鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要紀(jì)委嗎?

燎原

“往左一點(diǎn)，再往右一點(diǎn)點(diǎn)?！?月13日早上，在四川省宜賓市南溪鎮(zhèn)政府辦公樓里，新任專職紀(jì)委副書記李昱兵正指揮一名工人將鎮(zhèn)紀(jì)委的工作流程和職責(zé)等規(guī)章制度粘貼到墻上。

在李昱兵的指揮下，工人左挪右移，以求紀(jì)委的牌子粘得更端正些。4年多前，作為中紀(jì)委加強(qiáng)預(yù)防腐敗工作的基層試點(diǎn)項(xiàng)目，宜賓市南溪區(qū)撤掉了15個(gè)“不干事、也干不了事”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，那次改革引來各方好評(píng)， 南溪經(jīng)驗(yàn)也被迅速推廣—四川750個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤掉了紀(jì)委。

但這一切到今年4月戛然而止，四川省委常委、紀(jì)委書記王懷臣公開講話要求，過去撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，今年8月底之前必須恢復(fù)。

改革被推倒重來。多年以來，執(zhí)政黨一直在基層進(jìn)行著各種各樣的政改試驗(yàn)，人口大省四川的摸索更是頻繁，但是，不斷變化著的中國(guó)基層社會(huì)，也讓各種改革舉措不斷反復(fù)、調(diào)適，最佳的政治治理結(jié)構(gòu)依然模糊不清。

從“查計(jì)生”到“查貪腐”

過去的10年里，隨著中央政府各種各樣惠農(nóng)政策和資金日益增多，農(nóng)村也開始成為貪腐重災(zāi)區(qū)，但是，級(jí)別和權(quán)力都有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委卻無力監(jiān)管。

2007年5月，國(guó)家預(yù)防腐敗局成立后，四川被中紀(jì)委確定為加強(qiáng)預(yù)防腐敗工作的試點(diǎn)省，宜賓市南溪區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察改革就是試點(diǎn)項(xiàng)目之一。

南溪區(qū)紀(jì)委常委、預(yù)防腐敗中心主任黃云龍，全程參與了那次改革。他向《南風(fēng)窗》記者介紹，那次改革，在區(qū)紀(jì)委層面，主要是科室整合，區(qū)紀(jì)委11個(gè)科室，被整合成3個(gè)中心1個(gè)綜合室，即預(yù)防腐敗中心、軟環(huán)境建設(shè)中心、違法違紀(jì)行為查處中心和綜合辦公室。

最具突破性的則是“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，設(shè)立片區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察分局”。南溪區(qū)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委被撤銷的同時(shí)，設(shè)置了4個(gè)片區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察分局，分別是南溪片區(qū)紀(jì)委、大觀片區(qū)紀(jì)委、長(zhǎng)興片區(qū)紀(jì)委、羅龍片區(qū)紀(jì)委，每個(gè)片區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察分局分轄3至5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一樣，片區(qū)紀(jì)委也是正科級(jí)，辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政單列預(yù)算。片區(qū)紀(jì)委的3名委員，均由區(qū)紀(jì)委常委會(huì)提名推薦，片區(qū)紀(jì)委書記、副書記由區(qū)委任命產(chǎn)生，委員由區(qū)委組織部任命產(chǎn)生。片區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察分局不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，直接向區(qū)委區(qū)政府、區(qū)紀(jì)委監(jiān)察局負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

這一改革，突破了《黨章》關(guān)于“黨的地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”的規(guī)定，但改革前后的變化也很明顯。

“以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委只查處農(nóng)村黨員違反計(jì)生的案件?！秉S云龍說，改革后，不僅總量上去了，而且查處的多是貪腐案件，性質(zhì)完全不一樣，真正有了震懾作用。

“現(xiàn)在一提到片區(qū)紀(jì)委，很多村干部心里都直打顫。”黃云龍說，改革后這些年，僅南溪片區(qū)紀(jì)委查處的村（社）干部案件，就超過100起，這在以前是不可想象的。

大觀片區(qū)紀(jì)委書記彭榮友，此前曾任馬家鄉(xiāng)紀(jì)委書記。提到自己任鄉(xiāng)紀(jì)委書記查案的往事，連他自己都覺得不好意思，“當(dāng)鄉(xiāng)紀(jì)委書記一年多，就查了3宗案件，而且都是計(jì)生案件，從沒查過機(jī)關(guān)干部。”但轉(zhuǎn)到片區(qū)紀(jì)委上班后，彭榮友每年查處的案件有10多宗，且多涉貪腐案件。

對(duì)其中原因，彭榮友告訴《南風(fēng)窗》記者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和區(qū)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委查案流程是這樣的：接舉報(bào)后，先初核舉報(bào)是否屬實(shí)，然后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委研究是否立案，如立案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委才去查，至于最后的查處決定和意見，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作出的。

“說白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說了算。”彭榮友說，因此，當(dāng)遇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不讓查或說先放一放時(shí)，案子基本就沒辦法再查了。

彭榮友說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要各部門的支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作也需要村干部去落實(shí)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在立案查處上，會(huì)有所顧慮。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)也不希望在自己任內(nèi)出現(xiàn)因下屬違法違紀(jì)而被查處的事。加上大家平時(shí)比較熟，關(guān)系比較好，因此更不好下手。

裴石鄉(xiāng)黨委副書記、紀(jì)委書記李建也告訴《南風(fēng)窗》記者，年終民主測(cè)評(píng)時(shí)，還得依靠村干部來打鉤鉤，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記查案時(shí)也有顧忌。劉家鎮(zhèn)原紀(jì)委書記、現(xiàn)林豐鄉(xiāng)紀(jì)委書記許剛，查案時(shí)出了名的不留情面，力度也很大，他的民主測(cè)評(píng)就經(jīng)常不合格。

黃云龍介紹說，民主測(cè)評(píng)時(shí)，村委書記、村主任、副主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部等，都有投票權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委干部大力反腐，確實(shí)會(huì)引起一些反彈和抵觸，所以往往出現(xiàn)干實(shí)事的紀(jì)委書記，民主測(cè)評(píng)反而不合格的怪象。

改革之后，片區(qū)紀(jì)委的人財(cái)物不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，而是由區(qū)委區(qū)政府來考核，以往的情形也就全都不存在了。在過去的4年多里，南溪經(jīng)驗(yàn)被迅速推廣，四川省4406個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有750個(gè)撤掉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委。

改革回頭路

今年4月份，四川省紀(jì)委書記王懷臣講話要求恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后，到現(xiàn)在已有200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)又恢復(fù)了，包括曾經(jīng)的改革急先鋒南溪區(qū)。這樣一來，曾經(jīng)被作為正面典型的片區(qū)紀(jì)委模式就變得尷尬起來。

現(xiàn)在，南溪區(qū)委給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門講的是：恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委設(shè)置是在做加法，片區(qū)紀(jì)委的設(shè)置與上級(jí)鼓勵(lì)支持農(nóng)村基層紀(jì)檢組織建設(shè)改革創(chuàng)新的要求是一致的。

黃云龍解釋說，片區(qū)紀(jì)委的優(yōu)勢(shì)是查案，劣勢(shì)是教育和日常監(jiān)督不足，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委恢復(fù)設(shè)置后，能發(fā)揮這方面的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)片區(qū)紀(jì)委的不足。

也就是說，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后，片區(qū)紀(jì)委仍存在。在定位方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委重點(diǎn)是宣傳教育和日常監(jiān)督，而片區(qū)紀(jì)委主要是接受信訪和進(jìn)行案件查處。

不過，在私下場(chǎng)合，有南溪的官員表示，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對(duì)南溪意義不大，因?yàn)槟舷鬣l(xiāng)鎮(zhèn)到南溪區(qū)中心就20至30分鐘的車程，片區(qū)紀(jì)委完全可以延伸管控到位。

另外，盡管四川省紀(jì)委要求恢復(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要有專職工作人員，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記由黨委副書記兼任的，要另設(shè)專職副書記1名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委一般設(shè)委員3到5名。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記、副書記，還是其他紀(jì)委委員，基本都是兼職。

以南溪區(qū)為例，15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委書記都是由黨委副書記兼任，專職副書記大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦主任兼任，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的紀(jì)委委員，也都有自己的本職工作。

黃云龍對(duì)此回應(yīng)說，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就二三十個(gè)編制，很難騰出編制來讓專人干。何況南溪區(qū)這次恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，也沒有增加新的編制。

李建也談到，他所在的裴石鄉(xiāng)就30多個(gè)編制，要拿出5個(gè)編制專門去干這事，不現(xiàn)實(shí)。也因此，簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委恢復(fù)，除形式上體現(xiàn)出高度重視外，并不能帶來多大效果。

清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明教授接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)一直感慨，“我們一些反腐倡廉的工作漸趨于保守，而且形式主義比較嚴(yán)重?！?/p>

任建明說，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織工作只是手段，關(guān)鍵是能否真的解決問題。他說，“我們紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)在雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，缺乏獨(dú)立性，無法發(fā)揮作用。要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性，就得垂直管理?！?/p>

在任建明看來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)只需設(shè)中央和省兩級(jí)就夠了，其他的設(shè)一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)接受舉報(bào)即可。

當(dāng)紀(jì)委遭遇民主自治

為何要推倒以往的改革，重設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委？四川省紀(jì)委原本答應(yīng)接受《南風(fēng)窗》采訪，但兩天之后又改變主意，不愿就此做出回應(yīng)。

不過，在四川當(dāng)?shù)毓俜矫襟w的相關(guān)報(bào)道和評(píng)論中可以看出，重設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，很大程度上是由于近年來農(nóng)村黨員干部違法違紀(jì)案件的日益增多。近年來，各地都在開展各類新農(nóng)村建設(shè)，上級(jí)政府注入農(nóng)村的各種資源增多，基層干部手中掌握的權(quán)力也變大，但與此同時(shí)，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理卻異?；靵y，這也讓紀(jì)委系統(tǒng)重生加強(qiáng)組織建設(shè)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

究竟怎樣的政治治理結(jié)構(gòu)才能保持農(nóng)村世界的安定？執(zhí)政黨又當(dāng)以怎樣的姿態(tài)介入農(nóng)村？這個(gè)問題事實(shí)上一直都爭(zhēng)議不斷，無論是現(xiàn)在早已鋪開的農(nóng)村基層民主選舉制度還是紀(jì)委的強(qiáng)力組織建設(shè)似乎都無法真正解決問題。

除了紀(jì)委體制改革，南溪區(qū)還有一項(xiàng)名為“兩員兩會(huì)”的探索在214個(gè)行政村展開，主要監(jiān)督村（社）干部和規(guī)范村務(wù)行為?！皟蓡T”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委從駐村干部中選派的駐村紀(jì)檢監(jiān)察員和由村黨支部黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生的村黨支部紀(jì)檢委員。“兩會(huì)”指村情發(fā)布會(huì)和村務(wù)評(píng)議監(jiān)督會(huì)。

村情發(fā)布會(huì)每季度召開一次，由村支兩委主持，將本村重要村情向全體村民發(fā)布，對(duì)其中疑問，村民可以像記者一樣，向村干部發(fā)問并要求現(xiàn)場(chǎng)回答。

村務(wù)評(píng)議監(jiān)督會(huì)的成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和片區(qū)紀(jì)委在非村支兩委干部的優(yōu)秀村民中選聘產(chǎn)生，負(fù)責(zé)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策資金的兌現(xiàn)、財(cái)務(wù)管理以及村級(jí)其他重大事項(xiàng)的決策進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督。村務(wù)評(píng)議監(jiān)督會(huì)對(duì)村支兩委的不當(dāng)決策，有否決權(quán)。

不過，這些理論上看起來相當(dāng)完美的制度設(shè)計(jì)，實(shí)施時(shí)卻遭遇不少問題。南溪片區(qū)紀(jì)委副書記、監(jiān)察分局局長(zhǎng)銀剛告訴《南風(fēng)窗》記者，因擔(dān)心耽誤農(nóng)活，一些村民并不怎么積極參與“兩會(huì)”，為此，區(qū)財(cái)政每年每村安排2600元的資金，對(duì)來開會(huì)的村民進(jìn)行補(bǔ)貼，每次開會(huì)，發(fā)給每人5元的誤工補(bǔ)貼，同時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)煙、茶伺候。

如果沒有切身的利益關(guān)聯(lián)，村民們的民主意識(shí)其實(shí)并不強(qiáng)烈?！稗r(nóng)民很現(xiàn)實(shí)的?！便y剛說，隨著物價(jià)上漲，連半斤豬肉都買不到的5元補(bǔ)貼，也失去了吸引力，現(xiàn)在改每人發(fā)10元的補(bǔ)助。

在“兩會(huì)”活動(dòng)的資金安排上，僅南溪片區(qū)的75個(gè)村，每年所需的金額就達(dá)19.5萬元，這些經(jīng)費(fèi)都是由南溪區(qū)財(cái)政撥付。

正是村民自主監(jiān)督的乏力，南溪區(qū)還有一套“三資”（即村上資金、資產(chǎn)、資源）托管的制度，相當(dāng)于“村賬鄉(xiāng)管”?！叭Y”使用情況，片區(qū)紀(jì)委可隨時(shí)查賬，村民也可憑身份證查賬。

不過，作為執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，其監(jiān)督查處的對(duì)象是黨員和干部，但村干部并不是真正意義上的干部，如果其又不是黨員，紀(jì)委該如何管控？紀(jì)委對(duì)于農(nóng)村政治事務(wù)的過度介入會(huì)否破壞農(nóng)村基層民主和村民自治的改革大方向？

對(duì)于非黨員村干部的違法違紀(jì)，南溪采取的應(yīng)對(duì)措施是“停薪停權(quán)”，2011年5月，南溪就對(duì)12名違規(guī)違紀(jì)的村（社）干部采取了這一措施。停權(quán)，是指停止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府賦予該村干部的那部分權(quán)力，如五保戶、貧困戶等危房改造的申報(bào)權(quán)，但村民賦予其自治的權(quán)力將繼續(xù)保留。

黃云龍說， 2010年新修訂的《行政監(jiān)察法》以“是否從事公務(wù)事務(wù)管理活動(dòng)來確定監(jiān)察對(duì)象”，因此，監(jiān)察局同樣也可以介入對(duì)非黨員村干部違法違紀(jì)行為的查處。彭榮友也認(rèn)為，“兩員兩會(huì)”推動(dòng)了村民自治，而不是阻礙。

審視南溪區(qū)多年來的基層改革， 雖未產(chǎn)生驚天動(dòng)地的成就，卻也推動(dòng)著中國(guó)政治往良性的方向緩慢變遷，但這些源于基層實(shí)踐的種種制度革新往往受制于更高層面的固有體制限制。當(dāng)社會(huì)形勢(shì)有所變化，或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人變更時(shí)，行進(jìn)中的改革便會(huì)停滯甚至夭折，這種缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的改革，其效力也就大打折扣。