加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法檢查工作的思考

張宗利

(山東省食品藥品監(jiān)督管理局，山東 濟(jì)南 250013)

國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)指出：“上級(jí)行政機(jī)關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度，探索層級(jí)監(jiān)督的新方式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的監(jiān)督?！?010年出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)法治政府的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“上級(jí)行政機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，及時(shí)糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。”這兩個(gè)文件都對(duì)加強(qiáng)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為作出了要求。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督離不開行政執(zhí)法檢查。行政執(zhí)法檢查是落實(shí)行政執(zhí)法監(jiān)督的重要手段和方式，建立和完善其制度是推行行政執(zhí)法責(zé)任制、推動(dòng)法治系統(tǒng)建設(shè)的重要的基礎(chǔ)性工作，也是推進(jìn)依法行政的重要切人點(diǎn)。筆者就如何加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法檢查工作作一初步探討，以促進(jìn)系統(tǒng)的創(chuàng)新實(shí)踐。

1 食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法檢查工作現(xiàn)狀及客觀要求

1.1 現(xiàn)狀

近年來，食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)認(rèn)真貫徹落實(shí)《綱要》有關(guān)要求，積極探索實(shí)施行政執(zhí)法檢查工作，強(qiáng)化制度建設(shè)，初步建立了行政執(zhí)法檢查的相關(guān)制度，在加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為方面作了大量工作，取得了一定成效。但目前還存在一些問題，如部分同志認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)該項(xiàng)工作重視程度不夠；行政執(zhí)法檢查制度不健全、程序不完善、缺乏科學(xué)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)；行政執(zhí)法責(zé)任追究落實(shí)不到位，制約了行政執(zhí)法檢查的效力；缺乏與相關(guān)制度的銜接和組織實(shí)施的必要保障，檢查流于形式，未充分發(fā)揮其監(jiān)督、規(guī)范效用等。

1.2 客觀要求

加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查工作是推進(jìn)依法行政的客觀要求。行政執(zhí)法是食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)大量的經(jīng)常性的活動(dòng)，直接面向行政相對(duì)人，行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的高低直接關(guān)系到系統(tǒng)的整體形象。行政執(zhí)法檢查是層級(jí)監(jiān)督的重要手段，也是層級(jí)監(jiān)督的重要內(nèi)容，隨著省以下垂直管理體制的變更，執(zhí)法監(jiān)督職能的履行尤顯重要。食品藥品監(jiān)管部門要堅(jiān)持“以人民群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)”的原則，加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查工作，在完善制度、明確檢查程序和標(biāo)準(zhǔn)上下功夫；要堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，樹立科學(xué)監(jiān)管理念，從執(zhí)法為民、努力建設(shè)法治系統(tǒng)的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查工作的重要意義，采取有效措施，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)，提高執(zhí)法水平，確保依法行政的各項(xiàng)要求落到實(shí)處，推動(dòng)該項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化。

2 加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查工作的途徑和著力點(diǎn)

2.1 科學(xué)界定行政執(zhí)法檢查工作的內(nèi)涵

明晰范圍：行政機(jī)關(guān)的具體行政行為和抽象行政行為都應(yīng)當(dāng)納入行政執(zhí)法檢查的范圍。具體行政行為包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政指導(dǎo)、行政收費(fèi)、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等；抽象行政行為包括行政機(jī)關(guān)發(fā)布決定、命令，發(fā)布與行政相對(duì)人或者社會(huì)公眾利益有關(guān)的規(guī)范性文件。

建立標(biāo)準(zhǔn)：行政執(zhí)法檢查的過程實(shí)際上就是考核評(píng)價(jià)的過程，行政執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)也就是行政執(zhí)法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋具體行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和抽象行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。具體行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有行政處罰評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；抽象行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在規(guī)范性文件的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，行政許可評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括行政許可案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法檢查屬于事后檢查，而案卷則是執(zhí)法行為的最可靠的記錄，因此案卷評(píng)查是行政執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容和有效途徑。

完善形式：行政執(zhí)法檢查一般采取現(xiàn)場(chǎng)打分、實(shí)地考察、問卷調(diào)查、案卷抽查等形式。在檢查的形式上要探索最經(jīng)濟(jì)、最有效的途徑?？梢圆扇∪鏅z查與重點(diǎn)抽查結(jié)合、自查與他查結(jié)合、日常檢查與集中檢查結(jié)合的方式，還應(yīng)注意收集社會(huì)評(píng)價(jià)信息，將系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)價(jià)與社會(huì)外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，做到內(nèi)外評(píng)價(jià)一致，使檢查結(jié)果客觀、準(zhǔn)確、公正。在檢查形式上還要與時(shí)俱進(jìn)，注重創(chuàng)新。條件成熟時(shí)，可以借鑒其他部門的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)代信息技術(shù)引入評(píng)價(jià)系統(tǒng)。某些專項(xiàng)檢查項(xiàng)目如行政處罰、行政許可，可以設(shè)計(jì)成評(píng)價(jià)模板，為開展專項(xiàng)檢查或個(gè)案督察提供信息支持。

2.2 建立和完善行政執(zhí)法檢查工作機(jī)制

基本要求：行政執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平的原則，突出重點(diǎn)，講求實(shí)效，以發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯(cuò)誤、規(guī)范提高為導(dǎo)向，既要客觀公正評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，又要不斷促進(jìn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提高。

主體：上級(jí)行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法檢查的主體。按照層級(jí)監(jiān)督的要求，國(guó)家局負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)以下局的檢查，省級(jí)局負(fù)責(zé)對(duì)市級(jí)以下局的檢查，市級(jí)局負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)以下局的檢查，縣級(jí)局負(fù)責(zé)對(duì)所屬承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的機(jī)構(gòu)或人員的執(zhí)法行為的檢查。具體承擔(dān)執(zhí)法檢查職責(zé)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以具有法制監(jiān)督職能的法制機(jī)構(gòu)為主，建立常規(guī)的檢查機(jī)制。法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，按照同級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一部署，做好行政執(zhí)法檢查工作。

內(nèi)容：行政執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)的情況，包括行政處罰、行政許可、行政決策、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制等行為的合法性、適當(dāng)性，行政復(fù)議與行政訴訟的結(jié)果，案卷質(zhì)量情況等。各地可根據(jù)各自實(shí)際制定切實(shí)可行的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

組織實(shí)施：要成立相應(yīng)的行政執(zhí)法檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確檢查實(shí)施人員，制訂檢查計(jì)劃，明確檢查重點(diǎn)、方式和方法，注意收集社會(huì)公眾尤其是行政相對(duì)人的評(píng)價(jià)意見。外部評(píng)價(jià)可通過召開座談會(huì)、調(diào)查問卷、民意測(cè)驗(yàn)、行風(fēng)監(jiān)督員調(diào)查等方式獲得意見。

2.3 發(fā)揮行政執(zhí)法檢查的激勵(lì)、督導(dǎo)作用

行政執(zhí)法檢查結(jié)果的運(yùn)用：行政執(zhí)法檢查要達(dá)到預(yù)期的目的，必須重視檢查結(jié)果的運(yùn)用，要將行政執(zhí)法檢查的結(jié)果作為獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的依據(jù)。對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法成效顯著的要予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員提高執(zhí)法水平的積極性。對(duì)違法、野蠻執(zhí)法造成不良影響或社會(huì)滿意率低的要予以追究懲戒，也利于形成嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的良好環(huán)境。

與責(zé)任追究制度的對(duì)接：要將檢查結(jié)果作為行政執(zhí)法責(zé)任追究和根據(jù)違法或不當(dāng)行政執(zhí)法行為的危害后果和不良影響的嚴(yán)重程度等具體情況，給予限期整改、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)選先進(jìn)的資格等處理；對(duì)有關(guān)執(zhí)法人員，可根據(jù)過錯(cuò)情形，給予批評(píng)教育、離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等處理。除依照本《意見》進(jìn)行處理，對(duì)實(shí)施違法或不當(dāng)行政執(zhí)法行為依法依紀(jì)應(yīng)采取組織處理措施的，按照干部管理權(quán)限和規(guī)定的程序辦理；依法依紀(jì)應(yīng)當(dāng)追究政紀(jì)責(zé)任的，由任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)實(shí)踐：行政執(zhí)法檢查既是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的檢閱，也是學(xué)習(xí)總結(jié)提高的有效途徑。通過行政執(zhí)法檢查可以了解法律法規(guī)的執(zhí)行情況，掌握系統(tǒng)的執(zhí)法現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)可能存在的不足，為立法、修法提供依據(jù)，以針對(duì)問題進(jìn)行分析，找出原因，加以及時(shí)糾正。

2.4 加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)：加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好行政執(zhí)法檢查工作的組織保障，也是行政執(zhí)法檢查工作能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門的行政首長(zhǎng)是行政執(zhí)法檢查工作的第一責(zé)任人，要領(lǐng)導(dǎo)好、組織好行政執(zhí)法檢查工作，要將該項(xiàng)工作作為推進(jìn)依法行政工作的重要抓手，抓緊抓實(shí)，切實(shí)抓出成效。

強(qiáng)化機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)：要重視檢查隊(duì)伍的自身建設(shè)，充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法檢查中的主力軍作用；努力培養(yǎng)出高素質(zhì)、精良的法制監(jiān)督隊(duì)伍。

加大經(jīng)費(fèi)保障力度：建議國(guó)家局在行政執(zhí)法檢查工作制度里明確經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在系統(tǒng)規(guī)劃中增設(shè)行政執(zhí)法檢查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，結(jié)合各省實(shí)際，下?lián)苄姓?zhí)法檢查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障行政執(zhí)法檢查工作有效開展。地方局也要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣?cái)政的有力支持，爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，同時(shí)要將有限的資金合理分配，提高資金的使用效率。

著力構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制：各地開展行政執(zhí)法檢查工作的經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)總結(jié)，每年報(bào)告工作開展情況，國(guó)家局應(yīng)適時(shí)召開專題會(huì)議總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，不斷學(xué)習(xí)總結(jié)，主動(dòng)探索行政執(zhí)法檢查的新形式，以推動(dòng)行政執(zhí)法檢查工作走向制度化、法制化和規(guī)范化。