國外金融機構(gòu)退出市場對我國的啟示

王丹 高楊

【摘 要】金融機構(gòu)因經(jīng)營失敗退出市場，這是市場競爭優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果，我國目前尚無一套系統(tǒng)的、操作性強的處理金融機構(gòu)退出市場的法律程序及法律制度，無法對一些問題嚴重、瀕臨破產(chǎn)倒閉的金融機構(gòu)實施有效的退市。因此，對市場經(jīng)濟條件下金融機構(gòu)退出市場問題的研究迫在眉睫。

【關鍵詞】金融機構(gòu)；退出市場；破產(chǎn)

金融是指貨幣資金的融通，金融機構(gòu)是指專門從事貨幣、信用活動的中介組織。市場經(jīng)濟要求有市場進入就必須有市場退出，隨著我國金融市場化、國際化進程的加快以及金融競爭的加劇，影響金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的不確定因素不斷增加，金融風險在不同程度地積聚，合理地安排陷入困境的金融機構(gòu)退出市場已是當務之急。[1]

一、國外金融機構(gòu)退出市場的基本做法

（一）美國

在美國，國會及其制定的法律主張對銀行經(jīng)營管理不善問題以防范和整頓為主，金融監(jiān)管當局特別注意對金融機構(gòu)的日常監(jiān)管，以盡早發(fā)現(xiàn)問題并進行處理。美國主持退市的機構(gòu)有貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)邦儲備銀行三家機構(gòu)。但是，在問題金融機構(gòu)宣布倒閉之后，一般都將其統(tǒng)一交給聯(lián)邦存款保險公司接管處理。在退出市場方式的選擇上，如果問題金融機構(gòu)能夠通過資金注入而繼續(xù)存在，主管機關將通過各種形式對其進行財務資助，使其解決問題；如果不能通過簡單注資來解決問題，主管機關首選的方式是希望其他經(jīng)營良好的銀行采取收購或兼并的方式來購買面臨倒閉的銀行，存款保險機構(gòu)可能給予收購方資金支持。

（二）英國

雖然英國也設有存款保險制度，但其對金融機構(gòu)并無管理權(quán)，有關退市問題的處理主要由金融服務管理局來執(zhí)行，但是對銀行許可證撤銷的條件規(guī)定較為寬松，當銀行不符合頒發(fā)許可證的條件或違反審慎義務或金融服務管理局認為存款人或潛在客戶的利益受到任何損害時，金融服務管理局有權(quán)撤銷其許可證或?qū)ζ渥龀鱿拗疲划斠患毅y行申請自愿終止業(yè)務的申請被批準或銀行最終被責令關閉后，金融服務管理局必須撤銷銀行許可證；當銀行采取破產(chǎn)的退出方式時，如果提出破產(chǎn)的申請人是銀行的董事或債權(quán)人以外的第三人，金融服務管理局接受其申請后有權(quán)要求聽證。破產(chǎn)程序是在法院主持下開展的，金融服務管理局并不直接參與破產(chǎn)程序的運作，但仍繼續(xù)履行監(jiān)管權(quán)。

（三）德國

在德國，聯(lián)邦金融管理局對金融機構(gòu)的退市表現(xiàn)出非常謹慎的態(tài)度，很少采用關閉措施，它對破產(chǎn)的司法程序要求很嚴，盡力在日常監(jiān)管中采取預防性措施，盡量避免關閉、破產(chǎn)情況的發(fā)生[7]。處理退市問題時，在破產(chǎn)程序上有權(quán)提出破產(chǎn)申請的只有聯(lián)邦金融監(jiān)管局，破產(chǎn)嚴格依司法程序運行；關閉程序同樣也由聯(lián)邦金融管理局提出和決定。德國的《金融法》中規(guī)定，當商業(yè)銀行出現(xiàn)不能支付到期存款、管理的財產(chǎn)出現(xiàn)危險無法解決以及頒發(fā)許可證后一年未開展業(yè)務許可證自動失效三種情況之一時，監(jiān)管部門應吊銷其營業(yè)執(zhí)照，關閉該銀行。[2]

二、我國金融機構(gòu)退出市場的現(xiàn)狀及問題

（一）我國金融機構(gòu)退出市場的現(xiàn)有立法和實踐

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和規(guī)章對金融機構(gòu)退出市場方式和條件進行了一些基礎性的制度安排，初步構(gòu)成了我國金融機構(gòu)退出市場法律制度。[3]其中，法律類文件主要包括：《公司法》、《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等；行政法規(guī)類文件主要有：《金融違法行為處罰辦法》、《外資金融機構(gòu)管理條例》、《金融機構(gòu)撤銷條例》；部門規(guī)章類文件包括《防范和處置金融機構(gòu)支付風險暫行辦法》、《外資金融機構(gòu)管理條例實施細則》等；司法解釋類文件主要包括《最高人民法院〈關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定〉》等。

（二）現(xiàn)有立法和實踐中存在的問題

1.退出市場的法律法規(guī)不健全，缺乏系統(tǒng)健全的退出市場法律依據(jù)

我國金融機構(gòu)退出市場在一定程度上還是有法可依的，有相當數(shù)量的法律法規(guī)對金融機構(gòu)的接管、解散、撤銷(或關閉)、破產(chǎn)進行了規(guī)定。以破產(chǎn)為例，2006年8月27日頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》在起草及制定過程中，對要不要規(guī)定金融機構(gòu)特別是商業(yè)銀行的破產(chǎn)問題引發(fā)了激烈的爭論，最后，各方達成共識，即新《企業(yè)破產(chǎn)法》應該原則性地規(guī)定金融機構(gòu)破產(chǎn)的內(nèi)容[4]。目前適用于我國金融機構(gòu)退出市場的法律、行政法規(guī)和司法解釋數(shù)量雖然不少，但比較混亂，難成體系導致其缺乏針對性；已有法律法規(guī)中原則性規(guī)定所占比重過大，從而使其缺乏可操作性。

2.退出市場的操作程序、救助措施及其標準不夠明確

“退出市場”是完全性淘汰機制，“兼并重組”是優(yōu)化機制，總體上不產(chǎn)生退出市場的淘汰機制，而我國在金融機構(gòu)出現(xiàn)嚴重問題時，往往采用“兼并重組”的策略。如果簡單地用行政兼并代替退出市場，實質(zhì)上是以犧牲效率為代價，為問題嚴重的金融機構(gòu)打了強心針，使風險進一步積聚，不能從本質(zhì)上化解和分散風險，不能根據(jù)風險分類和機構(gòu)類型實施有針對性的差異化救助風險預警機制，同時快速反應機制不完善，往往貽誤救助的最佳時機，使風險處置工作陷于被動。而這又顯然不利于我國金融機構(gòu)積極開展戰(zhàn)略性重組，同時也不利于新興金融機構(gòu)通過收購兼并來迅速擴大規(guī)模并壯大實力。

3.金融機構(gòu)退出市場過程中政府干預過度

金融機構(gòu)退出市場的手段有二：其一是市場淘汰手段，其二是政府干預手段。后者一般是以政府承擔退出市場所造成的大部分損失為代價，而前者則體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的公平與效率原則，政府承擔損失較?。灰蚨袌鼋?jīng)濟國家在金融機構(gòu)退出市場的手段選擇上，通常做法是市場淘汰手段與政府干預手段相結(jié)合。而我國在金融機構(gòu)退出市場過程中過多地運用了政府干預手段，忽視了市場淘汰手段，使政府幾乎承擔了金融機構(gòu)退出市場所造成的所有損失，而債權(quán)人和債務人往往不承擔損失。

4.現(xiàn)行金融機構(gòu)退出市場缺乏相應的配套體制

我國還沒有建立存款保險制度，而事實上卻存在著“隱性存款保險制度”，即以政府信用作擔保，存款人的損失由國家買單。導致我國對金融機構(gòu)的保護遠遠超出其他國家，當金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時，總是由政府出面承擔了本來應當由投資者、債權(quán)人以及經(jīng)營者應當承擔的風險和責任。這種方式雖然解決了眼前問題，但卻帶來了極大的負面影響[5]。對于金融機構(gòu)的經(jīng)營者和股東來說，由于隱性保險制度的存在，意味著政府對其的特殊保護，經(jīng)營失敗后肯定會得到政府的救助，促使其經(jīng)營行為趨于冒險性[6]。

三、國外金融機構(gòu)退出市場對我國的啟示

當前關于金融機構(gòu)破產(chǎn)只是在原則上認可其可以破產(chǎn)，而這顯然是遠遠不夠的。借鑒國外的經(jīng)驗，對我國金融機構(gòu)退出市場有以下幾點啟示：

1.完善金融機構(gòu)退出市場法律框架。為依法對金融機構(gòu)的退市進行管理，維護各方面的正當權(quán)益，維護市場秩序，市場經(jīng)濟發(fā)達國家都先后建立健全了金融機構(gòu)的被接管、終止、兼并、破產(chǎn)、拍賣等管理辦法。例如，美國有《聯(lián)邦儲備法》、《聯(lián)邦破產(chǎn)法》、《金融機構(gòu)重建改革執(zhí)行法》等；日本有《日本銀行法》、《存款保險法》、《金融早期健全化法案》、《破產(chǎn)法》、《長期信用銀行法》、《合議法》、《金融機構(gòu)再生緊急措施法》等；英國有《破產(chǎn)法》、《英格蘭銀行法》等。通過這些法律，構(gòu)建了比較完善的處理問題金融機構(gòu)的法律框架，為實踐中處理具體問題提供了有力的指導和保障[7]。

2.金融機構(gòu)退出市場立法要適應中國國情。例如，在金融機構(gòu)破產(chǎn)立法方面，綜合目前各國關于銀行破產(chǎn)問題的立法，有兩種主要的立法體例：普通破產(chǎn)法和特別破產(chǎn)法，從現(xiàn)有的資料分析來看，兩種立法模式是不存在顯著的效率差異的。美國和英國作為這兩種破產(chǎn)立法模式的代表國家，同時又都屬于普通法系國家，兩國銀行體系的效率不相上下，都是當今世界的金融強國。我國在金融機構(gòu)退出市場立法過程中要綜合考慮各種因素，選擇適應中國國情的立法模式。

3.在金融機構(gòu)退出市場過程中，金融監(jiān)管當局發(fā)揮重要作用。在金融機構(gòu)退出市場的整個過程中，各國的金融監(jiān)管當局以各種形式對其進行干預，在退出市場過程中發(fā)揮著主導性作用。例如在德國，銀行破產(chǎn)只能由聯(lián)邦金融監(jiān)管局提出和決定。但值得關注的一點是，在國外，政府干預是建立在市場和法律基礎上的，在處理方式上注重市場行為與政府干預相結(jié)合，金融監(jiān)管當局特別是中央銀行一般不承擔金融機構(gòu)退出市場而造成的損失。

4.存款保險機構(gòu)在退出市場中發(fā)揮重要作用。雖然對該制度的利弊一直爭議不斷，但是自上個世紀30年代美國建立存款保險制度以來，截止2006年6月已有95個國家和地區(qū)建立了存款保險制度，此外還有20多個國家正在研究、計劃和準備實施中。存款保險機構(gòu)是金融機構(gòu)退出市場的重要參與者，其本質(zhì)功能是當金融機構(gòu)倒閉時為存款人提供損失補償，與此同時也有助于營造金融行業(yè)公平的競爭環(huán)境。

參考文獻：

[1]閻維杰.金融機構(gòu)市場退出研究[M].北京:中國金融出版社,2006.33.

[2]趙民.金融機構(gòu)市場退出機制研究與案例分析[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008.32.

[3]劉仁伍.金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律問題[M].北京:中國社會科學文獻出版社,2007.106-125.