摩爾多瓦艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估體系分析與啟示

◆李 瑋 胡 志秦 俠

隨著艾滋病在全球的肆虐和蔓延，世界上很多國家都參與到抗擊艾滋病的斗爭中，而督導(dǎo)評(píng)估則成為艾滋病防治工作的重要環(huán)節(jié)。我國已于2007年和2008年分別出臺(tái)了《中國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估框架(試行)》［1］和配 套 的《中 國 艾 滋 病防治督導(dǎo)與評(píng)估框架使用手冊(試用)》［2］，標(biāo)志著我國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估工作已全面展開。但在實(shí)施過程中也遇到一些問題，需要不斷完善。

本文對(duì)摩爾多瓦共和國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與不足進(jìn)行分析，以便為我國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估工作發(fā)展提供借鑒和啟示。

1 摩爾多瓦艾滋病防治概況

摩爾多瓦是位于東南歐北部的一個(gè)內(nèi)陸國家，面積為3．38萬平方公里，人口約356 萬(2008 年)［3］。

據(jù)世界衛(wèi)生組織報(bào)道，歐洲是世界上艾滋病感染病例增長速度最高、艾滋病毒擴(kuò)散最快的地區(qū)之一，摩爾多瓦位居該地區(qū)第二［4］。摩爾多瓦自1987年發(fā)現(xiàn)首例艾滋病感染者以來，截至2009年，15歲以上成年人的艾滋病感染率為0．42%，預(yù)計(jì)到2015年將增加到0．5%。2009年，15～24歲孕產(chǎn)婦艾滋病感染率為0．29%，男男性行為感染率為 4．8%［5］。

2000年，摩爾多瓦衛(wèi)生部通過了全國預(yù)防和消除艾滋病與性病的5年計(jì)劃，大大加強(qiáng)了政府在全民預(yù)防艾滋病及其它性傳播疾病中的責(zé)任和作用［6］。與此同時(shí)，摩爾多瓦衛(wèi)生部在全球基金、世界銀行和聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署的協(xié)助下，建立了艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估體系，成立了專門的督導(dǎo)評(píng)估部門［5］，并制定了2006～2010年預(yù)防和控制艾滋病和性病國家方案［7］。

2 摩爾多瓦艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估系統(tǒng)

2008年4月，聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署出版了《國家艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估系統(tǒng)的組織框架》［8］，明確了國家艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估系統(tǒng)需要滿足的12大要素。我們以此為基礎(chǔ)，對(duì)摩爾多瓦的艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估體系建設(shè)進(jìn)行分析與研究。

2．1 組織結(jié)構(gòu)

在國家層面，由艾滋病防治協(xié)調(diào)委員會(huì)(National Coordination Council，NCC) 負(fù) 責(zé) 督 導(dǎo) 評(píng) 估 工作［9］。主要分為2塊:政策分析部門，隸屬于衛(wèi)生部;督導(dǎo)評(píng)估部門，隸屬于國家衛(wèi)生管理中心，負(fù)責(zé)對(duì)艾滋病、結(jié)核病進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估和藥品的管理。協(xié)調(diào)委員會(huì)制定了督導(dǎo)與評(píng)估的工作框架，并在框架下建立了多級(jí)督導(dǎo)與評(píng)估技術(shù)工作組［7］。在次國家層面，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家行動(dòng)方案。成員都是義務(wù)兼職，投入督導(dǎo)評(píng)估的能力和積極性有限。在具體提供服務(wù)的部門層面，督導(dǎo)與評(píng)估工作主要依靠初級(jí)衛(wèi)生保健人員來完成。

2．2 人員能力

能力建設(shè)是針對(duì)現(xiàn)有人員能力的缺口和需要開展的［9］。艾滋病防治協(xié)調(diào)委員會(huì)設(shè)置了可測量的績效目標(biāo)，規(guī)范了評(píng)定結(jié)果以及達(dá)到結(jié)果的方法。建立了監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制，監(jiān)督各層次數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計(jì)工作。在培訓(xùn)和再教育過程中，部門間溝通充分，避免了重復(fù)培訓(xùn)造成的資源浪費(fèi)。技術(shù)工作組同時(shí)調(diào)整工作組的人員結(jié)構(gòu)，以保證工作組的技術(shù)力量。

2．3 體系中規(guī)劃、協(xié)調(diào)及管理工作的合作關(guān)系

在艾滋病防治協(xié)調(diào)委員會(huì)中，有一個(gè)工作組是專門為艾滋病、性病和肺結(jié)核的督導(dǎo)評(píng)估工作服務(wù)的，另外一個(gè)工作組負(fù)責(zé)監(jiān)督［9］。但督導(dǎo)評(píng)估工作組和監(jiān)督工作組的工作界限不明確，成員也有重復(fù)?，F(xiàn)有體系中的合作單位僅限于國家層次的組織和機(jī)構(gòu)，摩爾多瓦計(jì)劃重新評(píng)定成員資格。民間團(tuán)體代表、除衛(wèi)生部門外的行政部門代表都應(yīng)參與到體系中來，召開會(huì)議時(shí)也邀請非體系成員的相關(guān)組織前來參加。

2．4 多部門工作計(jì)劃

摩爾多瓦2006－2010年的國家督導(dǎo)與評(píng)估計(jì)劃，是以全球基金第六輪撥款為基礎(chǔ)，基于國家行動(dòng)方案(NAP)制定的［9］。該計(jì)劃對(duì)各個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源、測量方法和收集頻率都作了明確的規(guī)定，保證了數(shù)據(jù)的可比性。但在數(shù)據(jù)的使用和傳播方面以及實(shí)際操作方面還很薄弱。該計(jì)劃主要是由督導(dǎo)與評(píng)估技術(shù)工作組制定的，在制定之初雖廣泛征求意見，但只有索羅斯基金會(huì)參與了計(jì)劃的制定。

2．5 有預(yù)算的年度工作計(jì)劃

國家艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估計(jì)劃需要成本預(yù)算計(jì)劃，包括重點(diǎn)活動(dòng)、角色分配和各協(xié)作部門的責(zé)任以及時(shí)間表和預(yù)算［9］。目前，摩爾多瓦沒有一個(gè)有預(yù)算的年度工作計(jì)劃，而是以全球基金的第六輪撥款工作計(jì)劃作為替代的。摩爾多瓦政府只劃撥了總艾滋病項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的2%～4%用于督導(dǎo)評(píng)估計(jì)劃。督導(dǎo)評(píng)估費(fèi)用大約只占國家行動(dòng)方案總費(fèi)用的4%。因此，全球基金為督導(dǎo)評(píng)估體系在摩爾多瓦的運(yùn)行和實(shí)施發(fā)揮了重要的作用，補(bǔ)充了國家預(yù)算的不足。而為了保證督導(dǎo)評(píng)估計(jì)劃的實(shí)施，技術(shù)工作組正在考慮建立一個(gè)單獨(dú)的計(jì)劃。即通過建立一個(gè)時(shí)間明確的工作計(jì)劃，包括明確的成本指標(biāo)、資金缺口、領(lǐng)導(dǎo)層的組織機(jī)構(gòu)和責(zé)任，來核算督導(dǎo)評(píng)估計(jì)劃的成本。

2．6 艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估的倡導(dǎo)、交流

在國家層面上，艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估工作的宣傳、數(shù)據(jù)的公布與共享都得到了保證。但在更低層面的工作報(bào)告中，涉及到傳播和倡導(dǎo)督導(dǎo)評(píng)估工作的部分很少，可獲得的數(shù)據(jù)也很少［9］。而且數(shù)據(jù)的交流也不通暢。這主要是受到硬件設(shè)施的制約，從而導(dǎo)致交流過程中的重疊和遺漏。督導(dǎo)與評(píng)估系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)都可以在互聯(lián)網(wǎng)上分享和應(yīng)用，但在政策應(yīng)用方面極其有限，特別是對(duì)衛(wèi)生部門而言。

2．7 常規(guī)的艾滋病項(xiàng)目督導(dǎo)

普通人群的監(jiān)測、青少年的監(jiān)測、高危人群的監(jiān)測、艾滋病自愿咨詢檢測(VCT)、艾滋病病毒感染者和患者的管理、社會(huì)支持和艾滋病防治的督導(dǎo)評(píng)估7個(gè)項(xiàng)目被選入摩爾多瓦常規(guī)的艾滋病項(xiàng)目督導(dǎo)系統(tǒng)［9］。其中 VCT、艾滋病感染者和患者隨訪的監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)計(jì)合理、操作方便。但對(duì)普通人群和青少年干預(yù)，以及在社會(huì)支持方面，都還缺乏規(guī)范的日常監(jiān)督機(jī)制。

國家流行病學(xué)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、艾滋病病例報(bào)告機(jī)制、艾滋病病毒感染者和患者管理?xiàng)l例、自愿咨詢檢測報(bào)告制度以及由衛(wèi)生部門制定的艾滋病病毒和性病傳播感染病例統(tǒng)計(jì)報(bào)告，都可以為項(xiàng)目監(jiān)測提供方法。但在其它方面監(jiān)測方法還不能統(tǒng)一，民間組織數(shù)據(jù)收集沒有相關(guān)指南，還有待規(guī)范。

同時(shí)，項(xiàng)目監(jiān)測的報(bào)告大部分為紙質(zhì)，電子版的報(bào)告只有在次國家(地區(qū))層次提交審核時(shí)使用。國家艾滋病中心實(shí)地監(jiān)督考察時(shí)，會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行檢查與反饋，但無法確保數(shù)據(jù)的保密性。

2．8 調(diào)查和監(jiān)測

2008年，摩爾多瓦首次對(duì)全國工作場所進(jìn)行調(diào)查［9］，但還沒有相關(guān)的政策和法規(guī)以形成調(diào)查的周期性。調(diào)查中涉及的流行病監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)是參照國際標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的，調(diào)查涉及的問卷和調(diào)查表沒有通過委員會(huì)的審核。

規(guī)范性的全國調(diào)查難以開展，一方面是沒有充足的資金保障，地方政府、公共機(jī)關(guān)以及民間組織也沒有積極參與的態(tài)度;另一方面，實(shí)際調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)還不豐富，工作開展較為困難。

2．9 國家與基層的艾滋病防治數(shù)據(jù)庫

摩爾多瓦目前還沒有一個(gè)完善的國家數(shù)據(jù)庫［9］，當(dāng)前使用的數(shù)據(jù)庫主要記錄的是艾滋病和性病傳播疾病個(gè)案、治療隨訪數(shù)據(jù)和孕婦艾滋病病毒感染個(gè)案。而其它項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)都是由各合作單位輸入的，由于方法不一致，數(shù)據(jù)的代表性和完整性較差，部門的定期報(bào)告和民間組織的定期報(bào)告機(jī)制也不完善。

2．10 支持性監(jiān)督與數(shù)據(jù)核查

在保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量方面，還缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。不同來源的數(shù)據(jù)具有不穩(wěn)定性且沒有經(jīng)過權(quán)威的校正［9］。摩爾多瓦已經(jīng)制定數(shù)據(jù)審核規(guī)范，但并不是專門針對(duì)艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估計(jì)劃的，需要將數(shù)據(jù)保證質(zhì)量納入國家督導(dǎo)與評(píng)估系統(tǒng)。

2．11 艾滋病的評(píng)估及研究

摩爾多瓦督導(dǎo)與評(píng)估技術(shù)工作組負(fù)責(zé)艾滋病的評(píng)估及研究工作，但開展的工作較少。部分評(píng)估列入艾滋病性病國家項(xiàng)目計(jì)劃，其它相關(guān)研究正在由科研機(jī)構(gòu)實(shí)施［9］。

2．12 數(shù)據(jù)的公布及利用

摩爾多瓦數(shù)據(jù)公布與利用開展得較好，保證了數(shù)據(jù)的可用性。但各合作單位提供的數(shù)據(jù)沒有經(jīng)過統(tǒng)一評(píng)估，有些數(shù)據(jù)沒有備注和解釋，引用者會(huì)產(chǎn)生一定的誤差。目前，大部分的數(shù)據(jù)傳播是通過電子郵件或者在線傳送的方式共享的，網(wǎng)絡(luò)連接能力和覆蓋范圍也限制了數(shù)據(jù)的獲得。

3 啟示

3．1 加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，保證督導(dǎo)與評(píng)估工作的有效性

目前，我國還沒有建立專門的艾滋病防治督導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)，只在國艾辦下設(shè)了計(jì)劃督導(dǎo)部，并有專人負(fù)責(zé)全國性的計(jì)劃與督導(dǎo)工作，省級(jí)以下沒有專門的督導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)。因此，可以借鑒摩爾多瓦的做法，利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)，增加督導(dǎo)評(píng)估功能，組成督導(dǎo)與評(píng)估工作組，專門承擔(dān)艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估工作。督導(dǎo)與評(píng)估工作組可以設(shè)立在各級(jí)艾防辦內(nèi)，并配備專職工作人員，每名工作人員都有明確的職責(zé)和任務(wù)，有一定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。同時(shí)，將督導(dǎo)評(píng)估的工作列入部門的績效考評(píng)，將督導(dǎo)評(píng)估工作常態(tài)化、有序化，形成有組織有管理的機(jī)構(gòu)體系，為督導(dǎo)評(píng)估工作的有效開展打好基礎(chǔ)。

3．2 完善多部門工作計(jì)劃，保證督導(dǎo)與評(píng)估工作的全面性

目前，在國艾辦的組織協(xié)調(diào)下，經(jīng)常不定期的召開有關(guān)督導(dǎo)評(píng)估會(huì)議，邀請相關(guān)部門和一些國際組織參與。根據(jù)我國的國情，要想更多的部門合作，除了要放寬各利益相關(guān)者的參與權(quán)限，提倡聯(lián)合督導(dǎo)外，還應(yīng)強(qiáng)化政府的作用，發(fā)揮行政主導(dǎo)力量，督促各利益相關(guān)者參與其中。多部門工作計(jì)劃要與國家督導(dǎo)評(píng)估計(jì)劃相一致，并根據(jù)聯(lián)合督導(dǎo)的作用和目的制定明確的督導(dǎo)目標(biāo)，并使用統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集方法，保證數(shù)據(jù)的可比性。同時(shí)，各部門還可以針對(duì)具體的目標(biāo)人群和干預(yù)措施添加附加指標(biāo)，以確保得到的數(shù)據(jù)較準(zhǔn)確，保證督導(dǎo)與評(píng)估工作的全面性。

3．3 經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)管理與計(jì)劃使用，保證督導(dǎo)與評(píng)估工作的穩(wěn)定性

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)艾滋病防治的督導(dǎo)與評(píng)估工作的質(zhì)量有著至關(guān)重要的影響。摩爾多瓦目前還沒有制定有預(yù)算的國家艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估年度工作計(jì)劃，而是以全球基金的第六輪撥款工作計(jì)劃作為替代。這對(duì)該國督導(dǎo)評(píng)估工作的可持續(xù)性帶來了很大挑戰(zhàn)。

我國也存在類似的問題。我國國家級(jí)平均督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)比例低于5%。其中中長期規(guī)劃的督導(dǎo)評(píng)估經(jīng)費(fèi)比例只有2%左右，督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)明顯不足［10］。在這種情況下，除了加大國家對(duì)督導(dǎo)評(píng)估經(jīng)費(fèi)的投入，根據(jù)全年的預(yù)算來制定督導(dǎo)評(píng)估年度工作計(jì)劃就顯得十分必要。必須對(duì)督導(dǎo)評(píng)估經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專項(xiàng)管理，制定經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，確定工作重點(diǎn)、主要活動(dòng)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和活動(dòng)成本。同時(shí)鼓勵(lì)利益相關(guān)者利用本部門的常規(guī)活動(dòng)完成相關(guān)的督導(dǎo)評(píng)估任務(wù)，促進(jìn)多部門、非政府組織和民間組織的合作，提高工作的主動(dòng)性，使督導(dǎo)評(píng)估工作穩(wěn)定有序開展。

3．4 加強(qiáng)數(shù)據(jù)的核查和管理，保證督導(dǎo)與評(píng)估工作的可持續(xù)性

與摩爾多瓦一樣，目前我國督導(dǎo)評(píng)估的數(shù)據(jù)信息也缺乏集中管理，需要建立國家督導(dǎo)評(píng)估數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫需要各級(jí)實(shí)施或者資助艾滋病防治活動(dòng)的利益相關(guān)者共同參與，分為國家級(jí)、省級(jí)和縣級(jí)3個(gè)層次。各個(gè)層次由專人負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的整理、錄入、質(zhì)控和定期上報(bào);并允許省級(jí)和縣級(jí)數(shù)據(jù)庫根據(jù)實(shí)際工作添加附加指標(biāo)。但要有明確的數(shù)據(jù)收集細(xì)則，以保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。同時(shí)，國家要完善數(shù)據(jù)的分析和發(fā)布計(jì)劃，使督導(dǎo)評(píng)估的結(jié)果能及時(shí)為政策制定者所用，保證艾滋病防治工作和督導(dǎo)評(píng)估工作的可持續(xù)發(fā)展。

［1］ 國務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室．中國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估框架(試行)［Z］．2007 －06 －01．

［2］ 韓孟杰，胡 志．中國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估框架使用手冊(試用)［Z］．2008．

［3］ 百度百科．摩爾多瓦［EB/OL］．http://baike．baidu．com/view/126197．htm，2011 －10－01．

［4］ 大眾網(wǎng)．世衛(wèi)組織稱艾滋病毒在東歐地區(qū)擴(kuò)散最快［EB/OL］．．http://www．dzwww．com/rollnews/guoji/201007/t20100722_6387738．htm，2010－07－22．

［5］ UNGASS ．Declaration of Commitment of the United Nations General Assembly Special Session on HIV/AIDS［R］．Republic of Moldova:National Coordination Council，2010．

［6］ 中國藥網(wǎng)．摩爾多瓦制定全國預(yù)防艾滋病 5 年計(jì)劃［EB/OL］．http://www．chinapharm．com．cn/html/xxhc/20000831135627．htm，2000－09－01．

［7］ UNGASS ．Declaration of Commitment of the United Nations General Assembly Special Session on HIV/AIDS［R］．Republic of Moldova:National Coordination Council，2008．

［8］ 聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署．MERG艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估系統(tǒng)評(píng)價(jià)工具指南［R］．日內(nèi)瓦:聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署，2009．

［9］ASSESSMENT REPORT:HIV/AIDSM＆ESYSTEM［R］．National Coordination Council for HIV/AIDS ＆ TB of the Republic ofMoldova，2008．

［10］ 李潔雪，胡 志，秦 俠．對(duì)建立我國艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估體系的思考［J］．醫(yī)學(xué)與哲學(xué):人文社會(huì)醫(yī)學(xué)版，2006，27(11):24 －25．