公告送達濫用原因與對策

文◎馬玉東 王 彥

公告送達濫用原因與對策

文◎馬玉東*王 彥**

《民事訴訟法》專門規(guī)定了直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉(zhuǎn)交送達、公告送達等多種送達方式。然而隨著司法實踐中各種“送達難”問題的出現(xiàn)，不采用其他送達方式而是濫用公告送達的現(xiàn)象也日益凸顯。

一、違法、濫用公告送達的原因分析

（一）客觀原因

1.直接送達耗時耗力，擠占法官較大精力。部分案件中，送達的工作量卻往往比審判等其他工作還要費力、費時。為了“高效率”地完成工作任務(wù)，法官不得不降低標準實現(xiàn)送達任務(wù)。

2.送達不專業(yè)、不規(guī)范、不靈活，效果不好。文書送達工作，事關(guān)訴訟權(quán)利義務(wù)和勝敗結(jié)果，法律要求相對嚴格，應(yīng)當由專門的機構(gòu)和人員來處理。但從目前法院的司法實際來看，并無專業(yè)化處理。另外，現(xiàn)有公告方式難以達到通知效果。如法院采取在人民法院報上刊登法院公告的送達效果并不好，原因之一在于人民法院報并不是普通老百姓經(jīng)常接觸的報紙。

3.缺乏必要約束和懲罰機制。我國現(xiàn)在處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，社會誠信缺失，體系不健全，反映在送達中多表現(xiàn)為受送達人及協(xié)助人有故意躲避送達或拒收的情況，原告方也有誠信缺失行為：如原告為了剝奪被告的訴權(quán)，實現(xiàn)缺席判決，故意虛假提供被告送達地址。而我國法律對訴訟中違反誠信的行為缺乏規(guī)制和懲罰，給送達工作造成困難。

（二）主觀原因

1.對公告送達負面影響認識不足。在當事人即使收不到的情況下，公告送達結(jié)果推定為送達成功，這是公告送達與其他送達方式相比最為明顯的優(yōu)勢，同時也是一種缺陷。這一缺陷可能帶來多個層面的問題。首先從當事人權(quán)利保護視角看，當事人在案件審理的過程中要行使權(quán)利，首先必須要了解自己已經(jīng)受到起訴，因公告送達很難通知到受送達人，如果濫用公告送達可能對當事人的知情權(quán)、應(yīng)訴權(quán)，繼而對答辯權(quán)、舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)等一系列的權(quán)利造成損害。其次，從審判視角看，以公告送達的案件容易造成冤假錯案。公告送達導致抗辯平衡失控、證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證，事實可信度大打折扣，判決難免形成一邊倒的局面。第三，從判決公信力視角來看，由于受送達人訴訟權(quán)利被剝奪，導致產(chǎn)生不滿情緒，勢必造成執(zhí)行難度增加。

2.公告送達畢竟是一種推定送達，且在司法實踐中公告送達案件大多為缺席審理、缺席判決，直接影響案件審理結(jié)果的公正性，所以公告只是一種不得已而為之的送達方式。司法實踐中，由于公告送達簡單好用，效力明確，一些審判人員遇到送達困難時往往傾向于公告送達了結(jié)送達程序。

3.公告送達審查把關(guān)不嚴。公告送達適用條件之一是受送達人下落不明。“下落不明”一般是指“離開住所地后沒有音訊”，并非含義明確界限分明的法律名詞，法律也未對此有特別規(guī)定予以解釋，這就給法官靈活適用法律留下了一個較大的自由裁量的空間。由此導致法官操作尺度不一，不僅做不到慎用，甚至積極適用公告送達，主觀隨意性大，濫用不可避免。

4.防范惡意不夠：如有的當事人利用配偶外出的機會或者故意安排訴訟文書退回而進行欺詐式離婚等。依據(jù)法律之規(guī)定，解除婚姻關(guān)系的判決不能申請再審，無法救濟。此種惡意訴訟嚴重破壞正常司法活動，侵犯配偶的訴訟權(quán)利，剝奪了對方配偶的婚姻自主權(quán)等合法權(quán)益，應(yīng)當引起高度重視，慎用公告送達，切實加強對惡意訴訟的防范。

（三）送達制度構(gòu)架缺陷

1.當事人的送達積極性未調(diào)動和利用。實踐中，當事人一般彼此都很熟悉，均有較強能力查找到對方，這是一種可以充分利用的能力資源。但現(xiàn)行立法中，原告雖然有能力有愿望幫助法院，但立法卻沒有以權(quán)利義務(wù)形式讓原告參與到該項工作中來。

2.公告送達審查程序未建立。目前，公告送達由承辦法官自己決定，并不需要特別的公開的和專門的監(jiān)督。如果能夠?qū)κ欠襁x擇選用公告送達制度，設(shè)置一項公開審查程序，對是否適用公告送達進行聽證論證，將會充分體現(xiàn)司法的公正性和公告適用的合理性。

3.審查標準不嚴格。公告送達適用條件之一是下落不明，而現(xiàn)行立法沒有明確達到什么情況或條件才能構(gòu)成下落不明，才具有適用公告方式的合理性。

二、改變公告送達的司法現(xiàn)狀

（一）從強化送達能力入手，減輕審案法官送達壓力，減少公告送達案件數(shù)量

目前法院送達工作任務(wù)相當繁重，可根據(jù)實際情況外包或外聘部分人員專事送達，以減少審案法官的送達工作壓力。其次要因地制宜，不斷提高送達水平。不斷探索完善法院與郵政部門的合作方式，提高郵政部門專遞服務(wù)質(zhì)量。對于在農(nóng)村居住的當事人的送達，因村委會干部具有較大的權(quán)威，也都擁有較強的聯(lián)系能力，應(yīng)當加以充分利用。另外，送達人員也要講究送達方式方法，盡力消除當事人的誤解及抵觸心理，有效化解送達阻力，從而減少公告送達案件數(shù)量。

（二）從完善送達制度入手，合理分配權(quán)利義務(wù)，充分調(diào)動原告協(xié)助送達積極性

《最高人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》及《最高人民法院關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》明確了原告及被告對自己送達地址權(quán)責規(guī)定，但卻沒有對原告提供被告送達地址的權(quán)利義務(wù)進行明確規(guī)定。目前的送達制度將送達主體僅限定在法院這單一主體上，忽視了原告等利害關(guān)系人對送達工作的協(xié)助意愿。在將來的送達制度中，應(yīng)適當修正目前送達制度的完全職權(quán)主義模式，引入當事人責任與風險承擔機制，將原告的送達主體地位、送達義務(wù)予以明確，使之充分發(fā)揮積極主動性，協(xié)助法院完成送達任務(wù)。在訴訟過程中，法院可視當事人的協(xié)助能力要求其承擔協(xié)助確定送達地點、提供受送達人下落、協(xié)助郵寄送達等義務(wù)，并將原告是否積極履行送達協(xié)助義務(wù)作為法院決定案件流轉(zhuǎn)進程快慢的一個考量因素。

（三）從司法政策完善入手，嚴格謹慎使用公告送達，突出公正優(yōu)先性

從司法解釋的內(nèi)容來看，雖然明確了法院要求原告方協(xié)助送達的規(guī)定，但卻不是義務(wù)，因送達不能的結(jié)果并未使原告方承擔不利益，反而大部分原告因此而獲益，促使部分原告為積極公告送達和缺席審判，故意向法院提供虛假地址，惡意提起訴訟。由此，應(yīng)從司法政策上予以引導，遏制公告送達過度使用的趨勢，加大對公告送達運用的限制。一是加強對原告是否履行協(xié)助義務(wù)的審查，防范原告主觀故意不提供準確地址或怠于協(xié)助履行送達義務(wù)。二是強化公正優(yōu)先性，建立嚴格的公告送達適用條件審查制度。嚴格謹慎運用公告送達制度，從嚴把握公告送達的適用條件，從嚴認定“下落不明”，決不能一找不到人就采取公告送達。三是強化職權(quán)調(diào)查。在原告無法提供被告的準確地址的情況下，法院應(yīng)主動運用職權(quán)調(diào)查被告下落，只有窮盡手段而不能的情況下，或有確切證據(jù)證明“下落不明”事由存在的情況下方可使用公告送達方式。

（四）從司法實際需要入手，建立健全與公告送達有關(guān)司法制度

我國司法模式引進當事人抗辯主義以來，強化了庭審中當事人的舉證義務(wù)，弱化了法官的審查義務(wù)，使得法官在民事訴訟中，主動探尋實體真實的意愿大大下降，使法官對證據(jù)的全面審查變?yōu)閷ψC據(jù)的片面形式審查，證明標準大幅下降。在此模式下，因公告送達幾乎等同于不送達，導致一方當事人基本上很難出現(xiàn)在法庭上與對方當事人進行抗辯。在此時，法院仍嚴守原有審判模式，而其中舉證質(zhì)證制度將因當事人未出庭而未發(fā)揮應(yīng)有作用，法官嚴守控辯模式，怠于詢問、查證，以致于缺席審判成為徒有審判形式的程序。這一點從缺席審判的庭審筆錄可以看出，幾乎相當于沒有開庭，原告方勝訴是必然。因此，完善缺席審判制度、恢復審判平衡和抗辯平衡，對于防范惡意訴訟，減少公告送達的負面影響也具有積極的意義。

*河南省登封市人民檢察院檢察長[452470]

**河南省登封市人民檢察院民行科[452470]