對工作評議的再認識

□ 陳書僑

人大工作評議作為一種草根創(chuàng)造，在其成長的20多年時間里,展示出蓬勃的生機和活力,曾是地方人大普遍使用的一種有效監(jiān)督手段，也得到過最高國家權(quán)力機關(guān)首肯稱道。監(jiān)督法出臺后，人們對工作評議見仁見智，有人理解為叫停了，有人理解為規(guī)范了。2009年底，四川省委召開人大工作會議，肯定了工作評議這種監(jiān)督形式。監(jiān)督法實施后該如何理性認識工作評議？本文僅對此作一些思考，不涉及述職評議、履職評議等范疇。

一、人大工作評議的產(chǎn)生和發(fā)展

人大工作評議一般是指人大及其常委會組織對本級人民政府及其所屬部門、人民法院、人民檢察院的工作進行監(jiān)督的一種形式。人大工作評議最早出現(xiàn)在上個世紀80年代初，剛開始時主要是縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結(jié)合代表閉會期間的活動，組織部分代表評議基層“七所八站”。根據(jù)《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》一書介紹，1982年，黑龍江省肇源縣人大常委會組織人大代表進行評議，并在省人大工作經(jīng)驗交流會上介紹做法，開啟了評議的先河。80年代后期到90年代，工作評議由點到面，由下到上，逐步擴大，逐級推進，全國各級地方人大普遍開展了工作評議。在省內(nèi)，福建省人大常委會1995年至1998年連續(xù)4年對同級“一府兩院”的11個部門進行工作評議，各地各級人大也普遍開展了評議工作，取得了實效。在省外，北京市人大常委會1999年開展評議工作，到2005年，先后評議了4位副市長的工作；山西省人大常委會2004年評議兩位副省長的工作，2005年和2006年又分別評議一位副省長的工作。地方人大普遍開展的工作評議引起了強烈反響，全國人民代表大會決議和全國人大常委會工作報告都曾肯定過地方人大的工作評議。社會普遍認為，地方人大開展工作評議，有利于增強人大監(jiān)督的實效，有利于推動“一府兩院”改進工作，有利于樹立憲法法律的權(quán)威，有利于推進依法治國進程，有利于維護人民群眾的根本利益。盡管工作評議中存在這樣那樣需要改進的問題，但總體上利大于弊。

2006年8月，全國人大常委會制定了監(jiān)督法，于2007年元旦起施行。監(jiān)督法的頒布實施，對于各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)，健全監(jiān)督機制，加強和改進監(jiān)督工作，增強監(jiān)督實效，促進依法行政和公正司法，更好地發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢，推進社會主義民主法制建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。監(jiān)督法站位很高，沒有提到地方人大的評議工作。工作評議何去何從，引起了地方人大熱議。隨后，全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和一些同志就貫徹實施監(jiān)督法發(fā)表講話和文章，統(tǒng)一了地方人大同志的思想認識。

監(jiān)督法實施后，地方人大工作評議發(fā)生了很大變化。由于大家在解讀監(jiān)督法時對工作評議的理解和看法不一樣，各地的做法也不盡相同。一是在立法層面上，各地做法不同。一些地方人大對原有評議工作法規(guī)或涉及評議內(nèi)容的法規(guī)進行清理，廢除或刪除了述職評議的內(nèi)容，有的還刪除了工作評議的內(nèi)容；在制定監(jiān)督法實施辦法時，有的加入了工作評議的內(nèi)容，有的則沒有提到工作評議。二是在工作層面上，各地做法不同。有的同時停止了述職評議和工作評議；有的僅停止了述職評議，保留了工作評議。目前仍有幾個省還在開展工作評議。認識上的不一樣決定了工作上的多樣性，工作上的不一樣影響了認識上的統(tǒng)一性。

二、理性看待人大的工作評議

1.監(jiān)督法出臺叫停述職評議，并沒有叫停工作評議

監(jiān)督法出臺后，全國人大常委會一些同志發(fā)表的文章，對為什么評議工作沒有寫入監(jiān)督法作了解釋，較好地統(tǒng)一了地方人大同志的思想認識。在全國人大常委會法工委編寫的《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》一書里，法工委副主任李飛的文章曾談到評議工作。李飛認為，“聽取和審議專項工作報告，也就是工作評議”，“地方人大常委會在對政府工作的監(jiān)督上，大體形成了‘述職評議’和‘工作評議’兩種做法。制定監(jiān)督法，如何總結(jié)這些監(jiān)督工作的實踐經(jīng)驗，是各方面關(guān)注的一個問題。經(jīng)過深入調(diào)查研究，反復(fù)比較論證，大家比較一致認為，兩種形式的探索實踐，都為制定好監(jiān)督法提供了積極有益的經(jīng)驗，但比較而言，開展工作評議，更能體現(xiàn)人大常委會監(jiān)督的特點，發(fā)揮人大常委會監(jiān)督的優(yōu)勢?！薄暗谝?，開展工作評議，可以把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督有機地統(tǒng)一起來……人大常委會經(jīng)常性地開展對‘一府兩院’專項工作的評議，可以緊緊圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題，如評議‘三農(nóng)’問題、義務(wù)教育、環(huán)境保護、生產(chǎn)安全、土地征用、拆遷補償?shù)葐栴}，常委會組成人員都比較熟悉，能提出很多中肯的意見和建議，評議有深度，監(jiān)督工作具有很強的針對性和實效性……第二，工作評議，不僅可以評議本級政府及其組成部門，還可以評議政府直屬機構(gòu)和在本行政區(qū)域內(nèi)的上級垂直領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)……”“總結(jié)實踐經(jīng)驗，監(jiān)督法把述職評議統(tǒng)一納入到工作評議，對聽取和審議‘一府兩院’專項工作報告作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定?！?/p>

可見，全國人大常委會在制定和解讀監(jiān)督法時，只叫停述職評議，也即“把述職評議統(tǒng)一納入到工作評議”。監(jiān)督法并沒有叫停工作評議，“聽取和審議專項工作報告，也就是工作評議”。那種不分工作評議和述職評議，認為監(jiān)督法叫停所有評議工作的看法是片面的。

2.全國人民代表大會作出的決議中對評議工作提出的要求代表了全國人民的根本意志，依然權(quán)威和有效

不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。加強對權(quán)力的制約，促進依法行政和公正司法，有利于國家長治久安。提高人大監(jiān)督水平，加大人大監(jiān)督力度，增強人大監(jiān)督實效，這是全國人大代表的共同愿望，也代表了全國人民的根本意志。2002年3月，第九屆全國人民代表大會第五次會議關(guān)于全國人大常委會工作報告的決議明確要求，繼續(xù)支持地方人大就立法和監(jiān)督工作在制定地方性法規(guī)和開展評議等方面進行的探索和實踐。這是全國人民代表大會鄭重作出的決議，也是全國人民代表大會罕見的就評議工作提出要求。

監(jiān)督法出臺后，筆者認為，監(jiān)督法出臺是相當(dāng)不容易的且具有十分重大意義，但該法若由全國人民代表大會制定更好。此前，代表法是1992年由七屆全國人大五次會議制定的，立法法是2000年由九屆全國人大三次會議制定的。

在法理上，全國人民代表大會作出的決議代表了全國人民的根本意志，其效力高于全國人大常委會和地方人大及其常委會作出的決定決議。換言之，全國人大常委會在制定監(jiān)督法時，地方人大在制定監(jiān)督法實施辦法時，都要貫徹全國人民代表大會決議的要求，都要體現(xiàn)積極支持地方人大開展評議工作探索的精神。

3.評議工作雖然沒有寫入監(jiān)督法，但被一些地方人大寫入監(jiān)督法實施辦法，評議仍有堅實的法制基礎(chǔ)

1987年，遼寧省各級人大常委會監(jiān)督司法工作的暫行規(guī)定率先將評議工作納入地方性法規(guī)。1995年，安徽、山西兩省出臺評議工作條例。之后，兄弟省、自治區(qū)、直轄市紛紛把評議工作寫入地方性法規(guī)，評議工作逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道。監(jiān)督法出臺后，地方人大對地方性法規(guī)涉及“述職評議”的內(nèi)容進行清理，許多省仍保留了工作評議的內(nèi)容。

監(jiān)督法實施后，各省又分別制定監(jiān)督法實施辦法，一些省從人大工作實際出發(fā)，把“工作評議”、“專項工作評議”作為聽取和審議專項工作報告的延伸,寫入監(jiān)督法實施辦法,以滿足地方人大熟稔而又無法割舍的評議情結(jié)。

如，有的省市把工作評議寫入監(jiān)督法實施辦法。重慶市的監(jiān)督法實施辦法第十六條規(guī)定：“人大常委會在聽取和審議專項工作報告時，可以組織人大常委會組成人員、本級人大代表對報告機關(guān)的專項工作進行評議。”河南省的監(jiān)督法實施辦法第四條規(guī)定：“對關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，本級人民政府、人民法院和人民檢察院工作中存在的問題，常務(wù)委員會可以聽取專項工作報告，組織評議?！焙笔〉谋O(jiān)督法實施辦法第十一條規(guī)定：“常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務(wù)委員會組成人員、人大代表對報告機關(guān)的專項工作進行工作評議?！?010年3月，四川省監(jiān)督法實施辦法第二十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務(wù)委員會組成人員、人民代表大會代表對同級人民政府、人民法院、人民檢察院的專項工作進行評議”，“常務(wù)委員會根據(jù)工作評議情況可以對專項工作進行滿意度測評，測評分為‘滿意’、‘基本滿意’、‘不滿意’?！?/p>

又如，有的省把工作評議寫入本省的監(jiān)督條例。貴州省各級人大常委會監(jiān)督條例第十九條規(guī)定：“常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務(wù)委員會組成人員和本級人民代表大會代表進行工作評議。”安徽省各級人大常委會監(jiān)督條例第二十四條規(guī)定：“在進行工作評議時，可以要求同級人民政府審計部門提出對被評議單位相關(guān)工作的審計報告，并可以組織對被評議單位有關(guān)工作人員進行法律知識考試?！?/p>

再如，有的省提出“工作評價”的新概念，并寫入地方性法規(guī)。浙江省各級人大常委會監(jiān)督條例第十五條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員審議專項工作報告時，應(yīng)當(dāng)對報告機關(guān)開展的專項工作作出評價，并就存在的問題和原因及改進工作的措施提出意見?！?/p>

可見，從監(jiān)督法出臺前的評議工作地方性法規(guī)，到監(jiān)督法出臺后的監(jiān)督法實施辦法，在地方性法規(guī)層面，評議工作有其堅實的法制基礎(chǔ)。

4.地方人大在推進依法治國進程中，探索工作評議的腳步?jīng)]有停止

最近《新華文摘》刊發(fā)了“法治不能萎縮，人治不可回潮”的文章，讀后很受啟發(fā)。依法治國是歷史潮流，是不可阻擋的。地方人大在推進依法治國進程中負有歷史重責(zé)，必須有所作為，才能對得起人民、對得起歷史。人大工作程序性較強，規(guī)范性較高，這是由人大工作的特點決定的，但這并不是說人大工作不能創(chuàng)新、不需要發(fā)展。由于人民代表大會制度在當(dāng)今世界上仍是一種全新的政治制度，地方人大設(shè)立常委會才30多年的時間，這就使得人大工作，特別是監(jiān)督工作需要與時俱進。只有人大工作的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，人大制度才能得到進一步的堅持和完善。

監(jiān)督法實施后，地方人大對評議工作的探索仍在繼續(xù)。2008年，廣西壯族自治區(qū)北海市人大常委會在對環(huán)境污染整治開展專項工作評議中投了不滿意票后，新聞媒體十分關(guān)注，人民日報、鳳凰衛(wèi)視等媒體及網(wǎng)絡(luò)媒體作了相關(guān)報道，引起很大反響。一些同志認為，評議工作仍然是地方人大監(jiān)督工作的有效手段。2009年，甘肅省人大常委會先后對6個專項工作報告進行滿意度測評，并將測評結(jié)果向有關(guān)方面反饋和通報。2010年，黑龍江省、河南省、寧夏回族自治區(qū)人大常委會擬組織開展專項工作評議。按照2010年黑龍江省人大常委會工作計劃，從7月份開始，省人大常委會將對省政府“三棚一草”改造工作進行評議，評議工作分評議準備、評議視察、常委會評議、整改總結(jié)四個階段，12月份結(jié)束。黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)人大常委會還準備試行滿意度測評。

2009年，地方人大工作有一條重要信息，就是四川省委召開人大工作會議，肯定了工作評議這種監(jiān)督形式。四川省委關(guān)于進一步加強人大工作的意見指出，對政府、法院、檢察院進行工作評議是人大依法行使監(jiān)督權(quán)的一種重要形式，對進一步加強民主法制建設(shè)，促進“一府兩院”依法行政、公正司法、勤政廉潔，具有重大意義。人大常委會要依法制定開展工作評議的規(guī)范性辦法，完善工作評議制度。2010年3月，四川省制定了監(jiān)督法實施辦法，把工作評議寫入其中。

福建省也有地方人大繼續(xù)開展工作評議，他們探索的精神值得肯定。如，福州市人大常委會近年組織開展評議基層派出所，取得較好效果。2009年，在福建省召開的省市人大常委會主任座談會上，福州市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)介紹了有關(guān)評議情況。時任省委書記、省人大常委會主任盧展工說：“福州市開展對基層派出所的評議，我看可以”，“人大代表搞評議，不是隨便的，是正派的，不存在報復(fù)、泄私憤，我看可以?！?/p>

2010年10月，王兆國副委員長在福建省考察工作，全國人大召開了人大工作座談會，福州市晉安區(qū)人大常委會主任在會上介紹開展工作評議情況時說，通過開展人大工作評議，有效地推進了行政機關(guān)依法行政和勤政為民，促進部門工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，取得良好的社會效果。

監(jiān)督法出臺后，全國許多地市級人大常委會也制定工作評議辦法，他們探索工作評議的腳步?jīng)]有停止，成為推動工作評議發(fā)展的一支重要力量。如，2009年湖北省遠安市、河北省衡水市、山東省兗州市制定了工作評議辦法；2010年四川省巴中市、遼寧省撫順市、河北省秦皇島市、云南省保山市、四川省綿陽市制定了人大工作評議辦法。

三、在監(jiān)督法的框架內(nèi)完善地方人大的工作評議

實踐、認識、再實踐，這是馬克思主義的認識論。探索和完善地方人大的工作評議，必須遵循在監(jiān)督法的框架內(nèi)進行，既要不斷深化認識，又要繼續(xù)勇于實踐。在認識層面，必須形成支持開展工作評議的共識；在法規(guī)層面，必須通過地方立法規(guī)范工作評議；在關(guān)系層面，必須營造良好的開展工作評議的氛圍；工作層面，必須切實提高工作評議的成效。

1.積極支持工作評議的探索

解放思想、實事求是、與時俱進，是我們的思想路線和工作法寶。全國人大在堅持和完善人大制度方面做了大量有益的探索，這種探索精神值得地方人大學(xué)習(xí)。比如十屆全國人大常委會在代表工作方面探索開展專題調(diào)研，十一屆全國人大常委會在監(jiān)督方面探索開展專項調(diào)研和專題質(zhì)詢，都取得很好效果，得到很高的評價。地方人大同志十分希望全國人大加強工作指導(dǎo)，支持地方人大在遵循法律的前提下進行一些有益的探索。2010年，我國已如期形成中國特色社會主義法律體系。在法律體系形成后，保證法律實施的監(jiān)督工作的地位將更加凸顯。對于沒有立法權(quán)的地方人大來說，監(jiān)督工作更是一項極為重要的工作。人大的監(jiān)督工作只能加強，不能削弱，這是共識。工作評議是地方人大的一種有效監(jiān)督手段，它已經(jīng)被人大同志認可，被人民群眾接受。聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，實際上就是工作評議。我們要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人大工作的正確政治方向，堅持和完善人民代表大會制度，支持地方人大在憲法法律的框架內(nèi)開展有益的工作探索和嘗試，努力提高人大的工作實效。

2.科學(xué)規(guī)范工作評議的做法

在監(jiān)督法出臺前，地方人大開展工作評議的名稱不同，做法不同，效果不同，都積累了豐富的工作經(jīng)驗。監(jiān)督法出臺后，一些地方人大通過制定監(jiān)督法實施辦法或者單項監(jiān)督法規(guī)，把工作評議與聽取審議專項工作報告有機結(jié)合起來，這種做法得到認可。我們要學(xué)習(xí)、研究、借鑒河南、湖北、貴州、安徽、四川、重慶等省市的有益做法，在監(jiān)督法的框架內(nèi)，通過制定和修改地方性法規(guī)，對工作評議作出科學(xué)規(guī)范。我們要進一步明確工作評議的主體、對象、原則、內(nèi)容、程序等等。同時要明確，我們只搞工作評議，不搞述職評議，不對人進行評議，不對干部履職情況進行審議。

3.正確處理工作評議的關(guān)系

工作評議順利進行，必須營造良好的工作氛圍。一是要正確處理好工作評議與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞黨的工作中心確定工作評議內(nèi)容，使工作評議與黨的中心工作有機結(jié)合起來。二是要正確處理好評議者與被評議者的關(guān)系。工作評議涉及方方面面，如果被評方對工作評議的好意不理解，就容易產(chǎn)生精神上的壓力和情緒上的抵觸；同樣，如果人大方面思想上有顧慮，擔(dān)心得罪人和傷感情，工作評議的效果就會打折扣。三是要正確處理好工作評議與其他監(jiān)督形式的關(guān)系。要綜合運用各種監(jiān)督手段，保證工作評議達到促進工作的目的。

4.切實增強工作評議的實效

工作評議只是手段，改進工作才是目的。工作評議若能解決一些實際問題，人民群眾就會擁護，被評單位就會支持，評議就能持續(xù)開展。過去有的地方開展工作評議，雷聲大雨點小，工作流于形式，影響了評議的效果。工作評議必須重在實效，其成效如何，不是看過程是否熱熱鬧鬧或轟轟烈烈，而是要看評議意見落實了沒有，存在問題解決了沒有，各項工作改進了沒有。對評議中提出來的問題、意見和建議，能落實的要盡快落實，能解決的要盡快解決，能整改的要盡快整改。人大工作評議不同于總結(jié)評比，也不同于行風(fēng)評議，對于落實不力、解決不力、整改不力的被評單位，人大應(yīng)當(dāng)敢于動真格，以增強監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。要積極推行監(jiān)督公開，及時通過媒體和網(wǎng)站向社會公開工作評議尤其是整改階段的情況，切實增強工作評議的透明度，以公開促整改、以公開促實效。