價格調(diào)節(jié)基金:能否平抑物價?

葉竹盛

廣州的李先生最近到廈門出差住酒店，交房費時他發(fā)現(xiàn)酒店前臺還掛著一張牌子，上面寫著“根據(jù)廈門市人民政府廈府[2003]235號文規(guī)定，價格調(diào)節(jié)基金委托旅館業(yè)代征，征收標(biāo)準(zhǔn)：按實際房費的4%”。李先生百思不得其解，“僅憑政府發(fā)個通知就天天坐收錢，算不算違法呢？”

對此基金有同樣困惑的不止李先生一人。家住?？诘年惡榈侣蓭熥罱I了一輛新車，付完車款后，他被告知還要交1000多元作為價格調(diào)節(jié)基金。陳律師在困惑之余，憑借專業(yè)習(xí)慣，檢索了有關(guān)此項基金的法律規(guī)定。結(jié)果他發(fā)現(xiàn)，幾乎全國各地都設(shè)有此項基金，并且征收對象和比例各不相同。最令他困惑的是，翻遍憲法、法律，他也沒有找到授權(quán)地方政府征收此項基金的法律依據(jù)。

今年3月底，陳洪德起草了一份長達(dá)8頁的《關(guān)于請求國務(wù)院審查地方政府越權(quán)制定辦法向企事業(yè)單位及個人違法征收價格調(diào)節(jié)基金的建議書》，還收集了全國各地有關(guān)價格調(diào)節(jié)基金的地方規(guī)章200多頁，一并寄給國務(wù)院有關(guān)部門。目前還未收到有關(guān)部門答復(fù)。

價格調(diào)節(jié)基金是平抑食品價格的一項措施，據(jù)官方定義，“價格調(diào)節(jié)基金是指政府為調(diào)控價格、穩(wěn)定市場，依法設(shè)立的用于調(diào)控生活必需品等重要商品價格和補貼困難群眾生活的專項資金?！备鶕?jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的一季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，CPI漲幅為3.8%，其中食品類上漲了8%。近年來，“蒜你狠”、“豆你玩”輪番上演，最近隨著蔥的價格不斷上漲，更是掀起了一陣“蔥擊波”。如何平抑關(guān)系到民眾日常生計的食品價格，成為政府和公眾異常關(guān)注的話題。

一項旨在維護(hù)民生的基金本應(yīng)受到民眾的歡迎，為何還激起了困惑和質(zhì)疑呢？

取之于民，用之于民？

最近，貴州省安順市的張先生有點高興，一直高企的瘦肉價格，已經(jīng)從20多元降到了16.8元了。他說：“最近，我覺得安順最大的事件就是政府啟動價格調(diào)節(jié)基金，平抑物價！打擊哄抬物價行為，擊潰所謂‘價格聯(lián)盟……希望這項惠民措施能長久?！痹瓉恚衲?月1日開始，安順市就動用價格調(diào)節(jié)基金，在市內(nèi)5個大型超市設(shè)立平價豬肉和雞蛋供應(yīng)點，拉動整個市場價格下降。2011年5月和7月，安徽黃山市也先后投入了100多萬元，低于市場價格向市民供應(yīng)豬肉，推動豬肉價格回落。

這項制度肇始于1988年，當(dāng)時中國進(jìn)行物價改革不久，通貨膨脹嚴(yán)重，為緩解物價壓力，國務(wù)院發(fā)文要求各地設(shè)立價格調(diào)節(jié)基金。此項基金在“價格闖關(guān)”時期，對維護(hù)市場價格穩(wěn)定起到了一定作用。隨著改革深化，價格機(jī)制趨于平穩(wěn)，進(jìn)入上世紀(jì)90年代后期以后，此項基金便很少進(jìn)入公眾視野。

近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢影響，中國物價波動較大，各地紛紛“重啟”價格調(diào)節(jié)基金。2005年，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于運用價格調(diào)節(jié)基金加強和改善價格調(diào)控的通知》，認(rèn)為“價格調(diào)節(jié)基金在應(yīng)對市場價格異常波動和維護(hù)社會穩(wěn)定方面，發(fā)揮了積極作用”，該通知建議各地將此基金用于補貼執(zhí)行政府緊急措施和干預(yù)政策的生產(chǎn)經(jīng)營者；用于平抑“菜籃子”、“米袋子”、“火爐子”等生活必需品的異常波動；用于救助困難群體；用于支持重要商品的儲備；用于支持生產(chǎn)基地建設(shè)等等。

《南風(fēng)窗》記者從湖南省物價局了解到，早在1992年，湖南就已設(shè)立了價格調(diào)節(jié)基金，至今累計使用數(shù)億元。物價局向記者提供的資料顯示，這些投入中，包括扶持蔬菜基地約15萬畝，扶持生豬等養(yǎng)殖基地500余家；投入1600多萬元支持建設(shè)長沙馬王堆蔬菜批發(fā)市場；此外，還給城市低保家庭發(fā)放臨時豬肉價格補貼和液化氣補貼等。最特別的一項支出是在2008年特大冰災(zāi)期間，為了穩(wěn)定受災(zāi)地區(qū)的食品價格，總計投入了4000多萬元。

從上述文件規(guī)定和具體政策實踐來看，價格調(diào)節(jié)基金的確有正面作用。但是在暨南大學(xué)財稅系馮海波教授看來，從整體上看，效果有限。“如果是向生產(chǎn)者和經(jīng)營者征收，那么很有可能最后還是通過漲價轉(zhuǎn)嫁到了消費者身上。所以說這個基金的效果到底有多大，是不是被‘漲價中和掉了，很難說。”

原本以反通脹為目的的價格調(diào)節(jié)基金卻可能加重了通脹。本刊記者比較各地征收辦法后發(fā)現(xiàn)，有些地方甚至向煤炭、石油、燃?xì)?、自來水等日常生活能源征收基金，例如根?jù)《河南省價格調(diào)節(jié)基金征收使用管理辦法》，征收標(biāo)準(zhǔn)是原煤每噸20元，洗選煤每噸30元，焦炭每噸35元。這些做法必然會增加下游產(chǎn)品和服務(wù)的價格，與調(diào)控價格、穩(wěn)定市場的初衷完全背道而馳。

如何監(jiān)管？

數(shù)月前，有東莞車主在年檢時被收取了30元的“副食品價格調(diào)節(jié)基金”，感到疑惑的車主曬出了收據(jù)。媒體跟進(jìn)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這項收費已經(jīng)存在達(dá)10多年之久。按照東莞100萬輛車計算，一次年檢就能收3000萬元。有東莞車主在得知價格調(diào)節(jié)基金已經(jīng)征收了10多年后，連連表示驚訝，“為什么這么多年物價還是一直上漲？怎么一點也看不到調(diào)控的效果？錢都花哪去了？”

廣東近兩年價格調(diào)節(jié)基金征收規(guī)模超過10億元。廣州自2011年7月開始向房地產(chǎn)、汽車生產(chǎn)等部分行業(yè)征收價格調(diào)節(jié)基金。價格調(diào)節(jié)基金按季度征收，每季度大約可征收到5000萬元，全年計劃征收到2億元左右。

江西省大余縣審計局干部鐘光福根據(jù)審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該基金的使用效益非常低。他透露：“以前年度出借給有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位用于‘菜籃子等建設(shè)的180 萬元價格調(diào)節(jié)基金已損失不能收回。近幾年撥付各使用單位的資金幾乎無法產(chǎn)生效益，大部分資金被挪用?！?/p>

馮海波教授擔(dān)心，有些地方的價格調(diào)節(jié)基金并沒有納入財稅征收體系，所以這部分資金沒有在政府的財政預(yù)算中反映出來，因此很難受到監(jiān)管。實際上，早在1988年，該項基金就在全國各地開始設(shè)立。與巨大規(guī)模形成反差的是，其長期游離在公眾視野之外，公開性不夠。許多人不知道自己在日常消費中繳納了這筆錢，就算知道，對基金的使用情況也是不明就里。

合法性存疑

除合理性外，該基金通過征收的方式進(jìn)行籌集是否合法，也廣受質(zhì)疑。陳洪德律師說：“不論這個基金本身是否合理，政府用征收的方式來建立這個基金就有不合法的嫌疑。”目前，有關(guān)價格調(diào)節(jié)基金的主要法律依據(jù)是《價格法》第27條的規(guī)定：“政府可以建立重要商品儲備制度，設(shè)立價格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價格，穩(wěn)定市場?！狈榈胤秸嘘P(guān)規(guī)章，主要依據(jù)的也正是這一條。

2009年，廣西物價局向國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于縣級人民政府是否有權(quán)決定征收價格調(diào)節(jié)基金的請示》，發(fā)改委正是根據(jù)《價格法》第27條復(fù)函稱：“縣級人民政府有權(quán)設(shè)立價格調(diào)節(jié)基金?！比欢陉惡榈驴磥?，“有權(quán)設(shè)立”和“有權(quán)決定征收”在法律上是兩個概念。中國最早規(guī)定價格調(diào)節(jié)基金的政府文件是1988年的《國務(wù)院關(guān)于試行主要副食品零售價格變動給職工適當(dāng)補貼的通知》，其中規(guī)定，“基金來源可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，多渠道籌集，具體辦法由當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定。”但是“多渠道籌集”并不等于征收。

陳洪德比較各地做法后發(fā)現(xiàn)，江蘇省、新疆自治區(qū)以及廣東省珠海市，是通過籌措財政性資金安排價格調(diào)節(jié)基金。本刊記者也了解到，今年年初北京通過財政撥款設(shè)立價格專項調(diào)控資金5億元。2004 年1月財政部發(fā)布的《全國政府性基金項目目錄》并未將價格調(diào)節(jié)基金列入該目錄。鐘光福透露，曾有企業(yè)以此為由拒絕繳納該基金。

根據(jù)我國《立法法》，除非法律有明確規(guī)定，否則地方政府不能隨意征稅。陳律師認(rèn)為，地方政府可以用財政撥款甚至募捐等途徑設(shè)立價格調(diào)節(jié)基金，但就合法性而言，不能用類似于征稅的方式來充實基金。

與各地普遍修訂價格調(diào)節(jié)基金征收辦法，對各種對象按照不同的比率進(jìn)行征收的做法不同的是，2008年，遼寧省地稅局在答復(fù)本溪市地稅局《關(guān)于征收價格調(diào)節(jié)基金的請示》的復(fù)函中稱：“價格調(diào)節(jié)基金未經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)由地稅機(jī)關(guān)征收，根據(jù)省局《關(guān)于地稅機(jī)關(guān)征收規(guī)費問題的通知》規(guī)定，不同意你局繼續(xù)代征價格調(diào)節(jié)基金等未經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)由地稅機(jī)關(guān)征收的規(guī)費。”

物價波動嚴(yán)重的時候，民眾自然期待政府出臺有效政策。但就價格調(diào)節(jié)基金而言，從調(diào)控價格的實際效果，對基金的監(jiān)管，以及征收方式的合法性，都備受質(zhì)疑。要回應(yīng)這些質(zhì)疑，實現(xiàn)價格調(diào)節(jié)基金設(shè)立的初衷，有必要首先“調(diào)節(jié)”好這個基金本身。