參與的、以集體的目標(biāo)為動機的那些沖突?？迫J(rèn)為，以集體的目標(biāo)為動機的事實要比以個人目標(biāo)為動機的沖突“更激進(jìn)、更冷酷無情”。［9］P46－47

按本文觀點，我國當(dāng)前的沖突實質(zhì)是利益沖突，是民眾與各利益集團(tuán)、組織之間的沖突。其類型有:(1)各利益集團(tuán)、組織之間內(nèi)部的沖突，是大小利益團(tuán)體之間的沖突;(2)各利益集團(tuán)、組織與民眾之間的沖突，這是外部沖突，也是我國現(xiàn)實沖突最典型也是程度最激烈的沖突類型。而按照科塞的分類，我國常見的沖突是群體間的、現(xiàn)實的沖突，緊密關(guān)系間的沖突一般發(fā)生在特定群體、人員間，一般通過內(nèi)部規(guī)章制度解決，極端情況下轉(zhuǎn)化為刑事犯罪。

如何防止激烈的、群體性沖突?科塞指出取決于群體內(nèi)部成員之間的共性、相似性和以往交往關(guān)系，如同國外的學(xué)者一般只揭示成因并不熱衷于對策一樣，他也只是告訴我們沖突大小的形成機制，而沒有對策。但我們可以從中窺測到一點，群體內(nèi)部成員之間的共性越少、相似性越小和以往交往關(guān)系中保留程度越濃，社會沖突的強度就越小，那么就應(yīng)當(dāng)在社會成員的相似程度上做文章，使利益多元化，分化利益各方的立場，從而降低社會沖突的強度。

問題是我國除了利益集團(tuán)屬強勢群體外，相對應(yīng)的就是人數(shù)眾多的普通民眾，民眾沒有能夠與利益集團(tuán)抗衡的機制和代言人。

現(xiàn)代機構(gòu)、組織的管理模式是基于工具理性而設(shè)立的科層制?？茖又频娜毕菰谟谛畔⒉粚ΨQ和搭便車，從而效率低下，即使由精英治理也無法克服科層制固有的缺陷。毛澤東提出走群眾路線似乎看到了解決這一問題的最終途徑，每一科層的代理人親自到現(xiàn)場、第一線工作的確能了解到最真實的信息，但這又存在著委托代理的成本問題，事實上走群眾路線不可能成為領(lǐng)導(dǎo)者決策者們工作的常態(tài)。又一方案是擴大權(quán)力從而能夠?qū)⒐茌牭氖挛镒鼋y(tǒng)一的部署和規(guī)劃，計劃經(jīng)濟(jì)就是基于這一思路的制度設(shè)計，而這已被事實證明不可行。僅憑國家權(quán)力管不好經(jīng)濟(jì)，同樣事實證明了僅憑國家權(quán)力也管不好社會。被稱為法國組織社會學(xué)之父的米歇爾·克羅齊耶在其著作《法令不能改變社會》中指出:“我們必須摒棄技術(shù)專家治國的思維模式，這一模式以一種極為不充分的調(diào)查診斷為出發(fā)點，誘導(dǎo)我們將未經(jīng)驗證的方案強加給倔強難管的公民們?！保?0］P28

7·23甬溫動車追尾事故后人們驚呼“人人都不是看客而是乘客”，在隨后不久鐵道部召開的全路運輸安全電視電話會議上，鐵道部副部長胡亞東強調(diào)必須采取超常規(guī)措施，確保高鐵運營初期的安全平穩(wěn)。［11］這表明人們在調(diào)整鐵路所帶來的便捷和安全上更加注重安全，寧愿犧牲一定的效率也要確保安全。在風(fēng)險社會中，人們與其關(guān)心獲得好的東西，不如說更關(guān)心如何預(yù)防更壞的東西。這是對風(fēng)險的規(guī)模、后果及不確定性的顧慮，也是在浮躁地追求現(xiàn)代化后的反思。更重要的是，這種對現(xiàn)代性的反思打破了對專家的迷信。以我國高鐵為例，從公開報道中可以看到鐵道部總工程師何華武至少有3次公開夸贊我國高鐵的技術(shù)和安全。在7·23甬溫動車追尾事故前幾日還聲稱我國的高速鐵路是世界上最安全的。2011年1月15日，在鐵道部召開2011年春運新聞發(fā)布會上何華武指出，我們國家的高速鐵路技術(shù)是先進(jìn)可靠的，而且管理也是規(guī)范有序的，人員素質(zhì)也是過硬的，安全保障也是非常完善的。高鐵是當(dāng)今安全性能好的高速交通運輸方式。［12］6月27日在中央外宣辦組織的中外媒體京滬高鐵試運行采訪團(tuán)抵達(dá)北京南站時，何華武對記者就鐵道部原副總工程師、高速辦副主任周翊民在接受媒體采訪時指責(zé)質(zhì)疑中國高鐵“造假”回應(yīng)道，“這是不真實的，我們保證安全萬無一失”，聲音鏗鏘有力。［13］7月16日《北京晨報》的一篇題為《鐵道部專家稱高鐵先進(jìn)成熟暴露問題主因是設(shè)備處于磨合期》中報道鐵道部總工程師何華武就京滬高鐵開通以來暴露出的一些問題做了如上解讀。［14］然而眾所周知，一周后發(fā)生了動車追尾事故?？梢源_信的是，專家肯定不愿也不知道會發(fā)生悲劇，只能說明在人類制造的技術(shù)中有關(guān)可能出現(xiàn)的后果，專家的知識也并不比普通人多多少，反而唯技術(shù)論才讓他們信以為真，以至信誓旦旦。貝克講關(guān)于風(fēng)險，不存在什么專家，［15］P29因為有時需要的是常識和責(zé)任心。

如果把風(fēng)險理論放至維穩(wěn)語境中，在打破了工具理性的神話后，人們會質(zhì)問，一些重大的可能造成重大影響的工程是如何立項的。為防止可怕的不確定風(fēng)險出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任分擔(dān)機制，這就是民主協(xié)商機制。民主協(xié)商不在于消除風(fēng)險，而在于一旦風(fēng)險出現(xiàn)后的責(zé)任分擔(dān)。應(yīng)當(dāng)在決策即讓公眾參與決策，我國的重大項目的決策是在缺乏透明、公開且無公眾監(jiān)督的機制下做出的，如果風(fēng)險變成危機后仍然如此這般，只能讓事情更糟。風(fēng)險社會中政策合法性的基礎(chǔ)必須建立在平等主體間的廣泛參與上，尊重每個公民的主體地位。重大項目的立項與否在民眾的討論和爭論中做出決策，由受害主體與風(fēng)險制造者協(xié)商確定責(zé)任和賠償問題。具體如核電站、垃圾焚燒站的建立與否應(yīng)由取決于當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)同，民眾有建與不建的參與權(quán)，并由此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。的確，我們知道按照集體行動的邏輯成員越少，越容易達(dá)成一致形成集體行動，但民主協(xié)商機制并不在于求得效率更高而是在于公平，不能將己方意志強加于他方。況且協(xié)商過程效率低但由于責(zé)任分擔(dān)明確，一方面可以消除質(zhì)疑，另一方面在危機出現(xiàn)時同樣可以顯現(xiàn)其在風(fēng)險分配和責(zé)任承擔(dān)上“磨刀不誤砍柴工”的效率。

在民主協(xié)商機制中，還需要有暢通的民眾利益表達(dá)機制。斯科特·拉什認(rèn)為，當(dāng)代社會風(fēng)險實際上并沒有增多，也沒有加劇，相反僅僅是被察覺被意識的風(fēng)險增多和加劇了。所以問題的關(guān)鍵并不是這些風(fēng)險，而是它們被那些邊緣化群體所認(rèn)知。［16］P151風(fēng)險很大部分來自于現(xiàn)代科技，又可以在技術(shù)細(xì)化和分解中析出責(zé)任，而分散的民眾的談判能力弱，即使有協(xié)商機制面對滿眼的技術(shù)名詞也難以謀求應(yīng)得利益，我國現(xiàn)行政策限制社會組織的發(fā)展，唯一可以為民眾提供法律幫助的就是律師，因此，至少應(yīng)當(dāng)在目前給予律師行業(yè)大力支持，鼓勵其行業(yè)發(fā)展并引導(dǎo)民眾從律師處獲得維權(quán)所需的支持，讓律師成為化解社會沖突的第一道閘。

三、維穩(wěn)須遵守法治原則

我國當(dāng)前社會矛盾加劇、社會穩(wěn)定成為敏感話題的背后實質(zhì)是改革進(jìn)入了攻堅時期，各種利益矛盾在經(jīng)濟(jì)改革30多年后不斷積聚、醞釀，在當(dāng)前演變?yōu)槊癖娦枰顚哟蔚纳鐣兏锒c利益集團(tuán)意圖維護(hù)現(xiàn)有秩序之間的矛盾，正如馬克思所指出的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變革后上層建筑滯后的社會矛盾。這一時期經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展需要政治體制相應(yīng)的改變，如果這是不可阻擋的社會發(fā)展規(guī)律的話，那么也正是我國走向法治之國的契機，無論維穩(wěn)還是維權(quán)都應(yīng)當(dāng)在法治的軌道中進(jìn)行。

我國當(dāng)前的執(zhí)政方式主要依賴政策而不是法律，政策在一個國家如果具有超過法律的地位的話，則國家必是政策國而不是法治國，而維穩(wěn)更是將政策國的人治色彩發(fā)揮到了極致。這首先是由“穩(wěn)定高于一切”的理念決定的?！胺€(wěn)定高于一切”從政治的高度就經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需社會秩序條件而言不能說錯，因其畢竟沒有直接說明穩(wěn)定是來自于何種手段方式，但仍為今天不當(dāng)維穩(wěn)埋下了伏筆，這一伏筆就是維穩(wěn)與法治的內(nèi)在沖突。法治為求公平、公正有時會犧牲效率，所謂“慢工出細(xì)活”，并且需要以看得見的方式實現(xiàn)正義，至于實質(zhì)正義在當(dāng)事何方則事先并不確知。而維穩(wěn)將“穩(wěn)定高于一切”等于已確立了明確的目標(biāo)，既然目標(biāo)是主要的，則方式方法就是次要的，而法律程序成本高，結(jié)果又不確定，就容易遭到實際維穩(wěn)工作的棄用。

維穩(wěn)是長期以來政策治國的集中體現(xiàn)，甚至以極端的方式展現(xiàn)了政策治國的實質(zhì)。有人指出有些地方為了維穩(wěn)甚至不惜給正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾日常生活帶來不便和負(fù)面影響。這就使得維穩(wěn)發(fā)生了異化，使它從手段變成了目的，甚至嬗變?yōu)橐恍┑胤秸欠ㄐ姓途S護(hù)部門利益乃至私人利益的借口。在“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念主導(dǎo)下，其他任何事情都要以穩(wěn)定為基本前提，政府采取的社會管治方式往往呈現(xiàn)簡單化和絕對化。對維穩(wěn)異化學(xué)者總結(jié)出四大表現(xiàn):一是領(lǐng)導(dǎo)方式的異化。本來應(yīng)依法辦事，建立長效治理機制，而一些地區(qū)的維穩(wěn)工作已異化成“首長掛帥”、“全民動員”、“政治運動式治理”的領(lǐng)導(dǎo)方式。一切都要給維穩(wěn)讓路，當(dāng)?shù)刈罡哳I(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，各個部門齊上陣，不惜財力、物力、人力，不計成本，以保轄區(qū)一時平安。二是治理方法的異化。本應(yīng)采取疏導(dǎo)情緒、聽取民意、耐心解釋、化解矛盾的，依法辦事，按規(guī)章按程序解決的治理方法異化為鎮(zhèn)壓、驅(qū)散、限制、跟蹤、截訪等。三是維穩(wěn)重心的異化。維穩(wěn)工作的重心應(yīng)是尋找和解決不穩(wěn)定因素的根源，防患于未然，而現(xiàn)在異化為重視事后處理勝過源頭預(yù)防。四是政績考核功能的異化。上級政府把維穩(wěn)作為一項重要的政績考核指標(biāo)，試圖約束基層官員的不作為或不當(dāng)執(zhí)政行為。但是這種約束不但沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，反而異化為維穩(wěn)壓倒一切的現(xiàn)實考量，致使很多基層官員不得不用極大精力應(yīng)付與維穩(wěn)相關(guān)的事項。在這種政績考核功能異化的情況下，許多基層官員為了應(yīng)對上級領(lǐng)導(dǎo)的壓力，往往并不去思考如何解決群眾的訴求，而是采取了截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑等控制手段壓制上訪人員。［17］P14－15

政策與法治的內(nèi)在沖突來源于政策代替法律，以人治手段單方行使權(quán)力而無視民主制下的民眾主體地位。法治原則對權(quán)力行使的限定條件其實并不復(fù)雜:首先，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，始終把握權(quán)力之間的界限，不能代行及混淆職能，以保證執(zhí)行法律的正當(dāng)性。不能用封建家長意志主導(dǎo)現(xiàn)代法治觀念，用所謂目的良好的一廂情愿強加于人。其次，維穩(wěn)須以保障公民權(quán)利為前提，換句話說，至少不能侵害公民權(quán)利或為公民設(shè)定超越法律的義務(wù)。保障公民權(quán)利是時代的要求和我國法治的方向。

天價的維穩(wěn)成本也是人們常常質(zhì)疑和詬病維穩(wěn)政策的問題。執(zhí)政者畢竟與民眾相比人數(shù)是少數(shù)，雖然糾紛和沖突僅體現(xiàn)在具體公民個人與國家之間，但人數(shù)眾多，且利益多元，每個人的思維和行為方式皆異，國家又必須逐一面對，如果穩(wěn)定壓倒一切的話，維穩(wěn)成本高就不難想象。據(jù)2010年3月4日的《南方周末》報道，2010年1月12日，貴州省安順市關(guān)嶺自治縣坡貢鎮(zhèn)發(fā)生“安順槍擊案”，事件發(fā)生以后，當(dāng)?shù)卣环矫嬉豢谝Фㄋ勒呤恰耙虼蚣芤u警并搶槍”被“警方擊斃”，同時又迅速與家屬達(dá)成和解，支付高達(dá)70萬元的賠償，相當(dāng)于坡貢鎮(zhèn)三年的財政收入。2009年底，云南省在其全省的政法工作電視電話會議上宣布，從2010年開始，將把全省的人均綜治經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)提高一倍?！斗ㄖ迫請蟆吩?月份報道說，2009年財政收入為1500億的遼寧省，則在今年的省兩會上公布223．2億元為維護(hù)社會穩(wěn)定支出，比2008年上漲15．5%，相當(dāng)于擁有4500萬人口的遼寧省每人為維穩(wěn)支出500元。［18］另據(jù)2010年5月27日的《社會科學(xué)報》公布了一個值得關(guān)注的數(shù)據(jù):2009年度全國維穩(wěn)經(jīng)費達(dá)到5140億元，中央政府公共安全支出增長幅度達(dá)47．5%。而2009年中國國防預(yù)算為4806．86億元人民幣，維穩(wěn)經(jīng)費已超過全年軍費預(yù)算。

奧爾森認(rèn)為，同稅收及國民收入相比，提供法律與秩序的成本是微不足道的，這種觀點在我們看來簡直有些不可思議。他的兩個理由是:第一，沖突雙方如果明確各自的力量對比是相關(guān)懸殊的話，力量弱的一方也就是國民就不會選擇與政府對抗;第二，政府通過建立正確的公共政策和制度，然后依靠強大的私營部門激勵機制，需要加強的是其執(zhí)法方面的努力，而維持法律與秩序的大部分成本由私營部門承擔(dān)了。［19］P80－82他的第一理由在我國似乎說不通。在穩(wěn)定壓倒一切的國家強制力下，政府與公民之間懸殊的力量對比再明確不過，但上訪事件、拆遷以及各種利益沖突導(dǎo)致的群體性事件仍然層出不窮，逐年增多。我國著名學(xué)者于建嶸近年來將這種國家強力下的穩(wěn)定稱之為“剛性穩(wěn)定”，意即“是以政治權(quán)力的排他性和封閉性為基礎(chǔ)的政治穩(wěn)定”。［20］“剛性穩(wěn)定”以社會絕對秩序作為管治目標(biāo)，不容許對統(tǒng)治權(quán)力的挑戰(zhàn)。實際于建嶸所稱的“剛性穩(wěn)定”就是在統(tǒng)治力方面沒有任何余地的強硬或強力穩(wěn)定。剛性穩(wěn)定看起來鐵板一塊，但其實物至剛則易折，弦繃得太緊則易斷，缺乏韌性的社會也就意味著喪失了自我調(diào)整的能力。越維越不穩(wěn)陷入了維穩(wěn)的怪圈并導(dǎo)致維穩(wěn)經(jīng)費不斷攀升。

奧爾森第二個理由頗具道理。他認(rèn)為私營部門可以預(yù)防犯罪，其機制在于良好的經(jīng)濟(jì)政策和制度。在經(jīng)濟(jì)政策良好、產(chǎn)權(quán)劃分清晰的市場經(jīng)濟(jì)中，個人和廠商的私利是犯罪預(yù)防、合法行為和法律執(zhí)行的一支主要力量。以防止偷盜或維護(hù)產(chǎn)權(quán)為例。所有者的私利促使他們謹(jǐn)防盜賊。個人和廠商的利益促使他們設(shè)鎖、藏匿貴重物品、雇用門衛(wèi)并保持警惕。而且這種私利還有助于、法庭以及政府緝拿并懲罰盜賊。被竊后，他們通常會向警察報告所受到的侵犯，并提供他們可能(知道的)所有的任何信息。所以奧爾森的結(jié)論是政府只要實行購買者自我當(dāng)心的政策就行了，不必為同欺詐做斗爭而支付很多。［19］P80－83

四、維穩(wěn)以民眾參與、協(xié)商解決為最佳方式

問題很明確，維穩(wěn)如果是必要的則必須放棄權(quán)力的濫用，必須以民眾利益為首要利益，將公權(quán)力自身利益淡化或消除，法治是制約公權(quán)力濫用的利器，而走法治之路唯有民眾的力量才可能抗衡公權(quán)力。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為政治穩(wěn)定依賴制度化和參與之間的比率。如果要想保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時，社會政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高。［21］P60在利益分化同時貧富差距巨大且公權(quán)力不受制約的社會里，普通民眾在權(quán)益受到侵害后，很容易采取激烈的方式表示不滿和對抗。參與、協(xié)商就是為這些民眾提供暢通的利益表達(dá)渠道的制度設(shè)計。

20世紀(jì)后期參與民主(亦稱協(xié)商民主)理論興起，意在彌補代議制民主最終演變?yōu)榫⒄?、寡頭政治從而背離民主本意的缺陷。參與民主理論賦予這種民主以自由、平等和理性的特征，這是一種通過對話、討論以確保決策的合法性，求得普遍利益實現(xiàn)的治理模式。參與民主本質(zhì)上強調(diào)公民自治和公民之間、公民與政府之間以及不同利益群體間的對話。這種民主模式并非對代議制民主的否定，因其本身也具有成本高、低效的缺陷，因此它有著明確的適用領(lǐng)域，即在社區(qū)或工作場所，在人們最熟悉和與利益最直接的領(lǐng)域，而這往往正是我國當(dāng)前社會矛盾尖銳、沖突頗發(fā)的領(lǐng)域。

關(guān)注參與民主不僅是其政治意義更在于其社會效果，理性是暴力的對立面。維穩(wěn)應(yīng)當(dāng)在民主和法治的軌道中進(jìn)行，不應(yīng)直接采用強制甚至是暴力手段，無論是維穩(wěn)還是維權(quán)。在法治社會里，不論是社會集團(tuán)還是公民個人非法的暴力總是不被允許的。我們需要找到一種理論提供支持，這就是美國學(xué)者史蒂文·瓦戈有關(guān)暴力對社會變遷影響的理論。

《社會變遷》一書中有段國外學(xué)者馬丁·奧本海默對暴力的分析，可作維穩(wěn)模式分析的結(jié)束語。暴力的確對社會變遷是一個必要的刺激，但反復(fù)使用就會降低它們的價值，按照馬丁·奧本海默的觀點，只有當(dāng)那些使用暴力的人擁有廣泛的支持或大多數(shù)人保持中立時，暴力才會成為一項長期成功的變遷策略。在考察了無數(shù)暴力產(chǎn)生變遷的事例后，對暴力策略不被作為一種值得使用的造成社會變遷的方法的原因，奧本海默總結(jié)道，暴力的使用容易攪亂或阻止一個真正民主和人權(quán)政權(quán)的產(chǎn)生。他還認(rèn)為，暴力對個人精神健康和個性的影響是反面的。暴力取得變遷成功的幸存者常常不能建立一個人性的社會，因為他們已經(jīng)適應(yīng)了使用暴力來解決問題和反抗敵人。所以，為了變革社會，唯一合適的策略就是“延長的非暴力斗爭”。［22］P290、294、295這句“暴力對個人精神健康和個性的影響是反面的”的話意義重大，通過暴力取得了權(quán)力，對暴力的崇拜也就由此扎下根，而在國家和社會的建設(shè)中仍然沿用暴力手段，其結(jié)果必是對建設(shè)所需要的平和、美好心靈的摧毀。

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