地震災害緊急救援隊伍救援行動的規(guī)范*

吳新燕，陳虹，顧建華

(1．中國地震局地球物理研究所，北京100081;2．中國地震局地殼應力研究所，北京100085)

0 引言

從1998年開始籌備國家地震災害緊急救援隊時，經(jīng)過對國外救援的廣泛調(diào)研，地震部門和有關專家意識到制定救援標準的重要性，并開始關注和重視地震緊急救援標準的制定。2001年組建國家救援隊之初，中國地震局將標準建設提上日程，在十五國家科技攻關項目中，安排了《現(xiàn)場緊急救助規(guī)范》編制工作，后主管部門認為不夠成熟，遂擱置。2006年國家科技支撐項目中設置了“現(xiàn)場救援技術標準與救援行為系列規(guī)范”的標準編制基礎研究項目，2009年中國地震局批準了地震行業(yè)科研專項《地震災害緊急救援隊建設技術標準研究》，其中包括《救援隊現(xiàn)場工作指南》，這些課題的啟動都為日后這一國家標準的正式編制奠定了雄厚的研究基礎。

通過對2008年汶川地震和2010年玉樹地震緊急救援行動的總結與反思發(fā)現(xiàn)，由于地震災區(qū)點多面廣，災情復雜，救援難度大，并且沒有可依據(jù)的行動標準，在全國眾多救援力量涌到災區(qū)開展救災的同時，也發(fā)生了指揮與協(xié)調(diào)混亂、保障不足、資源配置不合理等現(xiàn)象［1］，嚴重影響了救援安全性和救援效率，這使主管部門和專家深刻認識到科學、安全、統(tǒng)一、有序的救援行動對拯救生命有著至關重要的作用。

2010年1 月，經(jīng)國家標準化管理委員會的批準，中國地震局發(fā)出“關于成立國家標準《地震現(xiàn)場緊急救援行動工作規(guī)范》編制工作組的通知(中震法函〔2010〕2號)”，標志著《地震現(xiàn)場緊急救援行動工作規(guī)范》編制工作正式啟動。

1 國內(nèi)外標準制定概況

我國已經(jīng)正式出臺的地震應急救援方面的國家標準［2］有《地震現(xiàn)場應急指揮管理信息系統(tǒng)》［3］、《地震現(xiàn)場應急指揮數(shù)據(jù)共享技術要求》［4］、《社區(qū)志愿者地震應急與救援工作指南》［5］、《地震應急避難場所場址及配套設施》［6］、《地震現(xiàn)場工作第1部分:基本規(guī)定》［7］、《地震現(xiàn)場工作第2部分:建筑物安全鑒定》［8］、《地震現(xiàn)場工作第3部分:調(diào)查規(guī)范》［9］、《地震現(xiàn)場工作第4部分:災害直接損失評估》［10］，但與日益增長的現(xiàn)實需求相比，地震應急救援標準仍嚴重缺乏［11］?！兜卣瓞F(xiàn)場緊急救援行動工作規(guī)范》是我國地震救援領域中第一個針對專業(yè)救援隊伍的標準，其他部門如消防、安監(jiān)等還沒有類似的行動指南來規(guī)范救援力量的現(xiàn)場行為。

2002年12 月聯(lián)合國大會通過了由聯(lián)合國人道主義事務協(xié)調(diào)辦公室編制的第一版《國際搜索與救援指南和方法》［12］(INSARAG GUIDLINE)，其后又經(jīng)過數(shù)次修訂，越加完善。該指南建立了一套國際搜索與救援反應框架和程序，以促進大規(guī)模地震災害發(fā)生后各國際救援隊在災害現(xiàn)場有效施展救援。

美國聯(lián)邦消防署編制了一系列與救援有關的標準:如NFPA 1006 Standard for Rescue Technician Professional Qualifications(營救專業(yè)人員資格認證標準)［13］、NFPA 1021 Standard for Fire Officer Professional Qualifications(消防官員資格認證標準)［14］、NFPA 1026 Standard for Incident Management Personnel Professional Qualifications(事件管理官員資格指南)［15］、NFPA 1710 Standard for the Organization and Deployment of Fire Suppression operations，Emer-gency Medical Operations，and Special Operations to the Public by Career Fire Departments(專業(yè)消防部門消防行動、緊急醫(yī)療事故處理和特別行動的組織和部署標準)［16］、NFPA 1936 Standard on Powered Rescue Tool Systems(動力營救工具系統(tǒng)標準［17］)、NFPA1500 Standard on Fire Department Occupational Safety and Health Program(消防部門職業(yè)安全與健康標準)［18］、NFPA1521 Standard for Fire Department Safety Officer(消防部門安全官員標準)［19］、NFPA1561 Standard on Emergency Services Incident Management System(應急事件管理系統(tǒng)標準)［20］、NFPA1670 Standard on Operations and Training for Technical Search and Rescue Incidents(技術搜索與救援行動與訓練標準)［21］。這些標準規(guī)范了隊伍組建、訓練與考核、能力評價、安全管理、崗位職責和職業(yè)資格認證等方面的工作，對本標準中的行動準備、裝備配置、結構評估、安全管理、營救方法等內(nèi)容有重要的借鑒意義。

2 標準的定位

2.1 標準名稱

該標準自起草組正式成立至今，先后召開過十數(shù)次會議，名稱修改過6次之多，最終更名為《地震災害緊急救援隊伍救援行動第一部分:基本要求》，滿足了意義準確、全面和符合規(guī)范的要求。

2.2 標準的性質(zhì)

標準定位為服務標準。標準規(guī)定了地震救援隊在地震救援現(xiàn)場的行動準備、現(xiàn)場救援、安全管理、保障與支持的基本要求。

標準定位為推薦性標準。本標準原定為推薦性標準，在實地調(diào)研過程中，國家地震災害緊急救援隊和云南省地震災害緊急救援隊都建議改為強制性標準，以提升該行動指南的執(zhí)行力度。最后，經(jīng)綜合考慮了各種因素之后還是定位為推薦性標準。

2.3 標準的目的

國內(nèi)外地震災害緊急救援實踐表明，地震災情復雜，救援難度大，技術要求高;由于災區(qū)范圍廣，參與救援的隊伍多，且隊伍能力、技術和方法、裝備、信息和安全管理各異，往往導致救援行動協(xié)調(diào)難度大、效率低，安全風險高。規(guī)范地震救援隊的救援行動對于提高救援能力，協(xié)調(diào)救援行動，最大程度地減輕人員傷亡具有重要的意義。因此，我們將其表述為:“本標準旨在規(guī)范和協(xié)調(diào)地震災害緊急救援隊伍的救援行動，提高救援能力與效率，最大限度地減少人員傷亡”。

2.4 適用范圍

標準的范圍規(guī)定了標準化的對象，編制工作組對本標準范圍的表述為:“規(guī)定了地震災害緊急救援隊伍的行動準備、現(xiàn)場救援、安全管理、保障與支持等方面的基本要求”，“適用于地震災害緊急救援隊伍的救援行動，其它專業(yè)救援隊伍可參照使用。”。

2.5 標準的原則

考慮到科學技術在救援中的重要性，本標準將以人為本，科學施救放在了重要的位置，同時強調(diào)了安全和醫(yī)療貫穿始終的重要性，表述為“地震災害緊急救援行動的基本原則是以人為本，科學施救，安全第一，營救與醫(yī)療救援相結合”。

2.6 救援行動的任務

本標準將地震救援行動的主要任務定位表述為:地震災害緊急救援隊伍的主要任務是對因地震或其他突發(fā)事件造成建(構)筑物倒塌而被壓埋的人員實施搜索和營救。

3 標準的主要內(nèi)容

現(xiàn)場救援工作的主要內(nèi)容是本標準的核心部分。編制工作組通過對國內(nèi)外相關資料的調(diào)研，將其定位為:行動準備、現(xiàn)場救援、安全管理、保障與支持等方面的基本要求，其中，現(xiàn)場救援的內(nèi)容最多，包括協(xié)調(diào)與溝通、行動基地、評估與勘察、搜索、營救、醫(yī)療救援和轉場與撤離幾個方面的內(nèi)容。

3.1 術語和定義

本標準涉及10條術語和定義，主要來自“十五”科技攻關項目、2007科技支撐項目的成果，以及已在救援實踐中廣泛使用的術語和定義，經(jīng)反復論證和修改后最終確定。

3.2 準備

救援隊在救援行動部署之前做好救援行動的充分準備，是隊伍在各種環(huán)境下維持基本生活、保持持續(xù)工作能力的重要條件。本節(jié)對救援隊行前準備的工作內(nèi)容、程序等做出了相應的規(guī)定。

3.3 協(xié)調(diào)與溝通

地震災害范圍大、災情重，需要調(diào)動全國各行業(yè)的救援力量參與救援，汶川地震和玉樹地震救援過程顯示，不同部門派出的救援隊伍抵達災區(qū)后接受派出單位的調(diào)遣，災區(qū)地方人民政府抗震救災指揮機構不能充分調(diào)動和有效利用救援資源，災情信息和救援需求不能及時通報各救援隊。由于缺乏信息溝通，各救援隊抵達災區(qū)后的后勤保障得不到災區(qū)抗震救災指揮部的及時安排。對此，編制工作組規(guī)定了救援隊抵達災區(qū)后應向地方政府抗震救災指揮部報到，并接受其指揮和協(xié)調(diào)，報到時應提交隊伍信息等內(nèi)容。本標準還規(guī)定救援隊需設專人負責與地方人民政府抗震救災指揮部的協(xié)調(diào)與溝通，確保救援隊與指揮部之間信息暢通。本標準只對救援隊伍與災區(qū)地方人民政府抗震救災指揮部的救援隊一方該做的事進行了規(guī)定，地方人民政府抗震救災指揮部的職責由地震應急條例和地震應急預案規(guī)定。

3.4 行動基地

現(xiàn)代地震災害救援的理念不僅要求救援隊能夠?qū)κ転娜藛T實施科學、安全、有序、高效的搜索和營救，而且對救援隊自身的供給、保障等支持能力也有較高的要求，這是因為災后現(xiàn)場的資源緊缺、設施破壞嚴重、已難以保證外部救援人員的有關需求。因此，救援隊抵達災害現(xiàn)場需建立自己的行動基地。

本節(jié)對救援行動基地建設的選址、功能分區(qū)、基地設備及撤離等提出了基本的要求。

3.5 工作場地評估

為保障救援隊員、被困者以及搜救犬和救援設備的安全，在一定的安全條件下，高效、有序地開展救援行動，進入工作場地前應開展評估和勘察工作。本標準對評估與勘察的一般程序和工作內(nèi)容提出了要求。

環(huán)境危險性評估:本條目要求對救援工作場地及其周邊環(huán)境進行危險性評估，目的是為保障救援隊員、受困者以及搜救犬和救援設備的安全，在一定的安全條件下，開展救援行動。

主要包括崩塌、滑坡、泥石流、洪水等災害潛在發(fā)生的可能性及其對救援行動的影響程度;周邊破壞建(構)筑物由于承重體系破壞，在余震和救援措施實施過程中可能產(chǎn)生的二次破壞對救援行動的影響;場地與周邊的危險品及危險源在震后可能發(fā)生次生災害的危險性，及其在救援措施的影響下可能發(fā)生次生災害的危險性。

結構評估:建筑類型宜按承重體系劃分，可參見《地震現(xiàn)場工作第三部分:調(diào)查規(guī)范》［9］附錄A1。倒塌類型劃分為斜靠式、V型、懸臂式、餅型、翻轉等5類［21］，具體描述詳見表1。

表1 建筑物的5種倒塌類型

對建(構)筑物進行評估，應綜合考慮建(構)筑物的結構類型、層數(shù)、用途、空間分布特征、承重體系、基礎類型、倒塌類型，以及施救措施對結構穩(wěn)定性的影響等因素。評估結果宜作為救援行動方案制定的依據(jù)。

3.6 搜索

在緊急救援行動中，快速、準確地確定受困人員的位置是救援行動成功的關鍵。地震災害破壞面積大，情況復雜，壓埋人員多，不同的現(xiàn)場環(huán)境運用不同的搜索手段，多種搜索手段綜合運用，才能提高搜索效率。本節(jié)對實施搜索行動的手段和方法進行了明確，重點突出對搜索技術的靈活掌握和綜合運用。本標準對搜索的一般程序和工作內(nèi)容提出了要求。

3.7 營救

在救援實踐中，因為救援隊伍對營救行動的基本程序和方法不熟悉，導致營救行動遲緩，錯過了最佳營救時間，大大地降低了救援效率和效果。本節(jié)重點對營救的一般程序、方法及注意事項提出了要求，突出了地震災害救援的自身特點，重點體現(xiàn)科學救援的理念。

3.8 醫(yī)療救援

營救實踐中，醫(yī)療監(jiān)督與救助貫穿始終，因此，本標準對醫(yī)療救助人員的主要職責和工作內(nèi)容進行了規(guī)范。

3.9 轉場與撤離

考慮到國內(nèi)外地震緊急救援的實際情況，一些救援隊伍在轉場或撤離時既沒有提出申請，也沒有提交任務總結報告，這樣既不利于地震現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)，也不利于應急救援工作的總結與反思。本規(guī)定對轉場與撤離的條件和程序等提出了要求。

3.10 安全管理

救援行動的安全直接影響救援效率，因為忽視救援安全，在行動中受困者造成二次傷害，救援隊伍自身也面臨生命威脅?？紤]到救援行動安全的重要性，編制工作組特別提出應開展安全教育，并對教育內(nèi)容提出了要求。由于安全管理必須有明確的職責，編制工作組提出救援隊應設專人管理救援工作場地和行動基地的安全事項的要求，并對安全管理文檔、警戒、評估、個人防護及輪班時間等提出了明確的要求。根據(jù)汶川和玉樹等地震救援的經(jīng)驗，還特別要求“救援隊應及時關注隊員的身體和心理狀態(tài)”。

本標準還對搜索犬的安全提出了要求。

3.11 通訊

由于現(xiàn)代救援工作中使用的各類救援相關設備具有相當?shù)闹悄芑?，可以將不同救援方位的各種救援信息傳遞出來，為現(xiàn)場的救援行動提供最基礎的信息。因此需要將這些信息有效地匯集在一起，統(tǒng)一完成接收、轉發(fā)、存儲和顯示等工作，以提高現(xiàn)場的工作效率。

另外，由于大地震現(xiàn)場的場面大，救援隊伍數(shù)量眾多，且來自不同行業(yè)、不同領域，因此造成了隊伍之間的信息溝通不暢，救援行動無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一地開展。構建全方位的通訊能力，不僅可以加快上下信息溝通的速度，同時也可以在平級方向進行有效的通報，使得相關隊伍在接到上級指示之前，做好相應的準備工作，提高地震現(xiàn)場的救援效率。

3.12 信息管理

信息管理包含制度建設、技術系統(tǒng)和信息內(nèi)容等要素。

地震現(xiàn)場由于有多種救援力量，當?shù)卣T多相關部門進行救援，因此信息的發(fā)布就顯得十分重要。如果信息發(fā)布的渠道過多，會因為時間等因素造成發(fā)布的信息前后矛盾，給社會造成不必要的混亂，同時有可能對救援決策、救援力量部署等方面造成影響。因此，有必要建立一套完整的、統(tǒng)一的信息發(fā)布機制。

救援隊在地震現(xiàn)場救援，直接接受當?shù)卣闹笓]，同時也接受垂直方向上的命令，而且還要與平級方向的救援隊伍進行協(xié)調(diào)、支援等工作，才能在救援現(xiàn)場形成一個以救人為目的多方位多兵種協(xié)調(diào)、有序、高效的救援行動，并且，所有的救援行動的進展情況、成果也是現(xiàn)場指揮必須隨時掌握的信息。

4 結論和展望

地震災害緊急救援隊伍行動規(guī)范的出臺，有利于規(guī)范和協(xié)調(diào)地震災害緊急救援隊伍的救援行動，提高救援能力與效率，最大限度地減少人員傷亡。值得欣喜的是，救援隊伍的建設、培訓、資格認證、裝備等其他相關標準也正在醞釀和編制之中，我國地震應急救援標準體系正在逐步形成和完善。

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