加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型——關(guān)鍵在政府改

　　摘要：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展的隱患日益嚴(yán)重。轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫，制約轉(zhuǎn)型進(jìn)程的關(guān)鍵在政府自身的改革，而政府改革的難點(diǎn)在于利益協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的鑰匙在政府手中，政府自身利益取向既決定其政策選擇，也決定改革的進(jìn)程和取向。只有“理順利益關(guān)系”，減小社會(huì)沖突成本，才能形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新合力。
　　關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；政府改革；利益協(xié)調(diào)
　　一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)及面臨的挑戰(zhàn)
　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)：加快經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，關(guān)系改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由數(shù)量型增長(zhǎng)方式向質(zhì)量型增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。由不可持續(xù)性向可持續(xù)性轉(zhuǎn)變；由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；由出口拉動(dòng)向出口、消費(fèi)、投資協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；由結(jié)構(gòu)失衡型向結(jié)構(gòu)均衡型轉(zhuǎn)變；由高碳經(jīng)濟(jì)型向低碳經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)變；由投資拉動(dòng)型向技術(shù)進(jìn)步型轉(zhuǎn)變；由技術(shù)引進(jìn)依賴型向自主創(chuàng)新支撐型轉(zhuǎn)變；由第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；由忽略環(huán)境型向環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變；由“少數(shù)人”先富型向“共同富?！鞭D(zhuǎn)變。從更深層次的意義說：中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)并不只是簡(jiǎn)單地扶植幾個(gè)新興產(chǎn)業(yè)或轉(zhuǎn)變內(nèi)外需求結(jié)構(gòu)，而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、發(fā)展理念、發(fā)展動(dòng)力的全面轉(zhuǎn)變。增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變意味著以規(guī)模擴(kuò)張數(shù)量增加低效率為主要特征的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)升級(jí)質(zhì)量提升的高效率增長(zhǎng)模式；發(fā)展理念轉(zhuǎn)變是指要從以GDP增長(zhǎng)率和經(jīng)濟(jì)總量為發(fā)展理念轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窀ｌ淼奶嵘托腋Ｖ笖?shù)的提高為目標(biāo)的發(fā)展理念；而發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)變，則是指以資源要素投入為主要?jiǎng)恿D(zhuǎn)變?yōu)橐钥萍歼M(jìn)步自主創(chuàng)新為主要?jiǎng)恿?。推?dòng)這種轉(zhuǎn)變政府將面臨多方面的挑戰(zhàn)！
　　面臨的挑戰(zhàn)：當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政府面臨的挑戰(zhàn)主要有保就業(yè)，調(diào)結(jié)構(gòu)與擴(kuò)內(nèi)需。保就業(yè)——是當(dāng)前政府面臨最大挑戰(zhàn)。眾所周知，中國(guó)由于人口眾多而始終面臨嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，保證足夠的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是解決就業(yè)問題的基本條件。改革開放以來，中國(guó)的投資驅(qū)動(dòng)、出口導(dǎo)向發(fā)展模式很大程度也與解決就業(yè)問題相關(guān)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型意味著打破原有發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)體制，而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型淘汰落后產(chǎn)能的過程必將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，造成失業(yè)率增加，這會(huì)加劇一些地方政府的“低速恐懼癥”。為保就業(yè)，一些地方政府往往不惜放棄經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、甚至以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡惡化為代價(jià)保增長(zhǎng)；調(diào)結(jié)構(gòu)——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和核心，它主要涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要部門的發(fā)展秩序和相互關(guān)系，關(guān)系到國(guó)民財(cái)富的創(chuàng)新和國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的步伐。由于長(zhǎng)期以來實(shí)行以資源要素投入為驅(qū)動(dòng)力的規(guī)模擴(kuò)張式增長(zhǎng)模式，已經(jīng)造成全面的產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)成為現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題。這首先要求實(shí)現(xiàn)從資源要素投入為驅(qū)動(dòng)力的增長(zhǎng)模式到以科技進(jìn)步自主創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力的根本轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，難以短期奏效，甚至可能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期陣痛而影響當(dāng)?shù)氐腉DP政績(jī)，進(jìn)而影響到個(gè)人晉升的仕途，是按政績(jī)優(yōu)先準(zhǔn)則繼續(xù)選擇要素投入驅(qū)動(dòng)？還是按人民利益優(yōu)先準(zhǔn)則選擇創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)？這是當(dāng)前地方政府決策者必然要面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。擴(kuò)內(nèi)需——當(dāng)前中國(guó)的內(nèi)外消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重失衡，內(nèi)需不足已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大障礙，擴(kuò)大消費(fèi)內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本問題。內(nèi)需不足的原因是群眾收入增加太慢，提高群眾收入水平是擴(kuò)內(nèi)需的必然選擇。改革開放30年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)體現(xiàn)為國(guó)家財(cái)富的迅速積累，但國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)速度卻遠(yuǎn)小于國(guó)家財(cái)富的增長(zhǎng)速度，財(cái)富分配比例的失衡不僅成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)外需失衡的重要原因，也制約了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段最重要的內(nèi)需增長(zhǎng)。由于收入分配改革不僅涉及再分配環(huán)節(jié)即社會(huì)保障、公共服務(wù)等總體水平及其結(jié)構(gòu)調(diào)整，還要涉及到初次分配環(huán)節(jié)包括“工資、保險(xiǎn)、福利”三位一體的薪酬體系和稅制的改革；不僅要調(diào)整政府、企業(yè)和個(gè)人之間的分配關(guān)系，加大國(guó)民收入向個(gè)人傾斜的政策力度，還要調(diào)整資本要素所得和勞動(dòng)要素所得之間的比例關(guān)系；這不可避免地會(huì)觸及原有利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。如何全面協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，保證在分配制度改革中最大限度地調(diào)動(dòng)全體人民的積極性，將是政府面臨的一個(gè)嚴(yán)峻地挑戰(zhàn)。
　　二、政府改革是關(guān)鍵
　　在GDP政績(jī)激烈競(jìng)爭(zhēng)，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的情況下，地方經(jīng)濟(jì)的主要目標(biāo)是追求局部利益而不太關(guān)注全局利益，且大多數(shù)地方都熱衷于追求短平快要素投入規(guī)模擴(kuò)張式的增長(zhǎng)，而維持這種增長(zhǎng)需要越來越大的資金和資源投入，不可避免地帶來投資的持續(xù)膨脹和重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、效益低下等眾多弊端，是造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)的重要原因。政府主導(dǎo)過于注重資本密集型重化工、制造業(yè)等工業(yè)大項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目往往難以創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)；而對(duì)政績(jī)見效慢的科技進(jìn)步，自主創(chuàng)新，和就業(yè)容量最大的中小企業(yè)及服務(wù)業(yè)卻沒人重視而長(zhǎng)期落后，于是結(jié)果就業(yè)上不去，消費(fèi)需求就上不去，產(chǎn)能過剩無法解決，效益也上不去，發(fā)展必然就不可持續(xù)。在當(dāng)前美元貶值國(guó)際流動(dòng)性過剩造成資源原材料價(jià)格大幅上漲情況下，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的巨額投資正推動(dòng)中長(zhǎng)期的通脹壓力不斷增大，使治理通脹難度有增無減。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)也使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陷入困境。
　　政府主導(dǎo)的投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)模式本身就是扭曲投資和消費(fèi)關(guān)系、抑制居民收入增長(zhǎng)、導(dǎo)致消費(fèi)內(nèi)需不足的根本原因。在投資收益率不高的情況下，為保證投資收益或回報(bào)，投資驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)模式不可避免地要抑制勞動(dòng)或其他方面的收益或回報(bào)，而抑制工資、低息信貸的大規(guī)模擴(kuò)張和被壓低的利率、匯率又將導(dǎo)致收入（財(cái)富）從家庭流向企業(yè)，從消費(fèi)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向投資領(lǐng)域，進(jìn)一步抑制了消費(fèi)需求。擴(kuò)內(nèi)需客觀上需要將保護(hù)投資的政策轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)消費(fèi)，而這與當(dāng)前政府主導(dǎo)的投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)模式有根本矛盾，因而擴(kuò)內(nèi)需也難以如愿。
　　簡(jiǎn)單地說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)就是：“調(diào)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)內(nèi)需，促創(chuàng)新”。地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式的弊端，在于其僵化的體制、以行政權(quán)利操控市場(chǎng)和壟斷式經(jīng)營(yíng)特征，本能地安于現(xiàn)狀而反對(duì)變革和阻礙技術(shù)進(jìn)步。它既不利于調(diào)結(jié)構(gòu)，又不利于擴(kuò)內(nèi)需，也難以達(dá)到促創(chuàng)新的目標(biāo)，因此事實(shí)上已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要障礙。而以市場(chǎng)機(jī)制為特征現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)模式由于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以殘酷的優(yōu)勝劣汰生存競(jìng)爭(zhēng)法則來淘汰落后產(chǎn)能并發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能，在迫使企業(yè)不斷自主創(chuàng)新求生存的過程中促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)換代和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)不斷形成，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過程完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這是社會(huì)的代價(jià)最小，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)也最小的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方式，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)模式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力所在。
　　綜上所述，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)當(dāng)前所要解決的許多問題和障礙，都與政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式相關(guān)。因此，改革政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。中國(guó)放棄政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式的意義，首先在于它能夠從根本上改變當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的投資驅(qū)動(dòng)規(guī)模擴(kuò)張為主的發(fā)展模式和由此帶來的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和消費(fèi)內(nèi)需不足等種種弊端，也就從根本上消除了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要障礙。于是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型，從政府主導(dǎo)到政府指導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府職能的全面轉(zhuǎn)換，就是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的突破口。
　　三、難點(diǎn)在利益協(xié)調(diào)
　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之所以困難重重，是因?yàn)樗婕安煌黧w（包括改革者自身）利益的重新劃分，其最大難題是如何理順不同經(jīng)濟(jì)主體（中央與地方、不同行政區(qū)、不同所有制、不同行業(yè)、政府與企業(yè)、老板與工人等）之間的利益關(guān)系。如財(cái)稅體制改革就是要理順中央與地方的利益分配關(guān)系，而收入分配制度改革的重點(diǎn)就是要理順政府、企業(yè)和居民的收入分配關(guān)系；投資體制改革需要理順政府與企業(yè)的利益關(guān)系。
　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求放棄政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式，因?yàn)檎D(zhuǎn)變職能是讓市場(chǎng)成為配置資源的基礎(chǔ)力量，建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的重要條件。這必然要伴隨著政府發(fā)展理念和管理體制的深刻變革。放棄政府主導(dǎo)就意味著放棄其資源配置權(quán)、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、審批權(quán)，也就勢(shì)必放棄與之相關(guān)的眾多利益，等同于要政府自己革自己的命，這是政府將要面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。說經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)是政府轉(zhuǎn)型，并不是指政府職能變換本身有多難，而難就難在轉(zhuǎn)型過程中政府自身利益難以割舍，不同利益集團(tuán)間的利益難以協(xié)調(diào)，弄得不好還會(huì)激化矛盾，影響穩(wěn)定。
　　事實(shí)上，放棄自身的既得利益對(duì)任何主體都是難以接受的，當(dāng)然也是政府改革的最大難題。如國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)已經(jīng)提出多年，至今進(jìn)展緩慢的根本原因就在于此。長(zhǎng)期以來，國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的各項(xiàng)措施之所以難以落實(shí)，原因是無論是哪種形式調(diào)結(jié)構(gòu)的措施，都要以犧牲一定GDP政績(jī)?yōu)榇鷥r(jià)，而GDP政績(jī)又關(guān)乎地方官員能否晉升的切身利益，這就是為何地方政府對(duì)中央政策大都表面上響應(yīng)，背地里我行我素的根本成因。其他方面如重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)的事件屢禁不止，房地產(chǎn)價(jià)格越調(diào)越高、地方的GDP指標(biāo)遠(yuǎn)高于國(guó)家GDP總目標(biāo)等怪現(xiàn)象層出不窮也是源于此。
　　改革的本質(zhì)就是利益調(diào)整，制度約束是利益調(diào)整的關(guān)鍵障礙，消除制度約束的根本途徑須從體制改革入手。因此，制度創(chuàng)新主題應(yīng)該圍繞利益調(diào)整展開。其總體思路是展開以“理順利益關(guān)系”為指導(dǎo)方針下的制度創(chuàng)新，建立有利于“利益協(xié)調(diào)”的新制度。對(duì)于政府改革而言，其改革成功的關(guān)鍵是通過理順自己與其他經(jīng)濟(jì)主體間的利益關(guān)系，減小社會(huì)沖突成本，從而最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)不同群體的積極性，才能形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新合力。“理順利益關(guān)系”的途徑可以是以體制改革消除障礙和以政績(jī)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)的重新調(diào)整來激發(fā)改革新動(dòng)力。
　　總之，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的鑰匙在政府手中，地方政府自身利益取向決定其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策選擇，也決定政府改革的進(jìn)程和取向。只有在政治經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的前提下，在確保政府官員能夠把自己當(dāng)作人民的公仆，并且把人民的利益放在首位時(shí)，此類難題就會(huì)迎刃而解。
　?。疚氖芎鲜】萍紡d項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號(hào)：2010ZK3114）。
　　（作者單位：湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校）