我國氣象災害減災救災標準體系完備性研究*

金寶森，吳吉東

(1.北京師范大學環(huán)境演變與自然災害教育部重點實驗室，北京100875;2.民政部/教育部減災與應急管理研究院，北京100875)

0 引言

我國是世界上自然災害發(fā)生最為嚴重的少數(shù)國家之一，災害種類多，發(fā)生頻率高，分布地域廣，造成損失大，災害情況嚴重是我國的基本國情[1]。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國自然災害造成的經(jīng)濟損失不斷攀升，由1950年代年均災害損失476億元快速增加至1990年代初的年均1 064億元以上，特別是我國經(jīng)濟高速增長的大背景下，社會財富進一步向高風險區(qū)集聚[2]。自然災害呈現(xiàn)出極端氣候事件頻次增加、損失加劇、災害連鎖反應、多災并發(fā)等特點[2]。根據(jù)民政部的統(tǒng)計，2010年我國氣象災害所造成的損失占自然災害總損失的90.0%以上，因氣象災害造成受災人口占總受災人口的99.7%，直接經(jīng)濟損失占95.4%[3]。氣象災害減災救災標準體系建設對于災害管理決策有序、高效都具有重要意義。

國外減災救災領域標準化工作起步較早。1950年代，美國、英國、德國、法國、日本及歐盟就開始災害管理法規(guī)與相關技術標準的研究與制訂工作，其中，美國、日本和歐盟的減災技術標準與法規(guī)相對完善，其中美國的應急管理標準非常完備，覆蓋了風險管理、應急準備、應急響應、應急恢復幾個階段，在應急管理層面，美國建立了一個標準化的應急管理體系，其中美國國土安全部制定的《國家突發(fā)事件管理與處置系統(tǒng)(NIMS)》建立了美國各級政府對突發(fā)事件應急的統(tǒng)一標準和規(guī)范[4]。在這些發(fā)達國家中，減災救災業(yè)務并未發(fā)展成為一個獨立的行業(yè)，災害管理標準化工作沒有形成相對獨立的減災救災標準體系，標準化建設注重實際應用，相關的災害管理法規(guī)與減災技術標準分散于各種行業(yè)標準體系中?？傮w來看，國外減災救災領域標準化研究具有5個方面的特點:①標準化建設在發(fā)達國家起步較早，比如美國、德國、英國、法國，而印度、俄羅斯等國在減災救災領域的標準較少;②主要側(cè)重于單災種的標準建設;③與災害相關的防災、救災、評估等技術方面的內(nèi)容，標準化程度較高，而涉及救災應對措施的相對較少;④災害管理標準非常稀缺，尤其是災害綜合管理的標準非常少;⑤災害信息標準化在災害處理中的作用越來越重要。

近年來，我國減災救災工作發(fā)展很快，民政、水利、農(nóng)業(yè)、國土、氣象、地震等部門加快了災害管理工作法制化進程，積極開展災害管理立法與標準化研究，探索建立行業(yè)管理服務化標準體系，制訂了一批災害管理工作標準和服務規(guī)范[5]，行業(yè)標準化管理機制與研究工作體系基本確立，專業(yè)研究隊伍建設初具規(guī)模。作為法規(guī)的延伸，災害管理標準化工作將推動我國減災救災工作科學化、規(guī)范化進程，促進了我國災害管理與應急工作水平的提高。

綜合國內(nèi)外標準化發(fā)展的趨勢，雖然我國的災害管理標準化工作得到了一定程度上的發(fā)展，但總體上仍處于起步階段，在標準的重視程度、完善統(tǒng)一的國家減災救災標準體系、標準數(shù)量、標準宣傳和監(jiān)督機制等諸多方面還存在不足，主要表現(xiàn)在:①標準化意識薄弱，對標準化工作重視不夠;②缺乏統(tǒng)一的國家減災救災標準體系;③現(xiàn)行標準數(shù)量過少，無法滿足減災救災工作需要;④災害管理標準化宣傳、監(jiān)督管理機制不健全。

本文主要是通過對自然災害事件中的氣象災害標準頒布和實施情況進行分析，對官方和標準數(shù)據(jù)庫進行查詢，分析我國氣象災害減災救災標準的現(xiàn)狀，對于我國相關部門制定減災救災標準具有重要參考價值。

1 數(shù)據(jù)和研究方法

1.1 數(shù)據(jù)說明

1.1.1 數(shù)據(jù)來源

本研究使用的氣象標準數(shù)據(jù)主要來源于中國氣象局政策法規(guī)司下設的行業(yè)管理與標準化處(2009年4月更名為標準化處)下屬的中國氣象標準化信息網(wǎng)(http://standard.cma.gov.cn/)中的氣象標準庫，以及全國氣象防災減災標準化技術委員會(http://www.sac345.org.cn/)。由于氣象災害相關標準涉及氣象、海洋等各個部門，因此，除氣象部門以外的氣象災害相關標準在工標網(wǎng)(http://www.csres.com/)公開標準信息庫中進行查詢并補充。

1.1.2 數(shù)據(jù)統(tǒng)計原則

(1)數(shù)據(jù)指標定義:文中所指的標準是指“對重復性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，它以科學、技術和實踐經(jīng)驗的綜合成果為基礎，經(jīng)有關方面協(xié)商一致，由主管機構(gòu)批準，以特定形式發(fā)布，作為共同遵守的準則和依據(jù)”[6]。

(2)標準分類:氣象災害相關部門制定的現(xiàn)行標準，按照層次、門類、專業(yè)三個角度對國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準和與氣象相關的標準進行劃分。

(3)統(tǒng)計時間段:查詢的時間自1988年3月1日起至2012年3月1日。

(4)數(shù)據(jù)采集標準:采用現(xiàn)行的國家、行業(yè)、地方、企業(yè)和氣象相關標準，按照標準編號、標準名稱、發(fā)布時間、實施時間、標準狀態(tài)、標準領域、標準性質(zhì)和標準類別進行數(shù)據(jù)采集。

1.2 研究方法

依據(jù)標準頒布時間選取1988－2012年各層級標準委員會或有關部委發(fā)布的現(xiàn)行標準;根據(jù)圖1中氣象災害標準體系，從標準所屬層次、專業(yè)和門類等各個角度，分析氣象災害標準的數(shù)量，并結(jié)合我國氣象災害的發(fā)展趨勢，分析氣象災害標準體系中的不足，為相關部門標準體系規(guī)劃提供參考。

圖1 氣象災害標準體系

2 氣象災害減災救災標準體系完備性統(tǒng)計

根據(jù)上述氣象災害標準統(tǒng)計原則和方法，截止到2012年2月，我國在氣象災害標準制定方面已經(jīng)制定了31項國家標準，146項行業(yè)標準，及85項氣象相關的標準(圖2)。從專業(yè)角度進行分類來看，我國在國家標準制定方面，對災害救助、設施和捐贈等方面沒有涉及，還處于空白，故氣象災害標準制定時，應該優(yōu)先考慮;從門類層面看，氣象災害管理方面所制定的標準數(shù)量最多，基礎方面制定的數(shù)量最少，因此在基礎標準的制定上應該側(cè)重。在行業(yè)標準的制定方面，從專業(yè)角度來看，今后應該加強對災害救助、災害應急、物資和捐贈方面標準的制定;從門類來看，行業(yè)標準在管理和基礎方面的標準制定數(shù)量較多，技術方面標準數(shù)量相對較少。在地方和企業(yè)標準的制定方面，從專業(yè)角度來分析，災害應急、災害救助、設施、物資和捐贈等方面標準制定的數(shù)量較少，還不完備，需要加強。從門類角度來看，管理方面的標準數(shù)量較多，技術和基礎方面的標準數(shù)量相對較少。

圖2 氣象災害標準的專業(yè)角度完備性

圖3 按門類統(tǒng)計的氣象災害標準數(shù)量

除氣象部門制定的國家標準和行業(yè)標準以外，有關部門也制定了與氣象相關的一些標準。例如:水利部在2006年制定的《SL 21－2006降水量觀測規(guī)范》等，在這個層面來看，國家標準制定的數(shù)量遠比行業(yè)標準和地方、企業(yè)標準數(shù)量要少;從門類劃分來看，國家標準制定數(shù)量，在基礎層面制定的數(shù)量遠比管理門類要多得多。無論從門類來看還是從專業(yè)來看，在行業(yè)標準和地方企業(yè)標準制定數(shù)量較少，甚至有些標準的制定基本上處于空白，因此在今后標準制定方面，應該著重加強和側(cè)重。

按照門類來看，我國在基礎標準的制定方面，主要涉及災情信息、宣傳教育、設施和物資等幾個方面，對災害評估、災害應急、災害救助、空間技術和捐贈等方面沒有涉及，基本上處于空白，因此在今后標準制定方面，應該加強。在技術標準制定方面，主要涉及到災情信息、災害評估、空間技術和其他幾個方面，對災害應急、災害救助、災害宣傳、物資和設施等幾個方面涉及較少。在管理標準制定方面，主要涉及災害評估、災害應急、災情信息、災害救助、宣傳教育和其他等幾個方面，對物資、設施和空間技術方面標準的制定較少。故此我國在氣象災害標準制定方面，在原有標準進一步完備的基礎上，對有關方面沒有制定標準或制定標準數(shù)量較少，應該加強和側(cè)重，確保標準數(shù)量的平衡和完備(圖3)。

從其他標準委員會頒布的標準中，涉及到氣象災害標準分析可以看出，從管理標準層面來看，在災害信息、宣傳教育、設施和物質(zhì)等方面制定標準數(shù)量較多，而在災害評估、災害應急、災害救助、空間技術和捐贈等方面標準制定還處于空白或標準制定數(shù)量較少;從技術標準層面來看，我國唯獨在空間技術方面標準制定數(shù)量較多，其余災害信息、災害救助、災害應急、災害評估、宣傳教育、設施、物資和捐贈方面還處于空白或起步;從管理標準的層面來看，我國在專業(yè)門類方面，除災害評估有一定數(shù)量的標準外，其他9個方面都處于空白或起步階段。

3 討論與結(jié)論

我國氣象災害標準在減災救災標準數(shù)量方面已經(jīng)達到一定的規(guī)模，但是從國家、行業(yè)、企業(yè)和地方標準來看，國家標準在數(shù)量上還存在一定的差距。從標準的性質(zhì)來看，推薦性標準數(shù)量占目前公布氣象災害標準數(shù)量的98%，而強制性標準數(shù)量極其缺乏，今后工作中要在強制性標準建設方面予以加強。從氣象部門制定標準的計劃來看，在“十二五”期間將有470項標準需要制定，因此在氣象災害減災救災標準制定領域，應該充分考慮現(xiàn)有標準的現(xiàn)狀，結(jié)合我國氣象災害實際需求，有計劃、有目的、有選擇性地制定標準，充分考慮專業(yè)和門類等各種因素，不能因某些災種當年發(fā)生帶來了巨大損失，集中制定，要考慮整體規(guī)劃，制定的標準要統(tǒng)籌全局，做長遠規(guī)劃。另外，本人在數(shù)據(jù)的統(tǒng)計方面，通過對中國氣象局下屬有關單位的官網(wǎng)和全國氣象防災減災標準化技術委員會等有關部門查詢獲得，可能存在數(shù)據(jù)漏查等問題，諸多方面還需進一步探討。

4 政策建議

通過對氣象災害標準的完備性研究，建議有關部門在制定標準的時候，應該著重加強以下幾個方面的建設。

(1)建立統(tǒng)一的國家減災救災標準體系。氣象災害標準體系只是我國減災救災標準體系的一部分或者說一個分支，很多災害的發(fā)生所涉及的不僅是氣象部門，還會涉及到民政、國土、水利等等各個部門，因此，建立統(tǒng)一的國家減災救災標準體系，制訂減災救災標準發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)指導各部門減災救災標準化建設工作已經(jīng)成為當前國家災害管理標準化工作的迫切要求。

(2)在今后氣象災害標準的制定方面，應該加強對災害救助、災害應急方面標準的制定。

(3)加強災害管理標準化宣傳，建立健全標準化監(jiān)督管理機制。由于缺乏標準化方面的宣傳教育，各級災害管理部門對標準化的意義認識不足，忽視災害管理標準化建設。地方政府，特別是基層政府部門仍然沒有將減災救災標準化工作納入政府災害管理工作體系?，F(xiàn)有減災技術標準宣傳不充分，監(jiān)督管理機制不健全，配套措施不完善，標準執(zhí)行力度不夠、效果失位的現(xiàn)象比較普遍。標準在國家災害管理實踐中沒有發(fā)揮應有的作用。從中央到地方建立減災救災標準化技術管理機構(gòu)，歸口管理各級政府災害管理標準化工作，負責標準的宣傳教育，監(jiān)督管理標準執(zhí)行，對于整體推進國家災害管理標準化建設具有重要意義。

(4)提高防災減災標準制定水平?？蒲信c減災業(yè)務脫節(jié)現(xiàn)象依然存在，行政部門的數(shù)據(jù)，科研部門很難掌握，無法用現(xiàn)實的數(shù)據(jù)來分析災害發(fā)生的狀況，故政府部門應該與有實力、有能力的科研單位開展無縫合作，提高新技術、新理論、新成果在減災救災標準領域制定方面的應用。

[1] 國家減災委員會辦公室.中國自然災害管理體制和政策[M].北京:中國社會出版社，2006.

[2] 鄒銘.新中國民政事業(yè)叢書——減災救災[M].北京:中國社會出版社，2009.

[3] 中華人民共和國民政部.民政部關于2010年度自然災害救助工作總結(jié)評估報告[R].2011.

[4] 陳虹，李蕊，宋富喜，等.國外突發(fā)事件應急救援標準綜述[J].災害學，2011，26(3):133－138.

[5] 張鵬，李寧，范碧航，等.近30年中國災害法律法規(guī)文件頒布數(shù)量與實踐演變研究[J].災害學，2011，26(3):109－114.

[6] 中國氣象標準化信息網(wǎng)[EB/OL].[2012－2－13].http://standard.cma.gov.cn/html/stdzlk/biaozhunchangshi/2009/0731/793.html.