我國礦業(yè)權(quán)市場建設探析

鄭金鑫

(北京海地人資源咨詢有限責任公司，北京 100098 )

1 礦業(yè)權(quán)市場的范疇

礦業(yè)權(quán)市場，從廣義上來講，它是一種特殊商品，與商品一樣，是在交換和價值實現(xiàn)過程中所發(fā)生的各種經(jīng)濟關系的總和。礦業(yè)權(quán)則包括探礦權(quán)和采礦權(quán)兩種，其中：探礦權(quán)是指在依法取得勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；采礦權(quán)是指在依法取得采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利[1]。礦業(yè)權(quán)市場是市場體系的重要組成部分，它與土地、勞動力和資本市場一樣同屬于物質(zhì)要素市場[2]。

1996年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的修改，在法律上肯定了礦業(yè)權(quán)的兩種屬性即財產(chǎn)屬性和商品屬性，同時也是對礦業(yè)權(quán)的使用價值和交換價值的肯定，從一定意義上來說，這是新興礦業(yè)權(quán)市場開始的一個標志。

2 我國礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展概況

我國的工業(yè)化發(fā)展處于中期階段，對礦產(chǎn)資源的需求將在長期內(nèi)保持高速增長。而礦業(yè)權(quán)實現(xiàn)市場化，不僅能夠緩解礦產(chǎn)資源供需矛盾，而且可以有效利用礦產(chǎn)這種稀缺資源。長期以來，我國礦業(yè)權(quán)的授予主要采取行政的方式，國家對主要礦業(yè)進行壟斷經(jīng)營，礦業(yè)權(quán)的取得是無償?shù)模M而礦產(chǎn)資源的開采也是無償?shù)?。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和體制的不斷完善，礦業(yè)經(jīng)濟利益主體逐漸多元化，相繼建立的礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權(quán)有償取得、依法流轉(zhuǎn)制度，顯化了市場有效配置礦產(chǎn)資源的基礎性作用[3]。在礦業(yè)市場中，關于礦業(yè)權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓是其最主要的內(nèi)容，而礦業(yè)市場中最為核心的要素是礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)流傳較快并且在市場上能夠?qū)崿F(xiàn)增值，有利于推動整個礦業(yè)市場的發(fā)展以及礦業(yè)經(jīng)濟的繁榮。因此，怎樣在社會主義市場經(jīng)濟中建設完善的礦業(yè)權(quán)市場顯得尤為緊迫。

縱觀改革開放以來我國礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展情況，雖然基礎較弱，但發(fā)展迅速，礦業(yè)權(quán)一級市場和二級市場已基本形成。其中，一級市場是國家壟斷的，二級市場則為市場化運行。由國家壟斷的一級市場是在市場上有償?shù)牟⑶矣衅谙薜爻鲎屘降V權(quán)和采礦權(quán)。其主要特征是：礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于國家，由國家壟斷經(jīng)營，相關的主管部門依法將探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)采礦權(quán)人。交易主體雙方分別為國家即礦產(chǎn)資源所有者和礦業(yè)權(quán)使用人。這種市場交易須服從礦產(chǎn)資源方面的法規(guī)和管理，國家通過授予、招標等方式出讓探礦權(quán)和采礦權(quán)[1]。礦業(yè)權(quán)是一種橫向流動，其交易過程是在二級市場中進行的，發(fā)生在不同的礦業(yè)權(quán)人之間。在二級市場中，受市場的影響較大，可變因素較多，礦業(yè)權(quán)的交易主要受價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，具有較大的風險，易滋生投機行為。國家在礦業(yè)發(fā)展方面的政策反映了一級市場的運作情況，而二級市場的發(fā)展和不斷完善決定了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展走向。

《關于印發(fā)〈探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)〉的通知》(國土資源部2003年)下發(fā)以后，以招、標、拍賣掛牌形式的礦業(yè)權(quán)交易活動在全國陸續(xù)進行。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國15萬個礦業(yè)權(quán)中，有2萬多個是通過招標拍賣掛牌方式取得的。通過市場方式進行礦業(yè)權(quán)交易已逐漸成為礦業(yè)權(quán)出讓的一個重要方式。也就是說，礦業(yè)權(quán)市場化是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然[4]。

3 我國礦業(yè)權(quán)市場建設中的交易機制

礦業(yè)權(quán)市場為礦業(yè)權(quán)交易主體提供了一個環(huán)境，在這個環(huán)境中，由于某種原因交易雙方以一定的方式通過一定的交易價格進行交易。在礦業(yè)權(quán)市場的運行過程中，交易雙方通過市場這個環(huán)境發(fā)現(xiàn)各自的需求，交易雙方達成一定的交易價格，這是交易達成的基礎。在這種情況下，交易價格、交易信息及傳遞以及交易規(guī)則共同構(gòu)成了礦業(yè)權(quán)市場的運行機制。

3.1 交易價格形成機制

交易達成的基礎就是形成共同的交易價格，這種共同交易價格的形成又是通過交易的雙方在衡量各自信息的前提下不斷討價還價，最后對礦業(yè)權(quán)的價值達成共識。

3.2 交易信息的形成與傳遞機制

礦業(yè)權(quán)的有償取得，涉及較多的權(quán)利主體，這些權(quán)利主體由于有著一致的利益而最終達成交易。因此，市場提供一種可以形成信息和傳遞機制的環(huán)境，而與此相關的行為主體由于某種動機和目的而進入這個環(huán)境。信息與傳遞機制的有效形成為在一定程度上可以消除交易雙方信息的不對稱，但是交易雙方對所交易的物品有著不同的預期，尤其是礦業(yè)權(quán)，其價值更是難以確定。在這種情況下，礦業(yè)權(quán)市場建立一套較為科學的價格形成機制，可以減少“議價”的成本，這是礦業(yè)權(quán)市場的一種重要功能。

3.3 與交易相關的保障機制

礦業(yè)權(quán)市場的另一個重要功能是確保交易各方的利益，它為交易各方提供一種組織化、制度化的環(huán)境，從而規(guī)范交易各方的行為，保證交易活動的順利進行。

4 我國礦業(yè)權(quán)市場中的矛盾關系

礦業(yè)權(quán)市場同一般的市場一樣較為復雜，由于發(fā)展尚不完善，充滿著各種矛盾，既有礦業(yè)權(quán)市場基礎的矛盾關系，也有礦業(yè)權(quán)市場運行中的矛盾關系，還有礦業(yè)權(quán)如何科學發(fā)展的矛盾關系，以及礦業(yè)權(quán)與外部性的矛盾關系[5]。充分認識和剖析礦業(yè)權(quán)市場中的各種矛盾關系有利于規(guī)范和培育礦業(yè)權(quán)市場。

首先是礦業(yè)權(quán)市場中出讓者與受讓者各方的矛盾。國家是礦產(chǎn)資源所有者，即礦業(yè)權(quán)的出讓者，國家作為一個特殊的民事主體，其出讓身份較為特殊，而礦業(yè)權(quán)受讓的一方只是普通的礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)市場中這兩者之間的矛盾，關系到礦業(yè)權(quán)的基礎，是礦業(yè)權(quán)市場中的主要矛盾。這個矛盾受供求關系的影響，主要表現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)市場中的價格、交易范疇、出讓方式以及受讓者的購買力和購買需求。在這個矛盾中，國家作為交易的出讓方是主動的，而一般的礦業(yè)權(quán)受讓方較為被動。礦業(yè)權(quán)出讓的一方是決定礦業(yè)權(quán)市場基礎是否堅實的主要方面，出讓者決定著礦業(yè)權(quán)的交易方式、價格、礦產(chǎn)資源開發(fā)方式和市場經(jīng)濟的發(fā)展，一般的礦業(yè)權(quán)人應積極擺脫被動狀態(tài)，以礦業(yè)權(quán)交易的客觀實際情況為準，努力爭取自身應有的權(quán)力。

然后是公有權(quán)力與私有權(quán)力的矛盾。這是礦業(yè)權(quán)市場中的另一個矛盾。這個矛盾與礦業(yè)權(quán)出讓者與受讓者的矛盾是相輔相成的，礦業(yè)權(quán)的出讓者是礦業(yè)權(quán)公有權(quán)力的行駛者，而礦業(yè)權(quán)的私有權(quán)力是礦業(yè)權(quán)市場中的受讓者。礦業(yè)權(quán)公有權(quán)力與私有權(quán)力是礦業(yè)權(quán)市場中的首要矛盾，礦業(yè)權(quán)市場就是在這個矛盾的出現(xiàn)時開始的。這個矛盾是礦業(yè)權(quán)市場的基礎，但它影響著礦業(yè)權(quán)市場的運行情況，對礦業(yè)權(quán)交易的全過程起著至關重要的作用。

礦業(yè)權(quán)市場屬于典型的壟斷競爭市場，礦產(chǎn)資源由國家所有，為國家壟斷，國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，具有設置和讓渡礦業(yè)權(quán)的權(quán)利，在礦業(yè)權(quán)市場上國家是最初的礦業(yè)權(quán)人。據(jù)我國礦法有關規(guī)定，礦業(yè)權(quán)在設立、取得、行使、流轉(zhuǎn)、終止直至注銷上，都由國家審批或?qū)彾?，而且礦業(yè)權(quán)人的勘查開采許可證和地勘人的勘查資質(zhì)都是行政許可事項，因此，進入礦業(yè)權(quán)市場必然受政府行政許可限制[5]。其不同的礦產(chǎn)資源開發(fā)主體能力與資質(zhì)不同，所提交的勘查報告的可行性各異。由于國家對礦業(yè)權(quán)的壟斷，決定了在礦業(yè)權(quán)的交易過程中要受到公有權(quán)力的嚴格限制。而礦業(yè)權(quán)人在行使與礦業(yè)權(quán)相關的礦產(chǎn)資源開發(fā)和開采時都要受到法律的保護，努力追求礦業(yè)權(quán)人利益最大化，這表現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)私有的一面。因此，礦業(yè)權(quán)在本質(zhì)上是公有權(quán)力和私有權(quán)力的融合，這兩者既對立又統(tǒng)一，是一個矛盾體。

5 我國礦業(yè)權(quán)市場建設面臨的問題及對策

5.1 加強礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)管

政府主管部門依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及其實施細則等法律法規(guī)和國家有關規(guī)定制定了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》(以下簡稱“規(guī)劃”)。地方政府主管部門應根據(jù)《規(guī)劃》的基本要求，嚴格監(jiān)管礦業(yè)權(quán)市場的運行；在科技的不斷進步和科學管理的基礎上，優(yōu)化和調(diào)整礦產(chǎn)資源的利用結(jié)構(gòu)，提高礦產(chǎn)資源利用率；以經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一為原則，最大程度地減輕礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞，合理布局和開發(fā)礦產(chǎn)資源。

各地方政府在業(yè)務工作的基礎上，充分發(fā)揮政府在礦業(yè)權(quán)市場運行中的作用和礦產(chǎn)資源的規(guī)劃編制工作，礦產(chǎn)資源規(guī)劃在礦業(yè)權(quán)市場中起著重要的調(diào)控作用。根據(jù)區(qū)域間的資源稟賦條件和經(jīng)濟發(fā)展程度不同，堅持以市場為導向，按照因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、突出優(yōu)勢、規(guī)模開采和集約利用的原則，嚴格按照規(guī)定的內(nèi)容進行礦業(yè)權(quán)的交易。對違法產(chǎn)業(yè)政策和市場需求的礦業(yè)內(nèi)容，應嚴格限制交易并嚴加監(jiān)管。對于鼓勵性和競爭性的礦產(chǎn)資源，應根據(jù)市場的需求情況制定具體的出讓計劃；在嚴格禁止開采的區(qū)域內(nèi)，不得設置礦產(chǎn)的開采權(quán)，在限制開采的區(qū)域應按照對開采活動嚴格限制。

5.2 健全市場體系，加強市場管理

礦業(yè)權(quán)的交易并不是簡單的買賣，它是由交易場所、中介機構(gòu)和信息系統(tǒng)以及與此相關的房地產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)和其他服務業(yè)等行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而目前我國尚未建立全國性的礦業(yè)權(quán)交易市場，礦業(yè)權(quán)交易的咨詢、評估及信息服務等中介機構(gòu)的服務行為尚不規(guī)范，相關的評估機構(gòu)較少，評估方法不夠科學，評估收費缺乏標準，評估結(jié)果誤差很大，監(jiān)督措施不到位。中介機構(gòu)在服務質(zhì)量、服務內(nèi)容和服務效果上與市場還有著較大的差距。金融服務還未充分涉入礦業(yè)權(quán)市場，礦業(yè)市場的發(fā)展需要資本的支持，礦業(yè)資本的形成有利于礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，金融資本的涉入尤為必要，而礦業(yè)權(quán)的證券化融資在我國尚未開始，礦業(yè)投資至今仍以國家投入與銀行貸款為主[6]。礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展不但要依托市場，還要依托與市場體系相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要加快礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，應緊緊圍繞礦業(yè)權(quán)市場的運行，建立一個包括交易機構(gòu)、中介咨詢服務、信息系統(tǒng)等在內(nèi)的完善的市場體系。

政府主管部門應實施專項治理，明確問題加以整頓，培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，加強礦產(chǎn)資源管理；要嚴厲打擊違法探礦采礦行為以及非法轉(zhuǎn)讓兩權(quán)，關閉破壞生態(tài)和污染環(huán)境的礦山；各級政府要依法履行職責，依法行政，堅決杜絕越權(quán)行政。對勘查開采過程中的非法行為應堅決查處，對這些非法行為未加制止的，要依法追究政府主管部門相關人員的行政責任。嚴肅查處對管理中出現(xiàn)的諸多問題如徇私舞弊、違規(guī)發(fā)證、玩忽職守或?qū)`法勘查開采行為等問題。

5.3 正確定位政府在礦業(yè)權(quán)市場中的角色

目前，在我國的礦業(yè)權(quán)市場中，價值規(guī)律并未起主要作用，而是政府在直接或間接地影響礦業(yè)權(quán)市場的運行，政府出臺的各種法律法規(guī)不同程度地限制了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，市場這只“看不見的手”沒有充分發(fā)揮作用，市場和政府尚未形成和諧統(tǒng)一的環(huán)境。在礦業(yè)權(quán)市場的主體方面，政府為引進外資，在外商投資礦業(yè)時制定了很多優(yōu)惠政策，但是外資企業(yè)在中國投資項目程序復雜，涉及到的行政審批環(huán)節(jié)較多，審批時間長，效率低下，各地方在礦業(yè)方面的投資環(huán)境較差，吸引外資能力較差。對于礦業(yè)權(quán)市場的客體，存在很多的，比如由于各種原因收歸國有的礦業(yè)權(quán)屬不明。因此，政府應明確在礦業(yè)權(quán)上的國家所有以及探礦權(quán)和采礦權(quán)的財產(chǎn)屬性，充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，以市場的手段快速培育和完善礦業(yè)權(quán)市場[7]。

5.4 完善與我國礦業(yè)權(quán)市場相關的法律法規(guī)

《物權(quán)法》確定了礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)屬性，人們對礦業(yè)權(quán)的保護意識也越來越強。礦業(yè)權(quán)的私有權(quán)力進行了強化，長期以來，礦業(yè)權(quán)的無償取得和有償取得是同時存在的，為了結(jié)束這種“雙軌制”，我國全面推行礦業(yè)權(quán)的有償取得，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的市場化配置和資產(chǎn)化管理[8]。惟有有償取得礦業(yè)權(quán)制度的不斷完善，才有利于形成公平和公正的礦業(yè)投資環(huán)境。

在以市場為主導的市場經(jīng)濟中，礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)日益頻繁，而且更加靈活，一整套完善的流轉(zhuǎn)制度就顯得尤為必要。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度是否完善，要看礦業(yè)權(quán)的交易價格是否由價值規(guī)律和市場為主導而形成，避免各種違法違規(guī)事件發(fā)生，建立更加公平和完善的礦業(yè)權(quán)市場，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)交易各方的權(quán)益。

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