湖南中小型公益性水利工程集中建設(shè)管理的實踐與思考

王 平，劉新文

（1.湖南省水利廳，410007，長沙；2.湖南省婁底市水利局，417000，婁底）

湖南省水利建設(shè)以中小型項目為主，點多面廣，建設(shè)主體主要集中在縣一級。2008年以來湖南省中小型水利工程建設(shè)投資強(qiáng)度增大，建設(shè)速度加快，建設(shè)管理任務(wù)加重，但隨之而來出現(xiàn)的項目法人責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、建設(shè)管理力量薄弱、履行職責(zé)難到位等矛盾十分突出。為此，從2008年起，湖南省從小型病險水庫除險加固開始試點，逐步在中小型水利工程建設(shè)中推行了集中建設(shè)管理模式。2011年中央1號文件頒發(fā)后，湖南省開始對中小型水利工程全面實行集中建設(shè)管理。

一、湖南省中小型公益性水利工程集中建設(shè)管理實踐

1.實踐過程

（1）試點階段

2008年，黨中央和國家作出了用3年時間完成全國病險水庫除險加固專項規(guī)劃實施的重大決策。湖南省納入國家專項規(guī)劃病險水庫除險加固項目共634座水庫項目，其中大型1座，中型 123 座，?。?）型 510 座，是國家專項規(guī)劃病險水庫數(shù)量最多、建設(shè)任務(wù)最重的省份。面對如此多的小型水庫除險加固項目，按過去的管理模式，省內(nèi)基層水利部門建設(shè)管理、施工和監(jiān)理力量均難以適應(yīng)大規(guī)模水利建設(shè)的需要。此階段，湖南省水利廳對集中建設(shè)管理的運作模式和管理制度進(jìn)行了探索，印發(fā)了《湖南省水利工程項目法人導(dǎo)則》，指導(dǎo)各地對大中型項目以原水庫管理單位為基礎(chǔ)組建項目法人，對小（1）型項目以縣級區(qū)域為單元組建一個小型病險水庫除險加固項目部，作為項目法人，對轄區(qū)內(nèi)所有小（1）型項目進(jìn)行集中建設(shè)管理。此階段的項目法人機(jī)構(gòu)屬于臨時機(jī)構(gòu)，人員從縣級水利部門抽調(diào)組成，項目法人的法定代表人大多由水利部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

（2）推廣階段

在小型病險水庫除險加固項目集中建設(shè)管理取得明顯效果后，湖南省逐步將集中建設(shè)管理模式推廣到了農(nóng)村安全飲水、中小河流治理、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)等項目。各地參照小型病險水庫除險加固項目法人組建和管理模式，對農(nóng)村安全飲水、中小河流治理、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)等項目，以縣級區(qū)域為單元，分類組建了項目法人，對各類項目分類進(jìn)行集中建設(shè)管理。此階段，湖南省水利廳組織編制了 《湖南省中小水利工程項目法人工作手冊》，對中小水利工程項目法人組建、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作職責(zé)、工作流程和管理制度進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步完善了各地中小型公益性水利工程集中建設(shè)管理工作。

（3）全面實行階段

2011年中央1號文件頒發(fā)后，湖南省在認(rèn)真總結(jié)、廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，省政府印發(fā)了《湖南省加快水利改革試點工作方案》，確立了水利工程建設(shè)管理體制改革的思路：“健全水利工程分級建設(shè)負(fù)責(zé)制，完善項目法人責(zé)任制，創(chuàng)新建設(shè)管理模式。對新建大中型水利工程，試行工程總承包和代建等新的建設(shè)管理模式，促進(jìn)水利建設(shè)管理的專業(yè)化、社會化；對中小型水利工程建設(shè)，以縣級區(qū)域為單元組建一個項目法人進(jìn)行集中管理，實現(xiàn)建設(shè)主體和監(jiān)督主體的分離，推進(jìn)水利建設(shè)管理的專業(yè)化和規(guī)范化；對小型農(nóng)田水利等公益性水利工程，積極推廣農(nóng)民直接參與的建設(shè)管理新模式，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，確保工程建得成、用得起、長受益?！笔≌谠圏c工作方案中，要求全省各縣（市、區(qū)）在2012年2月28日前，全部成立建管中心，對中小水利工程全面實行集中建設(shè)管理。目前全省已有多數(shù)縣（市、區(qū)）已經(jīng)或正在通過編制和財政部門審批設(shè)立常設(shè)的項目法人機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本縣級行政區(qū)內(nèi)各類水利工程建設(shè)項目法人職責(zé)。

2.主要做法

（1）規(guī)范項目法人組建

①同一縣域內(nèi)的中小型病險水庫（水閘）除險加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、泵站改造、中小河流治理、水土保持等中小型水利工程建設(shè)，以縣級區(qū)域為單元組建水利建設(shè)項目管理中心（以下簡稱建管中心）作為項目法人，實行工程項目集中管理。

②建管中心必須符合國家大中型水利工程項目法人組建的有關(guān)規(guī)定。建管中心的組建方案由縣級水利部門提出，報市級水利部門審查同意后，由縣級人民政府批準(zhǔn)并任命項目法定代表和技術(shù)負(fù)責(zé)人，報省水利廳備案。

③縣級人民政府應(yīng)明確建管中心承擔(dān)本地區(qū)各類公益性和準(zhǔn)公益性中小型水利工程建設(shè)項目管理的職責(zé)，人員編制從水利部門內(nèi)部調(diào)劑解決。

④建管中心是本地區(qū)中小型水利工程項目建設(shè)的責(zé)任主體，行使工程建設(shè)期項目法人職責(zé)，對項目建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和資金管理負(fù)總責(zé)?？h級水利部門是建管中心的主管部門，對工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督檢查和驗收，對建管中心的工作進(jìn)行監(jiān)督和考核。水利部門的主要負(fù)責(zé)人不得在建管中心兼職，以確保政事分開和建設(shè)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。

⑤建管中心應(yīng)根據(jù)本地區(qū)中小型水利工程項目的類別和任務(wù)情況，分項目類別和工程設(shè)立現(xiàn)場建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)工程建設(shè)管理。工程完工并驗收合格后，及時將工程移交給工程管理單位或工程管護(hù)責(zé)任主體。

（2）推行集中打捆招標(biāo)

由項目法人按照便于組織施工和管理的原則，將本縣內(nèi)多個中小型水利工程分類打捆招標(biāo)，對同批下達(dá)實施計劃的項目實行集中公開招標(biāo)，提高項目招標(biāo)的競爭性、吸引力，選擇優(yōu)秀的施工單位和監(jiān)理單位，優(yōu)化資源配置。

（3）試行代建制和工程總承包制

在大力推進(jìn)中小型水利工程集中建設(shè)管理的同時，湖南省選擇部分市縣進(jìn)行了代建制和工程總承包制試點。由項目法人選擇綜合實力較強(qiáng)，具有相應(yīng)設(shè)計、監(jiān)理和工程總承包資質(zhì)的單位對小型水庫除險加固項目進(jìn)行代建，對部分堤防工程建設(shè)項目進(jìn)行設(shè)計施工總承包。從試點情況來看，項目實施進(jìn)展順利，較好地解決了項目法人單位人員不足的矛盾，促進(jìn)了建設(shè)管理的專業(yè)化、規(guī)范化、社會化。

（4）完善集中建設(shè)管理模式下的監(jiān)管體系

①對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督，湖南省明確各市級水行政主管部門負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)小型病險水庫除險加固項目招標(biāo)投標(biāo)活動實施行政監(jiān)督。省水利廳對招標(biāo)投標(biāo)活動和招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，受理招標(biāo)投標(biāo)行政復(fù)議。

②對開工報告審批，湖南省明確小型病險水庫除險加固項目開工報告由縣級水行政主管部門審查，市級水行政主管部門審批并負(fù)責(zé)監(jiān)督實施。

③對建設(shè)實施過程中的監(jiān)督檢查，按照以縣為建設(shè)主體、市為監(jiān)督主體、省為督導(dǎo)主體的總體思路，建立了縣級主管部門日常檢查，市級主管部門定期和階段性檢查，省水利廳巡回檢查、專項檢查和重點稽察督導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制。

3.幾點體會

自2008年以來，湖南省通過推行中小型公益性水利工程集中建設(shè)管理，克服了任務(wù)重、技術(shù)和管理人員缺乏的矛盾，強(qiáng)化了建設(shè)管理，確保歷年各類中小型公益性水利工程年度建設(shè)任務(wù)順利完成。集中建設(shè)管理模式主要有4個方面的優(yōu)勢：

①有利于優(yōu)化整合基層水行政主管部門和水管單位技術(shù)和管理力量，緩解大規(guī)模水利建設(shè)形勢下，基層人才緊缺的矛盾。

②有利于項目法人對點多面廣的中小型水利建設(shè)項目實行打捆招標(biāo)，提高招標(biāo)項目的競爭性和吸引力，選擇優(yōu)秀的施工和監(jiān)理單位，優(yōu)化施工和監(jiān)理等市場主體單位的資源配置，更好地落實招標(biāo)投標(biāo)制的要求和目標(biāo)。

③有利于解決中小型水利工程建設(shè)周期短、單獨組建的項目法人存續(xù)時間短、不能有效積累經(jīng)驗規(guī)范管理的問題，提高中小型水利工程建設(shè)管理的專業(yè)化和規(guī)范化。

④有利于健全水利工程建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制，明確由項目法人負(fù)責(zé)組織工程建設(shè)，水行政主管部門進(jìn)行監(jiān)督管理，實現(xiàn)政事分開、建設(shè)權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離。

二、對進(jìn)一步全面推行中小型公益性水利工程集中建設(shè)管理的思考

1.中小型水利工程建設(shè)項目法人管理存在的主要問題

幾年的實踐證明，對中小水利工程分類實行集中建設(shè)管理，為推動基層中小型水利工程建設(shè)發(fā)揮了很大的作用。但目前普遍采用的由主管部門與臨時機(jī)構(gòu)性質(zhì)合二為一的項目法人，即政府直接負(fù)責(zé)的“代辦制”形式，在實際工作中存在一些缺陷和問題。

（1）機(jī)構(gòu)組建尚欠規(guī)范

以各縣市區(qū)水利（水務(wù)）局為基礎(chǔ)組建的項目法人，以臨時性機(jī)構(gòu)為主，大多依據(jù)投資性質(zhì)和業(yè)務(wù)對口關(guān)系，幾塊投資就形成幾個項目法人，缺乏整體運作考慮。多數(shù)地方水利專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏、素質(zhì)不高，難以與項目法人組建的要求和標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)。

（2）政府行為與市場行為未分離

主管部門與項目法人合二為一，客觀上形成了政府行為與市場行為未分離。各縣級水行政主管理部門的主要精力都放在推進(jìn)項目建設(shè)上，過多地承擔(dān)了項目業(yè)主的職責(zé)，負(fù)擔(dān)了過多的具體業(yè)務(wù)工作，很大程度上影響了政府職能的發(fā)揮，政策研究、宏觀管理、市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督等職能不到位。

（3）地方和群眾積極性難調(diào)動

中小型水利工程原來的管理主體大多在鄉(xiāng)村等基層。而由項目主管單位集中組建的項目法人，大多沒有吸收鄉(xiāng)村兩級參與建設(shè)管理。在開展項目建設(shè)時，因工程建設(shè)過程中的管理主體發(fā)生變化，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層對項目建設(shè)的參與程度不高，甚至出現(xiàn)無理要求多、惡意阻礙的現(xiàn)象。

（4）工作經(jīng)費缺保障

臨時機(jī)構(gòu)性質(zhì)的項目法人沒有專門經(jīng)費來源，部分人員工資可在原單位發(fā)放，但在建設(shè)資金不能足額到位的情況下，項目法人工作經(jīng)費沒有保障，影響工作開展和管理效果。

（5）履行職責(zé)難到位

公益性水利工程效益主要是社會效益，建設(shè)資金基本上是各級政府的投入，建設(shè)資金、配套資金的大小取決于各級政府的重視程度和各級財政的收支狀況，作為項目法人在籌資方面所能起到的作用是有限的、被動的，很難履行好籌措落實建設(shè)資金的職責(zé)。

（6）項目法人的監(jiān)管難到位

項目法人的工作人員多是水行政主管部門的管理人員，在整個建設(shè)過程中既是工程建設(shè)的市場主體，又是政府監(jiān)督主體。如缺乏有效監(jiān)督約束機(jī)制，會致使一些項目法人權(quán)力過大，監(jiān)管失效。實踐中也存在項目法人隨意改變實施計劃、內(nèi)容和亂作為的問題。

2.加強(qiáng)和完善公益性中小型水利工程項目法人管理的對策

中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人責(zé)任制實施過程中主要問題是權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)難落實、監(jiān)管難到位?？赏ㄟ^以下途徑逐步完善項目法人管理：

（1）組建常設(shè)的項目法人單位，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)中小型公益性水利工程建設(shè)

中小型公益性水利工程建設(shè)是一項長期任務(wù)，是農(nóng)村民生工程的關(guān)鍵，是政府投資的重點，各地縣級人民政府應(yīng)落實人員編制和工作經(jīng)費。

（2）嚴(yán)格項目法人組建標(biāo)準(zhǔn)，提高項目法人管理水平

要嚴(yán)格根據(jù)國家和水利部有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地建設(shè)任務(wù)需要，規(guī)范組建項目法人。項目法人應(yīng)有適應(yīng)工程建設(shè)需要的組織機(jī)構(gòu)，項目法人的人員配備要與其承擔(dān)的項目管理工作相適應(yīng)，法定代表人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)為專職人員，熟悉有關(guān)水利工程建設(shè)的方針、政策和法規(guī)，具有組織水利工程建設(shè)管理的經(jīng)歷，有比較豐富的建設(shè)管理相關(guān)經(jīng)驗，參加過相應(yīng)培訓(xùn)。人員結(jié)構(gòu)要合理，應(yīng)有滿足工程建設(shè)需要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、招標(biāo)、合同管理等方面的管理人員。

（3）健全現(xiàn)場建設(shè)管理組織體系，調(diào)動地方和群眾參與建設(shè)和管理的積極性

中小型公益性水利工程的建設(shè)投資是由國家財政出資的，政府有關(guān)部門應(yīng)負(fù)主責(zé)。在管理模式上，要健全縣鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、主管部門、項目法人、現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)4個層次的組織體系，明確各自職責(zé)?？h鄉(xiāng)兩級人民政府可成立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對中小型公益性水利工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)落實工程建設(shè)地方配套資金和征地拆遷、移民安置等工程建設(shè)相關(guān)的重要事項，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的外部條件。項目法人組建中小型水利工程現(xiàn)場建設(shè)管理機(jī)構(gòu)時要吸收鄉(xiāng)村兩級參加建設(shè)管理，特別是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和村組群眾作用，調(diào)動項目所在地政府、村民合作組織和群眾參與建設(shè)和管理的積極性。可以考慮在項目法人機(jī)構(gòu)組建的同時，按法人+現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)一并核定編制，成立二級現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)，每個現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)的人員原則上不少于6人，其編制可納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，但現(xiàn)場機(jī)構(gòu)的組建必須經(jīng)主管部門和項目法人的批準(zhǔn)，項目法人可以根據(jù)各地工程建設(shè)的情況進(jìn)行力量調(diào)配和使用。

（4）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督制約機(jī)制

縣級人民政府在批復(fù)組建項目法人時要明確項目法人是工程建設(shè)的責(zé)任主體，縣級水行政主管部門是其上級主管部門，實行工程建設(shè)主體和監(jiān)督主體的分離。項目主管部門和上級水行政主管部門要建立和完善對中小型水利工程建設(shè)實施情況的監(jiān)督檢查制度，加大監(jiān)督檢查力度；要建立和完善對項目法人的考核制度，建立健全激勵約束機(jī)制，加強(qiáng)對項目法人的監(jiān)督管理；要加強(qiáng)對項目法人及其法定代表人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人的考核管理，并會同項目法人對現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，實行結(jié)果考核與過程評價相結(jié)合、考核結(jié)果與獎懲措施相掛鉤、建設(shè)管理責(zé)任可追溯的考核制度。

（5）加大水利建設(shè)管理人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，推行代建制和工程總承包制

根據(jù)水利工程建設(shè)特點，制定和完善項目代建和工程總承包資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，積極培育代建和工程承包市場主體，受項目法人委托對中小型水利工程建設(shè)項目進(jìn)行專業(yè)化的建設(shè)管理。這既是推進(jìn)水利工程建設(shè)專業(yè)化和社會化的需要，也是緩解水利建設(shè)管理人才嚴(yán)重不足矛盾的有效途徑。

三、結(jié) 語

中小型公益性水利工程是大規(guī)模水利建設(shè)的主戰(zhàn)場，項目法人責(zé)任制是水利建設(shè)管理體制改革的核心，必須遵循水利工程建設(shè)項目的特點，正視水利系統(tǒng)當(dāng)前的實際，結(jié)合水利改革發(fā)展的近遠(yuǎn)期目標(biāo)，理順?biāo)ㄔO(shè)管理中的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)，整合力量，規(guī)范管理，提高水平，適應(yīng)大規(guī)模水利建設(shè)的需要。