完善保薦人監(jiān)管的法律思考

　　摘要：當(dāng)前，保薦人違規(guī)行為頻頻曝光，保薦行業(yè)飽受質(zhì)疑。中國保薦人制度自2004年設(shè)立至今，已運(yùn)行逾7年，諸多弊端日益凸顯，保薦人專業(yè)素質(zhì)差、行風(fēng)不正等問題引人關(guān)注。如何在當(dāng)前形勢(shì)下規(guī)范保薦業(yè)務(wù)，完善監(jiān)管是金融工作的重點(diǎn)。文章從保薦人的監(jiān)管現(xiàn)狀、監(jiān)管缺陷以及監(jiān)管的建議等方面進(jìn)行了研究。
　　關(guān)鍵詞：保薦人；監(jiān)管現(xiàn)狀；監(jiān)管缺陷；建議
　　作為上市發(fā)行“第一看門人”，保薦人曾被證監(jiān)會(huì)寄予厚望。然而，近年來，各種有關(guān)保薦人被罰的報(bào)道紛紛見諸報(bào)端，行業(yè)潛規(guī)則、權(quán)力尋租等問題層出不窮，保薦人誠信缺失令業(yè)內(nèi)震驚，如何在當(dāng)前形勢(shì)下完善保薦人制度、強(qiáng)化監(jiān)管成為人們熱議的焦點(diǎn)。有鑒于此，本文從法律角度對(duì)相關(guān)問題展開分析，以期對(duì)保薦人制度的完善有所裨益。
　　一、保薦人的監(jiān)管現(xiàn)狀
　　保薦人制度是證券發(fā)行上市領(lǐng)域?qū)嵭械挠杀Ｋ]人負(fù)責(zé)證券發(fā)行人的上市推薦與輔導(dǎo)，核實(shí)發(fā)行人發(fā)行文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，協(xié)助發(fā)行人建立嚴(yán)格的信息披露制度，承擔(dān)對(duì)上市后的發(fā)行人進(jìn)行持續(xù)督導(dǎo)并向投資者、證券交易所及證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)保證與推薦責(zé)任的一種特殊制度。在保薦人制度中雖然參加的主體有多個(gè)，但是由于制度中所有的規(guī)則都是圍繞著保薦人而設(shè)立的，故其核心主體是保薦人。近年來，保薦人被罰的報(bào)道逐漸增多，監(jiān)管問題日漸引起相關(guān)部門的重視。保薦制度實(shí)施7年來，發(fā)行監(jiān)管部已對(duì)20名保薦代表人或相關(guān)負(fù)責(zé)人采取了“談話提醒”的監(jiān)管措施，對(duì)7名保薦代表人、1家保薦機(jī)構(gòu)采取了“一定時(shí)期內(nèi)不受理推薦”的監(jiān)管措施，撤銷了12名保薦代表人的保薦資格。因IPO相關(guān)事宜被采取監(jiān)管措施的當(dāng)屬最多，共有12人，其中10人被監(jiān)管談話，2人遭到“暫不受理推薦”。在受處罰的案例中，保薦代表人工作能力不夠、腐敗、行業(yè)潛規(guī)則等引人關(guān)注，具體表現(xiàn)為相關(guān)申請(qǐng)文件制作粗糙；擅自修改招股意向書；保薦機(jī)構(gòu)擅自替換保薦代表人；保薦人對(duì)上市公司把關(guān)不嚴(yán)（保薦代表人作假、調(diào)查工作不到位，未能在申報(bào)材料后持續(xù)追蹤信息披露）；保薦代表人持股、券商直投任保薦人并在上市前突擊入股等。
　　二、保薦人監(jiān)管的缺陷
　?。ㄒ唬┍Ｋ]人誠信監(jiān)管缺乏可操作性
　　《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定保薦人“最近3年內(nèi)未因重大違法違規(guī)行為受到行政處罰”，規(guī)定保薦代表人應(yīng)“誠實(shí)守信，品行良好，無不良誠信記錄，最近3年未受到中國證監(jiān)會(huì)的行政處罰”，但由于現(xiàn)階段中國誠信體系尚不健全，誰來評(píng)定保薦代表人誠信級(jí)別，誰來管理誠信記錄等都沒有落實(shí)到位，并且，有關(guān)理論考試也難以考察保薦人的真實(shí)誠信度，因此，該《管理辦法》關(guān)于保薦人和保薦代表人誠信資質(zhì)的規(guī)定并不合理，可操作性不強(qiáng)，難以有效監(jiān)管保薦人違背誠信的行為。
　?。ǘ┍Ｋ]人角色沖突獨(dú)立性不強(qiáng)
　　雖然保薦人肩負(fù)保薦和監(jiān)督職責(zé)，但由于利益鏈條的存在，在實(shí)踐操作中保薦人難以保持自身的獨(dú)立性。中國保薦人有權(quán)利負(fù)責(zé)整個(gè)公司的上市過程，但同時(shí)，其也要對(duì)公司上市過程中的任何錯(cuò)誤承擔(dān)責(zé)任，甚至對(duì)上市公司的過程行為還要承擔(dān)連帶責(zé)任。保薦人所承擔(dān)的責(zé)任過重，且通過自身的努力又無法有效控制，反而常常受制于上市公司。保薦人為了自身的利益，逃避責(zé)任會(huì)作出兩種選擇：一是放棄從事的保薦行為；二是和上市公司勾結(jié)，通謀合作，互相掩護(hù)。由于證券市場(chǎng)高回報(bào)率的驅(qū)動(dòng)，保薦人往往會(huì)做出第二種選擇?！蹲C券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》第六條規(guī)定“證券發(fā)行的主承銷商可以由該保薦機(jī)構(gòu)擔(dān)任”，即規(guī)定由保薦機(jī)構(gòu)擔(dān)任主承銷商，這種身份的混同容易造成保薦人“薦而不保”。由于只有在推動(dòng)擬上市公司成功上市后，保薦機(jī)構(gòu)才能獲取高額的承銷費(fèi)用，保薦代表人才能得到簽字費(fèi)，因此，保薦人將努力促使擬上市公司上市，不僅不對(duì)擬上市企業(yè)嚴(yán)格要求，甚至還可能同流合污造假欺詐上市。在這種內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)下，將擬上市企業(yè)作為客戶的保薦人難以公正地出具保薦意見書，其保薦監(jiān)管形同虛設(shè)。
　?。ㄈ┍Ｋ]人違法成本偏低，處罰力度不夠
　　現(xiàn)行保薦人制度規(guī)定，公司上市發(fā)行證券必須要由具有保薦機(jī)構(gòu)資格的保薦人推薦，同時(shí)，每一個(gè)承銷項(xiàng)目都必須要有兩個(gè)保薦人簽字。從目前證券保薦項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行狀況來看，最終是否承銷保薦某一發(fā)行項(xiàng)目，主要還是公司領(lǐng)導(dǎo)決定，而不是保薦代表人從專業(yè)角度判斷。保薦代表人依附于保薦機(jī)構(gòu)存在，法律不承認(rèn)保薦代表人個(gè)人獨(dú)立承攬保薦服務(wù)工作并承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任。再加上現(xiàn)實(shí)中保薦代表人頻繁轉(zhuǎn)會(huì)，使得證券上市后的持續(xù)督導(dǎo)流于形式，最終實(shí)際上承擔(dān)保薦責(zé)任的仍是保薦機(jī)構(gòu)。而在保薦代表人轉(zhuǎn)會(huì)后，其先前保薦的上市公司業(yè)績(jī)急劇下滑，由于很難界定上市公司出問題的時(shí)間點(diǎn)，這就使得保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人互相推卸責(zé)任，而最終承擔(dān)保薦責(zé)任的還是保薦機(jī)構(gòu)。正是由于這一系列的原因，實(shí)際上保薦代表人往往游離于法律監(jiān)管之外。與此同時(shí)，中國法律對(duì)保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人的法律責(zé)任追究不夠。對(duì)于薦而不保問題，《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》采用“冷靜期處理”方式，如該法第六十五條規(guī)定發(fā)行人出現(xiàn)證券上市當(dāng)年即虧損等情形之一的，中國證監(jiān)會(huì)自確認(rèn)之日起三個(gè)月內(nèi)不再受理保薦機(jī)構(gòu)的推薦，將相關(guān)保薦代表人從名單中去除；第六十六條規(guī)定發(fā)行人在持續(xù)督導(dǎo)期間出現(xiàn)證券上市當(dāng)年主營業(yè)務(wù)利潤比上年下滑百分之五十以上等情形之一的，中國證監(jiān)會(huì)自確認(rèn)之日起三個(gè)月內(nèi)不再受理相關(guān)保薦代表人具體負(fù)責(zé)的推薦。此種規(guī)定不足以懲戒保薦人。除此之外，《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定的保薦代表人違法違規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任主要是行政處罰，并沒有對(duì)侵犯了投資者利益給投資者造成損失的民事賠償責(zé)任。盡管規(guī)定當(dāng)保薦代表人行為情節(jié)嚴(yán)重涉及犯罪時(shí)應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)，追究其刑事責(zé)任，但事實(shí)上中國《刑法》中并沒有專門對(duì)保薦代表人違法行為的處罰規(guī)定。當(dāng)前，中國監(jiān)管部門對(duì)保薦工作違法違規(guī)行為大多采取的是抓癢癢式的處罰，如談話、重點(diǎn)關(guān)注、責(zé)令進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、出具警示函、暫停三個(gè)月資格、除名等，尚沒有一例針對(duì)上市后業(yè)績(jī)頻繁變臉的項(xiàng)目追究保薦代表人的責(zé)任。處罰太輕，與保薦代表人高達(dá)500萬元的年薪相比極不相稱，違規(guī)成本太低，顯然起不到威懾作用。
　　三、完善保薦人監(jiān)管的建議
　　（一）提高保薦代表人任職要求，加強(qiáng)誠信監(jiān)管
　　隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展，IPO項(xiàng)目將逐漸增多，市場(chǎng)對(duì)保薦代表人的需求也將越來越多。而2010年保薦代表人考試通過率僅為1.05%，如此低的通過率使得保薦代表人成為稀缺資源，物以稀為貴，這為保薦代表人日后的尋租創(chuàng)造了可能。為降低保薦代表人的特許權(quán)價(jià)值，應(yīng)借鑒香港的做法，嘗試放開保薦代表人資格。在香港，保薦代表人資格考試每月舉行一次，考試人員包括證券行業(yè)人士和律師等，并且通過保薦代表人考試者還須由券商或投資銀行根據(jù)其業(yè)務(wù)能力和水平為其申請(qǐng)執(zhí)業(yè)證書后方能從事保薦業(yè)務(wù)。只有市場(chǎng)上保薦代表人供給充足，才會(huì)扭轉(zhuǎn)目前保薦人炙手可熱的局面，經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，最終那些責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、信用好、業(yè)績(jī)佳的保薦代表人才能得到市場(chǎng)的親睞。除此之外，我們還應(yīng)加強(qiáng)誠信資質(zhì)監(jiān)管。保薦代表人不僅需要過硬的業(yè)務(wù)能力，更需要的是誠信品質(zhì)，應(yīng)將保薦代表人的消極條件“最近三年未受到中國證監(jiān)會(huì)的行政處罰”中的時(shí)間限制提高到五年，同時(shí)，還應(yīng)為所有保薦代表人建立專門的誠信檔案，由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)管理并發(fā)布相關(guān)誠信信息供市場(chǎng)各方查詢。
　?。ǘ┩晟票Ｋ]人責(zé)任追究機(jī)制，加大處罰力度
　　第一，應(yīng)延長保薦責(zé)任期限。保薦人期限的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)確定這樣的標(biāo)準(zhǔn)：一是有利于上市公司所存在的與保薦人的職責(zé)相關(guān)的問題獲得充分暴露，從而使保薦人的擔(dān)保職責(zé)能夠充分發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用；二是有利于保薦人充分履行職責(zé)，防止保薦人的機(jī)會(huì)主義行為（如短期行為）的發(fā)生。如果保薦期限過短就會(huì)使保薦人的各項(xiàng)職責(zé)落空，只有足夠長的期限才能真正加重保薦代表人的保薦責(zé)任，才會(huì)有效督促保薦人認(rèn)真履行各項(xiàng)職責(zé)。鑒于中國證券市場(chǎng)目前尚不發(fā)達(dá)，信用低、風(fēng)險(xiǎn)大，投資者信心相對(duì)脆弱，中國有必要借鑒英國的做法建立“終身”保薦人制度，以催使保薦人盡心盡責(zé)為上市公司保駕護(hù)航。另外，為避免保薦人粉飾業(yè)績(jī)導(dǎo)致公司上市后利潤急劇下滑，中國還可借鑒法國、德國的做法，作為申請(qǐng)人的上市推薦人，履行第一類保薦人的職責(zé)，股票上市后三年內(nèi)擔(dān)任該股票的做市商，為其做市。相信在做市商的保障下，投資者的信心將得回升。
　　
　　第二，應(yīng)加重保薦人的法律責(zé)任。“治亂用重典”，只有大幅度提升保薦人及其代表人的違規(guī)成本，才能促使保薦人誠實(shí)守信、勤勉盡責(zé)地推薦、督導(dǎo)發(fā)行人的證券發(fā)行行為，從而維護(hù)投資者的利益和維護(hù)證券市場(chǎng)的穩(wěn)定與效率。為此，應(yīng)完善保薦人相關(guān)的民事和刑事法律責(zé)任，在《證券法》中關(guān)于刑事責(zé)任援引《刑法》的表述方式，明確保薦人具有犯罪主體資格，并適當(dāng)加重違法行為人的刑事責(zé)任。除此之外，中國立法還應(yīng)規(guī)定保薦人應(yīng)對(duì)其違法違規(guī)損害投資者利益的行為進(jìn)行民事賠償，以加大其違法成本。如規(guī)定，若欺詐上市除取消保薦機(jī)構(gòu)與保薦代表人的保薦資格外，還要沒收其保薦費(fèi)用，并處以保薦費(fèi)用1倍-3/seuEcekOKwqguaBvGdsGRPNpVNrsn1kTK2tHVPR87I=倍的罰款。若基于保薦人的失職導(dǎo)致上市公司退市，保薦人應(yīng)就其職責(zé)范圍承擔(dān)相應(yīng)的賠償。為保障賠償責(zé)任得以落實(shí)，應(yīng)設(shè)立保薦人風(fēng)險(xiǎn)基金，該筆費(fèi)用可從保薦費(fèi)中提取，或要求保薦人事先提交一定數(shù)額的資金。保薦人基金的所有權(quán)歸保薦人，但應(yīng)由證監(jiān)會(huì)指定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。一旦保薦人違反了中小企業(yè)板上市規(guī)則并因其保薦責(zé)任對(duì)投資者造成了損害，經(jīng)認(rèn)定后可從保薦基金中提取一定比例進(jìn)行賠償。
　?。ㄈ┩晟谱月杀O(jiān)管、及時(shí)查處保薦人違法行為
　　相對(duì)證監(jiān)會(huì)的集中監(jiān)管，行業(yè)自律更為行之有效，因?yàn)樗芗皶r(shí)察覺市場(chǎng)存在的問題并迅速做出處理。要完善保薦行業(yè)自律監(jiān)管，首先應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中國證券業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)和政府監(jiān)管之間的橋梁和紐帶作用，賦予其對(duì)保薦人必要的檢查權(quán)力，以便其針對(duì)可能存在的問題，及時(shí)對(duì)其會(huì)員即保薦人進(jìn)行檢查和監(jiān)督。其次應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化交易所的自律職責(zé)和權(quán)利，嚴(yán)格按照交易所規(guī)則對(duì)保薦人進(jìn)行處罰。同時(shí)，利用交易所的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，積極配合執(zhí)法部門的調(diào)查取證，讓受損的中小投資者盡早獲得法律救濟(jì)和民事賠償。最后，要加強(qiáng)交易所和中國證券業(yè)協(xié)會(huì)之間的溝通和交流，針對(duì)新情況、新特點(diǎn)共同探討建立行之有效的針對(duì)保薦人的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、陳義華.保薦人制度的制度效應(yīng)與有效制度設(shè)計(jì)[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)