試論新時(shí)期的國土規(guī)劃體系建設(shè)

房紹文 高麗梅

摘要：我國的國土規(guī)劃要與時(shí)俱進(jìn)，從根本上調(diào)整其體系的編制理念、思路、技術(shù)等方面的內(nèi)容，以適應(yīng)大環(huán)境的變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會合理有序的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土規(guī)劃；體系建設(shè)；可持續(xù)發(fā)展

近年來我們發(fā)現(xiàn)，國土資源的開發(fā)、建設(shè)、布局過程中，問題相對突出，無序現(xiàn)象居多，甚至出現(xiàn)了失控的局面。從實(shí)際的情況看，這些年重大自然災(zāi)害也頻頻出現(xiàn)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、生態(tài)、環(huán)境之間的沖突越來越嚴(yán)重，針對這些問題,如何妥善的處理好新時(shí)期人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展, 已成為新時(shí)期國土規(guī)劃巫待解決的問題。

1 國土規(guī)劃體系的涵義及其重要意義

1.1 國土規(guī)劃體系的內(nèi)涵

國土規(guī)劃是指以社會資源、自然資源、經(jīng)濟(jì)資源的綜合開發(fā)利用，合理的布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重環(huán)境保護(hù)與綜合治理，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境與國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展的關(guān)系為宗旨, 并按一定程序制定的國土開發(fā)整治方案。在我國規(guī)劃體系中, 發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃雖然屬于兩個不同的體系，卻在客觀上既相互依賴又各有側(cè)重，其中，國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃四個方面同屬于空間規(guī)劃系列。如果形成一個完備的國土規(guī)劃體系，就可以實(shí)現(xiàn)在不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間相互銜接、相互協(xié)調(diào), 保證了整體規(guī)劃的完整性。

國土規(guī)劃體系中的規(guī)劃內(nèi)容和重點(diǎn)，雖然在不同的區(qū)域和時(shí)期也表現(xiàn)出不盡相同的特點(diǎn)，但是一般主要包含以下四個方面的內(nèi)容：1.從整體上摸查區(qū)域國土地理分布，掌握其開發(fā)利用現(xiàn)況，并準(zhǔn)確掌握資源數(shù)量與質(zhì)量；2.以區(qū)域發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢作為出發(fā)點(diǎn), 明確地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，重點(diǎn)綜合開發(fā)區(qū)和保護(hù)區(qū)，資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略；3.對區(qū)域內(nèi)的國土資源統(tǒng)一規(guī)劃，有序安排，做到可持續(xù)發(fā)展；4.合理布局區(qū)域人口、城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)；5. 加強(qiáng)調(diào)研，合理制定國土資源綜合治理與保護(hù)規(guī)劃。

1.2 國土規(guī)劃體系的層次

國土規(guī)劃是一個規(guī)劃體系,從不同的內(nèi)容分析，如大小、性質(zhì)等方面，就體現(xiàn)出不同 層次與類型。一般我們認(rèn)為有如下幾類：國家，跨省區(qū)，省，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)，地市一直到縣、市級行政單位, 自上而下的形成六個層次。

1.3 國土規(guī)劃體系建設(shè)的重要意義

1.3.1 國土規(guī)劃體系建設(shè)是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要

可持續(xù)發(fā)展是一種注重長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長模式，是當(dāng)代人類社會在面臨日益惡化的社會環(huán)境、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境情況下，所提出的一種新型的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此，國土規(guī)劃體系建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)引入可持續(xù)發(fā)展的理念，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過系列國土規(guī)劃落實(shí)到地域上，保證國民經(jīng)濟(jì)和社會良性有序的發(fā)展。

1.3.2 國土規(guī)劃體系建設(shè)是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各種空間規(guī)劃的需要

近年來,城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等被國家十分的看重，但是在同一個地域,各個專項(xiàng)空間規(guī)劃由于時(shí)間上的先后，使得常常不能協(xié)調(diào)其規(guī)劃。而根據(jù)國家的明確要求，在具體的專業(yè)規(guī)劃過程中，往往受到了諸多的限制，除了需要相關(guān)部門批準(zhǔn)外還需要得到上級政府部門的批準(zhǔn)，從很在程度上降低了規(guī)劃的時(shí)效性。而目前我國的各個專項(xiàng)規(guī)劃，是以某個專業(yè)部門為主導(dǎo)為基礎(chǔ)的，國土總體規(guī)劃是最高層次的空間規(guī)劃,作為一個統(tǒng)領(lǐng)的指導(dǎo)性規(guī)劃,可以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)具體的規(guī)劃,減小中間不必要的環(huán)節(jié)，最終避免各專項(xiàng)空間規(guī)劃之間的矛盾。

2 我國國土規(guī)劃體系建設(shè)中存在的主要問題

2.1對市場經(jīng)濟(jì)與國土規(guī)劃的關(guān)系認(rèn)識不足

當(dāng)今世界, 市場經(jīng)濟(jì)在全球化的市場中起著不可忽視 的作用, 要想在這個競爭、高效、務(wù)實(shí)的時(shí)代立穩(wěn)腳跟,只有努力認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)才是根本。我國以前的規(guī)劃思路忽視市場經(jīng)濟(jì)對國土規(guī)劃的指導(dǎo)作用，沒有清楚的認(rèn)識到國土規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能與發(fā)揮市場作用功能是相輔相成的。因此，國土規(guī)劃應(yīng)結(jié)合新時(shí)期的時(shí)代背景，從根本上制定出符合區(qū)域?qū)嶋H的國土規(guī)劃,最終形成具有可實(shí)施性的國土規(guī)劃體系。

2.2國土總體規(guī)劃的分級過細(xì)

從目前我國的國土總體規(guī)劃來講，層次分得太細(xì), 在具體的實(shí)施中程序繁瑣，從工作量很大。所以，筆者認(rèn)為國土總體規(guī)劃基本層次分為全國國土總體規(guī)劃、省級國土總體規(guī)劃、市、縣、級國土總體規(guī)劃三級為宜，從整體上簡化了層級，減小了工作量，同時(shí)也發(fā)揮了國家級的指導(dǎo)作用，省級的承上啟下的功能，以及實(shí)現(xiàn)市、縣級國土總體規(guī)劃實(shí)施的效果。

2.3 規(guī)劃方法落后

與傳統(tǒng)的規(guī)劃方法相比，3S技術(shù)已經(jīng)成為國土規(guī)劃中所使用的主流方法，也已被廣泛地應(yīng)用到地學(xué)領(lǐng)域。因?yàn)?S技術(shù)可以為新時(shí)期國土規(guī)劃的編制開辟一個全新的天地,其可以在能夠在信息收集、分析與系統(tǒng)監(jiān)測、模擬和優(yōu)化的過程中發(fā)揮其特殊作用。而我國目前對新方法應(yīng)用不夠，多使用一些傳統(tǒng)方法,使得規(guī)劃的效率不高。

3 加強(qiáng)新時(shí)期國土規(guī)劃體系建設(shè)的建議

3.1 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理論和戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是國土規(guī)劃貫徹的重要手段, 應(yīng)作為長遠(yuǎn)的目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)充分、合理的開發(fā)利用國土空間目的。

3.2 構(gòu)建完整、系列化的國土規(guī)劃體系

基層區(qū)域規(guī)劃是重中之重，只有良好的建設(shè)基層區(qū)域規(guī)劃，充分體現(xiàn)其實(shí)用價(jià)值，才能從根本上實(shí)現(xiàn)構(gòu)建完整、系列化的國土規(guī)劃體系。在新時(shí)期, 要特別重視基層區(qū)域國土規(guī)劃的建設(shè),從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，打造我國的國土規(guī)劃體系堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 實(shí)現(xiàn)國土規(guī)劃的科學(xué)化

雖然我國在國土規(guī)劃工作中積累了大量的豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但理論方法的總結(jié)相對滯后, 缺乏綜合性國土法規(guī)和規(guī)劃技術(shù)規(guī)范。因此，需要結(jié)合自己經(jīng)驗(yàn)與國外經(jīng)驗(yàn)，盡快編寫各級各類國土規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)劃思想和規(guī)劃手段的科學(xué)化。

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注：文章內(nèi)所有公式及圖表請用PDF形式查看。