巴西緩解貧富懸殊之路

周志偉

巴西的基尼系數(shù)曾經(jīng)高達(dá)0.6，幾乎是全球貧富差距最大的國家，處于社會分裂與動蕩的懸崖邊。

在工業(yè)化的驅(qū)動下，巴西在上世紀(jì)60年代末70年代初進(jìn)入了GDP年均增速超過10%的“經(jīng)濟(jì)奇跡”周期。與此同時，巴西也進(jìn)入了一個兩極分化迅速擴(kuò)大的階段。到1990年，20%最富有者占國民收入的比例為64％，最窮者占有的比例為12％。受大機(jī)械農(nóng)場影響，1985年至1996年，巴西有410萬農(nóng)村人口失去了土地，成為無地農(nóng)民。貧困人口在農(nóng)村中的比重從1981年的56.7%上升到了1990年的70%。另外，根據(jù)巴西的官方統(tǒng)計，巴西全國的貧民窟數(shù)量高達(dá)6329個，貧民窟人口總數(shù)約為1140萬人，占巴西總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到了6%。

片面追求經(jīng)濟(jì)增速而忽視社會分配的經(jīng)濟(jì)模式到20世紀(jì)80年代難以為繼，并且還須為此前的負(fù)債發(fā)展模式埋單。從80年代末開始，巴西的經(jīng)濟(jì)和社會問題開始集中爆發(fā)。尖峰時刻，巴西人懸崖勒馬，從1990年代中期起，以“公平社會”政策作為優(yōu)先治國戰(zhàn)略，通過3位總統(tǒng)（卡多佐、盧拉、羅塞夫）10多年的連貫施政，大大降低了基尼系數(shù)的峰值，并逐步走向一個中產(chǎn)階層占社會一半以上的橄欖形社會。

盡管巴西貧富差距依然比中國大，但在破解收入分配不公現(xiàn)象方面，巴西已經(jīng)走在中國前面，巴西人在這方面的政治智慧、治國理念和社會政策值得同為“金磚之國”的中國借鑒。

3位總統(tǒng)接力跑

盧拉的前任卡多佐總統(tǒng)面臨的問題是，國內(nèi)的通貨膨脹率和外債水平都特別高。1993年底時任聯(lián)邦財政部長的卡多佐成功實(shí)施“雷亞爾計劃”（雷亞爾為巴西新貨幣的名稱），久治不愈的高通貨膨脹率在90年代中期回歸正常水平，1993年，巴西通貨膨脹率達(dá)到2489%的峰值，到1995年驟減至22%，1996年降至一位數(shù)。高通貨膨脹的降低直接減少了中下層民眾的生活成本，與此同時，也壓縮了富人階層投機(jī)經(jīng)營的空間，而通過加征稅收（遺產(chǎn)稅、金融交易稅）等辦法使得富人階層的財富面臨縮水。憑借著“雷亞爾計劃”的成功，卡多佐在1994年底的大選中當(dāng)選為巴西總統(tǒng)。

盡管卡多佐實(shí)現(xiàn)了當(dāng)時巴西宏觀經(jīng)濟(jì)的相對穩(wěn)定，但巴西在20世紀(jì)90年代末一直徘徊在市場動蕩的邊緣。經(jīng)濟(jì)乏力成為卡多佐在任8年的首要挑戰(zhàn)，缺乏“蛋糕增量”，“切分蛋糕”自然而然就成了不可能完成的任務(wù)。盡管卡多佐在就任總統(tǒng)前以其社會學(xué)家身份（“依附理論”的創(chuàng)始人之一）聞名于世，但經(jīng)濟(jì)增長的滯緩使其未能有充分條件實(shí)現(xiàn)其社會政策理念，兩極分化依然延續(xù)著“擴(kuò)大”的慣性，基尼系數(shù)到1996年達(dá)到了0.599的歷史峰值，在其卸任總統(tǒng)的2002年，依然高達(dá)0.586，屬“世界最不公平”的國家行列。

在貧民人口超過總?cè)丝跀?shù)一半的巴西，盧拉提出的“確保每個巴西人一日三餐”的競選口號迎合了中下階層的集體訴求。在盧拉執(zhí)政的8年間（2003～2010年），聯(lián)邦政府推出的社會政策多達(dá)30多項(xiàng)，一般將它們統(tǒng)稱為“零饑餓計劃”，其中以資助貧困兒童入學(xué)的“家庭救助金計劃”、提高貧困學(xué)生大學(xué)入學(xué)率的“全民大學(xué)計劃”、實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)通電的“全民電燈計劃”、改善中低收入階層住房條件的“‘我的房子、我的生活計劃”是盧拉政府社會政策的主干。

在盧拉總統(tǒng)卸任前，巴西的社會不公問題得到明顯好轉(zhuǎn)，社會政策惠及家庭達(dá)1100萬戶，受惠民眾達(dá)2900萬；中產(chǎn)階層的比例從2004年的42%升至52%；赤貧人口的比重也從28%降至15.5%；基尼系數(shù)從2002年的0.586降至2009年的0.538。

盧拉政府一攬子社會政策不僅實(shí)現(xiàn)了社會分配問題的改善，另一大效果是橄欖型社會已經(jīng)在巴西形成。隨著中產(chǎn)階層的壯大，巴西國內(nèi)的消費(fèi)市場逐漸成熟，國內(nèi)消費(fèi)成為帶動經(jīng)濟(jì)的重要“引擎”，而這也是巴西能夠有效應(yīng)對當(dāng)前國際金融危機(jī)的重要原因所在。

當(dāng)前的巴西羅塞夫政府在延續(xù)盧拉的政策理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展是一種協(xié)調(diào)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)讓所有人享受經(jīng)濟(jì)增長的好處，有點(diǎn)像中國提倡的“共同富?！备拍?。巴西的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“具有理想性的社會經(jīng)濟(jì)改革，是可以透過理性的設(shè)計而逐步實(shí)現(xiàn)的”（臺灣地區(qū)前副領(lǐng)導(dǎo)人蕭萬長語）。此時，具有決定性力量的是領(lǐng)導(dǎo)人、領(lǐng)導(dǎo)層的理念和政策方向。

用教育治療不公

巴西在解決收入分配不公的諸多新政中，教育一環(huán)至關(guān)重要，也是治本之策。

巴西的基礎(chǔ)教育、公共教育差，私立教育好，富人和窮人的教育起點(diǎn)并不公平。高等教育里，公共教育倒是不錯，但窮人已經(jīng)輸在起跑線上，因?yàn)闆]有錢，基礎(chǔ)教育只能選擇差勁的公共教育，窮人高中畢業(yè)以后因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況不可能進(jìn)入私立高等教育。同時，在一個比較低的公立基礎(chǔ)教育起點(diǎn)上，去跟私立學(xué)校的富人子弟競爭比較好的公立高等教育，也基本上是掐死的。這是巴西教育最根本的問題。

盧拉執(zhí)政以來，包括現(xiàn)任總統(tǒng)羅塞夫，政府實(shí)行收入直接轉(zhuǎn)移政策，其中有一個“家庭救助計劃”，貧困家庭可以領(lǐng)到政府的補(bǔ)貼，但是有條件，受助家庭必須把孩子送到學(xué)校去讀書。以前巴西基礎(chǔ)教育輟學(xué)率比較高，現(xiàn)在已有明顯提升。高等教育則推行“全民大學(xué)計劃”，在公立高等教育學(xué)校設(shè)一定比例給窮人的孩子。

最近，羅塞夫總統(tǒng)又推行一個級別更高的 “科學(xué)無國界”計劃，通過公私合作的方式，設(shè)立獎學(xué)金，把巴西學(xué)生送到國外接受先進(jìn)教育。2012年4月9日，羅塞夫總統(tǒng)訪美期間掀起了一場“高校外交”，宣布政府將送10萬名巴西學(xué)生赴海外學(xué)習(xí)，其中1/5將美國作為首選。此外，羅塞夫還把盧拉的“家庭救助計劃”升級了，推出一個“無赤貧的巴西”計劃，投入占GDP的1%，把受惠的家庭范圍擴(kuò)大，補(bǔ)貼數(shù)額提高。

值得一提的是，申請救助的家庭直接向一個公共金融機(jī)構(gòu)申請，需要提供身份證和稅卡，以便于核查家庭收入是否符合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。巴西在這方面做得比較規(guī)范。巴西聯(lián)邦政府有一個部級單位，即社會發(fā)展與反饑餓部，該部在各個地方政府設(shè)有專屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“家庭救助金”計劃的具體實(shí)施。巴西解決收入分配不公，有一整套大系統(tǒng)。

其實(shí)，從卡多佐時代開始，巴西就把教育當(dāng)作扶貧利劍，1996 年巴西國會通過法律，規(guī)定州教育預(yù)算中的15%必須用于基礎(chǔ)教育。補(bǔ)貼窮人，不如給窮人提供更好的教育。提供公立教育是唯一一種既不妨礙效率又有利于公平的手段。教育平等在消除貧困的公共政策中承擔(dān)著不可替代的位置。經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茲認(rèn)為， 窮人與富人之間的差別，直接的原因是他們的要素稟賦不同，導(dǎo)致的收入不同。享受良好教育，變?nèi)丝谫Y源為人力資源，這是窮人提升要素稟賦的必由之路。

民主與社會自治

從卡多佐到盧拉再到現(xiàn)任的羅塞夫，3位總統(tǒng)接力跑不遺余力破解貧富差距問題，自由民主的政治制度功不可沒。作為民選總統(tǒng)，權(quán)力的穩(wěn)固性、延續(xù)性、合法性都是直接由選民來決定的，因此什么樣的選民結(jié)構(gòu)就決定了什么樣的總統(tǒng)社會政策。而且，這種體制下，參選人和自己的選民價值觀比較一致，容易達(dá)成社會共識，而比較不易誕生表里不一的政客。

巴西人的主流價值觀就6個字：自由、民主、平等。巴西人尤其對自由更加的強(qiáng)調(diào)，然后是民主和平等，這個理念根深蒂固。不管是政府的表態(tài)或是民眾認(rèn)知，他們覺得至少每個人必須要有相對平等的生存權(quán)利，享受社會福利的平等權(quán)利。不太存在一個普通民眾和政府之間對立的理念。

在醫(yī)治“不公先生”時，巴西民間社會配合政府，形成合力，官民良性互動。巴西的NGO非常多，他們要解決的社會問題大多是貧困和教育問題。政府對NGO們的行動非常歡迎，推出了一系列有非政府組織參與的社會計劃，并將政府在社會領(lǐng)域的部分職能委托給非政府組織執(zhí)行。在教會、非政府組織（約900 個） 和眾多民眾的積極參與下，巴西形成了一支“反對貧困，爭取生存”的反貧困隊伍。在各城市建立了近4000 個自愿的市民委員會，各社區(qū)、公司、教堂、非政府組織、工會、鄰里委員會和學(xué)校均自發(fā)和獨(dú)立地成立了委員會，向約1000 萬人免費(fèi)發(fā)放基本食品。20世紀(jì)90 年代中期，“爭取道德運(yùn)動”和其他非政府組織還致力于創(chuàng)造就業(yè)和臨時安置無地農(nóng)民等社會問題。

1991～2000年成立的非政府組織數(shù)量約占全國總量的50.45%。非政府組織數(shù)量增長最快的分別是農(nóng)民組織、街坊組織、社區(qū)協(xié)會和中心、環(huán)境和動物保護(hù)組織、農(nóng)村發(fā)展協(xié)會、就業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，多數(shù)屬于“促進(jìn)發(fā)展與人權(quán)保護(hù)類”非政府組織類型。

工會領(lǐng)袖出身的盧拉總統(tǒng)上臺后，為創(chuàng)造與非政府組織之間對話的新渠道，并創(chuàng)建公民參與新機(jī)制，巴西總統(tǒng)府新設(shè)立了總秘書處。在巴西，非政府組織和政府部門的伙伴關(guān)系在反貧困等社會政策方面體現(xiàn)得尤為明顯。盧拉政府推出了一系列旨在反貧困、反饑餓、反社會排斥的政策措施，直接推動了政府部門與非政府組織之間的合作。

巴西的扶貧行為主體是多元化的，而且各種行為主體之間配合協(xié)作。在中國，對NGO工作還有些不習(xí)慣或有所忽視，但在巴西確實(shí)是非常正常的現(xiàn)象，也是做得很好的一件事。巴西非政府組織的社會角色具有多樣性的特點(diǎn)，它不僅是推動民主政治重建的重要的力量，而且也扮演著政府部門的“合作者”、“監(jiān)督者”和“督促者”的角色。非政府組織的最大價值在于：維護(hù)邊緣階層的利益，建設(shè)更廣泛的社會公正。

（本文由本刊記者陳統(tǒng)奎采訪整理，并經(jīng)作者修訂。）