中國公民的物質(zhì)幫助權(quán)及其保障機制探究

□ 李賓華

（云南大學(xué)，云南 昆明 650092）

中國公民的物質(zhì)幫助權(quán)及其保障機制探究

□ 李賓華

（云南大學(xué)，云南 昆明 650092）

物質(zhì)幫助權(quán)來源于生存權(quán)，是中國憲法所確立的公民的基本社會經(jīng)濟權(quán)利，屬于社會保障范疇。中國社會保障法體系由社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫和社會福利構(gòu)成。本文以公民物質(zhì)幫助權(quán)的基礎(chǔ)淵源為核心，闡述了物質(zhì)幫助權(quán)屬于社會救助的法律關(guān)系，國家在這種法律關(guān)系中扮演義務(wù)主體的角色，而公民是權(quán)利主體。闡明中國公民物質(zhì)幫助權(quán)的實施保障機制及存在的問題，倡導(dǎo)對傳統(tǒng)物質(zhì)幫助權(quán)實施保障機制進行完善，建立以統(tǒng)一的社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基本載體的具有中國特色的社會救助體系。

中國公民；物質(zhì)幫助權(quán)；保障機制

一、物質(zhì)幫助權(quán)的基礎(chǔ)淵源

物質(zhì)幫助權(quán)屬于社會保障權(quán)的范疇，是指公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，從國家和社會獲得基本生活保障，享受社會救助的一種社會經(jīng)濟權(quán)利。該權(quán)利的享有通常不以履行義務(wù)為前提，但享受主體及其范圍則由法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)定。

（一）物質(zhì)幫助權(quán)的社會基礎(chǔ)淵源

從社會學(xué)角度講，物質(zhì)幫助權(quán)來源于生存權(quán)，是指公民維持生存所必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)、追求幸福權(quán)、文明生活權(quán)和尊嚴(yán)權(quán)。生存權(quán)是一種自然權(quán)利，伴隨人的出生而自然產(chǎn)生直至人的死亡而自然消滅的一種權(quán)利，終身專屬，不可轉(zhuǎn)讓、不可剝奪、不可繼承。“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中。自以為是其他一切的主人，反而比其他一切更是奴隸?！保?］（p8）盡管生存權(quán)是一種自然權(quán)利，但隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是工業(yè)革命帶來從農(nóng)業(yè)社會向城市、工業(yè)化的飛速轉(zhuǎn)變，隨之產(chǎn)生了眾多經(jīng)濟上的無保障情況，特別是對于年老、疾病、殘疾等弱勢群體，如果不通過國家以法律予以確認(rèn)和保護，公民個人生存權(quán)就難以實現(xiàn)。國家的參與，使生存權(quán)具有了雙重屬性：即自然性和法定性（社會性）。這種雙重屬性使得自然權(quán)利和法定權(quán)利之間會產(chǎn)生一定距離和矛盾，即法定權(quán)利的內(nèi)容與自然權(quán)利的要求及生存權(quán)保障的目標(biāo)，因國家立法機構(gòu)的立法裁量而產(chǎn)生距離和矛盾。

（二）物質(zhì)幫助權(quán)的法律基礎(chǔ)淵源

從法學(xué)的角度看，物質(zhì)幫助權(quán)屬于社會保障范疇，社會保障是國家為了維護社會穩(wěn)定，通過強制性立法，以收入再分配的形式，對社會成員的基本生存權(quán)予以保障的制度。最早把生存權(quán)作為“法的權(quán)利”來表述的，是奧地利法學(xué)家門格爾·安東。最初在憲法中明確規(guī)定生存權(quán)的，是德國1919年制定的魏瑪憲法。第二次世界大戰(zhàn)以后，生存權(quán)在世界范圍內(nèi)得到廣泛重視。1945年的《聯(lián)合國憲章》強調(diào)了生存權(quán)是基本人權(quán)；1948年的《世界人權(quán)宣言》在其第25條中允諾人人“作為社會成員”享有社會保障權(quán)。①《世界人權(quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障”。1966年聯(lián)合國通過的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險。”第11條第1款②《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第11條：一、本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房 ，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。也與社會救助和其他基于需要的現(xiàn)金或?qū)嵨锏纳鐣＠嚓P(guān)，表明任何沒有適當(dāng)資源的人均可享受這樣的援助和福利。受魏瑪憲法和《聯(lián)合國憲章》的影響，世界上大多數(shù)國家的憲法都規(guī)定了生存權(quán)保障的內(nèi)容和原則。

在當(dāng)今社會，以生存權(quán)為保障核心的社會保障體系已經(jīng)成為各國普遍建立的一種穩(wěn)定社會制度?！啊拓敻欢?，則沒有一個公民可以富得足以購買另一人，也沒有一個公民窮得不得不出賣自身”［2］（p70）現(xiàn)代社會的穩(wěn)定發(fā)展，既追求效率，也追求公平，這就需要建立兩種機制：動力機制和穩(wěn)定機制。市場經(jīng)濟是動力機制，在效率和公平的天平上，自然傾向效率，因此，社會必須建立另外一種向公平傾斜的機制，才能從整體上保持效率和公平之間的平衡，社會保障向公平傾斜，是市場經(jīng)濟的穩(wěn)定機制。國家通過對公民收入的再分配，調(diào)整社會的貧富差距，以保障公民的基本生存權(quán)。各國制定社會保障法確保公民的基本生存權(quán)的實現(xiàn)。社會保障法包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利，幾乎涵蓋了生存權(quán)的全部內(nèi)容，無論是濟貧的社會救助立法、扶貧的社會保險立法，還是以提高公民生活質(zhì)量為目標(biāo)的社會福利立法，都浸透了生存權(quán)保障的理念。

物質(zhì)幫助權(quán)的核心就是為了保障公民的基本生存權(quán)，屬于社會保障體系中的社會救助?！吨腥A人民共和國社會救助法》（征求意見稿）（以下簡稱為 《征求意見稿》）明確指出：“社會救助，是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。”“社會救助以居民最低生活保障為基本內(nèi)容，并根據(jù)實際情況實施專項救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助。”③參見：《中華人民共和國社會救助法》（征求意見稿）。該《征求意見稿》將現(xiàn)階段因各種原因而陷入生存危機的大部分社會弱勢者納入了社會救助的范疇，保證了社會弱勢者的基本生存不受威脅。

二、中國公民物質(zhì)幫助權(quán)及保障機制

（一）中國公民物質(zhì)幫助權(quán)的法律淵源

⒈中國公民物質(zhì)幫助權(quán)最主要的法律淵源是 《中華人民共和國憲法》。憲法是規(guī)定國家的基本制度、基本原則及公民基本權(quán)利義務(wù)的根本大法，是其他法律制定的基礎(chǔ)。物質(zhì)幫助權(quán)，作為中國公民的一項基本權(quán)利，為建國后制定的四部憲法所確認(rèn)。④54憲法第93條第1款規(guī)定：中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。75憲法第27條第2款：公民有勞動的權(quán)利，有受教育的權(quán)利。勞動者有休息的權(quán)利，在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。78憲法第50條第1款：勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?，F(xiàn)行憲法（1982年制定）第45條對其進行了完整的規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！笔畬萌珖舜蠖螘h通過的 《憲法修正案》規(guī)定；“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”：“國家尊重和保障人權(quán)”。上述規(guī)定成為中國公民物質(zhì)幫助權(quán)的憲法基礎(chǔ)和社會救助立法依據(jù)。

⒉以憲法為核心的社會保障立法。物質(zhì)幫助權(quán)是憲法規(guī)定的中國公民的基本社會經(jīng)濟權(quán)利之一，要使憲法權(quán)利得到實現(xiàn)，必須建立相應(yīng)的保障機制及法律規(guī)范。自建國至今，中國公民物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)歷來受到國家的重視并得到了一定的發(fā)展，以憲法為核心，先后制定和頒布了一系列社會保障法律規(guī)范來保障公民物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)。特別是自1990年起，中國的社會保障制度進入創(chuàng)新式的改革、發(fā)展時期。國家立法機關(guān)加強了與社會保障相關(guān)的立法工作，先后通過了《殘疾人保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《勞動法》、《公益事業(yè)捐贈法》等；國務(wù)院則在繼1991年發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》后，不僅制定了 《失業(yè)保險條例》、《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》等行政法規(guī)，還制定了下崗職工基本生活保障制度及深化養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)住房救助制度改革等規(guī)范性法律文件，制定并實施了大規(guī)模的《國家八七扶貧攻堅計劃》，該計劃是中國歷史上第一個有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)?！吧鐣髁x要消滅貧窮。為進一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，國務(wù)院決定：從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題?！保?］2001年5月24日，中央扶貧開發(fā)工作會議在京召開，總結(jié)《國家八七扶貧攻堅計劃》經(jīng)驗，討論2001－2010《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，國務(wù)院總理溫家寶作工作報告，他指出：“七年來，全黨動手，全社會動員，各方支持、合力攻堅，扶貧開發(fā)取得了顯著成效，貧困地區(qū)的面貌發(fā)生了很大變化。經(jīng)過七年的扶貧攻堅，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口減少到3000萬人，占農(nóng)村人口的比重下降到8%左右。除了少數(shù)社會保障對象和生活在自然條件惡劣地區(qū)的特困人口以及部分殘疾人以外，全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中央確定的扶貧攻堅目標(biāo)基本實現(xiàn)。這是一個了不起的歷史性成就，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。不僅在中華民族歷史上是一件大事，而且在人類發(fā)展史上也是一個壯舉?！保?］“八七”⑤“八七”的含義是：對當(dāng)時全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭用7年左右的時間（從1994年到2000年）基本解決。扶貧攻堅計劃的實現(xiàn)從一個側(cè)面反映了國家重視公民憲法基本權(quán)利的貫徹落實。2007年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》⑥國發(fā)〔2007〕19號 ：為貫徹落實黨的十六屆 六中全會精神，切實解決農(nóng)村貧困人口的生活困難 ，國務(wù)院決定，2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。使農(nóng)村村民也享有與城市居民同等的物質(zhì)幫助權(quán)，是“公民在法律面前一律平等”憲法原則的具體落實。

（二）中國公民物質(zhì)幫助權(quán)的保障機制

⒈國家對公民物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)負(fù)有積極的給付義務(wù)。如前所述，公民的物質(zhì)幫助權(quán)來源于公民生存權(quán)，作為公民的一項社會經(jīng)濟權(quán)利，屬于憲法理論中積極的基本權(quán)利，其實現(xiàn)依賴于國家的積極行為，即給付義務(wù)?；谶@一特征，產(chǎn)生國家的積極義務(wù)。在保障公民憲法權(quán)利實現(xiàn)方面，國家負(fù)有的積極義務(wù)包括國家保護義務(wù)與給付義務(wù)。要建立物質(zhì)幫助權(quán)的保障機制就必須區(qū)分這兩種國家積極義務(wù)關(guān)系。保護義務(wù)通過國家權(quán)力機關(guān)的立法予以確認(rèn)，而給付義務(wù)則主要通過政府的行政行為而實現(xiàn)。從政府權(quán)力劃分來看，政府在社會救助中享有行政立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；從責(zé)任劃分來看，政府是社會救助的責(zé)任主體，承擔(dān)制度設(shè)計并履行給付義務(wù)。

⒉國家保護義務(wù)與給付義務(wù)的關(guān)系。二者的共同點是均屬于“積極地位”意義上的功能，都旨在通過國家的積極作為來確保公民的基本權(quán)利得以實現(xiàn)；二者的區(qū)別：⑴存在的前提不同。國家保護義務(wù)以基本權(quán)利受到侵害為前提；而國家給付義務(wù)的前提是公民需要救助。⑵二者的關(guān)系結(jié)構(gòu)和作用領(lǐng)域不同。給付關(guān)系是國家通過憲法和具體行政法律規(guī)范規(guī)定的支付義務(wù)，即政府部門在給付關(guān)系中扮演義務(wù)主體，履行法定給付義務(wù)；而公民則是權(quán)利主體，享有給付請求權(quán)和受給權(quán)。保護義務(wù)通常涉及私人——私人——國家的三方關(guān)系，國家主要通過制定相關(guān)的私法規(guī)范（少數(shù)情況下需要制定刑法等公法規(guī)范）履行保護義務(wù)。⑶二者適用的對象不同。給付義務(wù)適用于公民中的某些弱勢群體；而保護義務(wù)則適用于所有公民。⑷二者體現(xiàn)的憲法理念不同。給付義務(wù)以社會公正或社會平等為根據(jù)，主要體現(xiàn)社會國家理念，而保護義務(wù)的目的是保障公民的基本權(quán)利不受侵犯，首先體現(xiàn)的是自由法治國家的理念。⑸給付義務(wù)的履行不僅需要政府的積極作為，同時需要有強大的財政支持；而履行保護義務(wù)主要是立法者的任務(wù)，通過創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律規(guī)范，⑦如由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的 《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》、《刑法》等法律，對違法行為人給予行政制裁或刑事制裁，以示警戒或防范，從而保護公民的合法權(quán)利不受非法侵害?？梢栽谝欢ǔ潭壬掀鸬骄浜头婪兜淖饔茫瑖彝ǔ２辉傩枰罅康呢斦С?。

六國化工將與中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)一起，將產(chǎn)學(xué)研有機結(jié)合，圍繞“磷礦資源開發(fā)—磷素產(chǎn)品創(chuàng)新與應(yīng)用-環(huán)境磷素回收利用”進行研究，為長江經(jīng)濟帶“農(nóng)業(yè)—經(jīng)濟—環(huán)境”協(xié)同發(fā)展提供技術(shù)和產(chǎn)業(yè)模式支撐，進而促進公司產(chǎn)品升級、產(chǎn)業(yè)鏈延伸，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以新發(fā)展理念，為長江生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)和行業(yè)轉(zhuǎn)型作出應(yīng)有的貢獻。

從上述分析可以看出，國家是公民物質(zhì)幫助權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)主體，因此必須建立相應(yīng)的機制。依現(xiàn)行中國保障機制的設(shè)置，給付義務(wù)主體主要由政府的民政部門、基層人民政府及其派出機關(guān)具體負(fù)責(zé)。其法律依據(jù)是《憲法》、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》和《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等。公民物質(zhì)幫助權(quán)的全面實現(xiàn)通常需要國家龐大的財政支持，“而對于中國這樣一個有著歷史、人口、自然資源等多方面負(fù)擔(dān)并承載著巨大國際競爭壓力的發(fā)展中國家來說，全面賦予公民給付權(quán)根本不現(xiàn)實。此外，國家給付的條件和標(biāo)準(zhǔn)通常還需要法律依據(jù)，而什么時候制定什么樣的法律規(guī)范不應(yīng)當(dāng)由公民個體而應(yīng)由立法機關(guān)來決定。因此，國家原則上只須盡可能履行憲法規(guī)定的給付義務(wù)（參見憲法第42至48條，但第45條含有主觀給付權(quán)）且尤其要保障實現(xiàn)人之尊嚴(yán)所需的最基本需求即可?！保?］“要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會更加公正、更加和諧?！保?］要讓人民生活得“更有尊嚴(yán)”，不僅從政治角度表達了政府對人民的莊嚴(yán)承諾，更是從法理層面彰顯了政府對人民所應(yīng)承擔(dān)的重要責(zé)任，在這一問題上，我國憲法是符合社會實際的。正如2004年第23條憲法修正案所規(guī)定的：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！笨梢姡覈鴳椃ㄒ呀?jīng)體現(xiàn)出以自由法治國家思想為主導(dǎo)的基本權(quán)利保障體系。

三、中國公民物質(zhì)幫助權(quán)及保障機制存在的問題及原因

公民的物質(zhì)幫助權(quán)自1954年入憲至今，始終為我國憲法所明文規(guī)定，這為公民充分享有這一憲法權(quán)利提供了法律基礎(chǔ)。然而，憲法所規(guī)定的這一權(quán)利與公民在現(xiàn)實中所實際享有的權(quán)利之間存在一定的差距。究其原因，一是客觀權(quán)利向主觀權(quán)利轉(zhuǎn)化本身所具有的一般規(guī)律的障礙限制；⑧如前所述，物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)需要國家財政的大量投入，其實現(xiàn)程度受制于國家經(jīng)濟的發(fā)展，如果沒有國家財政的投入，就難以實現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民物質(zhì)幫助權(quán)由不完善逐步轉(zhuǎn)向完善。二是憲法理論、憲法物質(zhì)幫助權(quán)權(quán)利主體和義務(wù)主體對該項權(quán)利的認(rèn)識以及制度設(shè)計中存在的諸多問題；三是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，物質(zhì)幫助權(quán)的外延逐漸擴大，由傳統(tǒng)的濟貧救助發(fā)展為扶貧開發(fā)救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、教育救助、失業(yè)救助等。

（一）憲法理論研究滯后

憲法理論界對物質(zhì)幫助權(quán)基本內(nèi)涵界定的滯后導(dǎo)致了權(quán)利范圍認(rèn)識上的狹隘性，強調(diào)物質(zhì)幫助權(quán)對基本生活的保障功能，忽視對公民個體在面臨生存危機時的救助功能，難以保證物質(zhì)幫助權(quán)的充分實現(xiàn)。社會救助是國家為幫助陷入生存危機中的公民而建立的一種社會保障制度。社會救助一般分為兩大類：貧困救濟和災(zāi)害救濟?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)最低生活保障和城市“三無”、⑨“三無”是指無法定撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人；無勞動能力；無生活來源的人員。農(nóng)村“五保”供養(yǎng)⑩農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指依照《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。即是貧困救濟。我國歷來都很重視貧困救濟，不僅有法律保障，而且得到了具體貫徹落實。但貧困救濟是一種消極救助，且救濟對象特定，缺少扶持自立的措施，不能從根本上解決公民的生存危機，如目前城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民的最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，主要由國家全額負(fù)擔(dān)；國家通常規(guī)定最低生活保障線，選擇低于保障線或特定的公民進行救助，救助對象受嚴(yán)格限制。但公民陷入生存危機的原因是多種多樣的，如失業(yè)、貧困、自然災(zāi)害等。且我國幅員遼闊，每年都有重大自然災(zāi)害發(fā)生，在災(zāi)害救助上，則沒有受到立法者的重視，依然維持著行政救助的格局。

（二）物質(zhì)幫助權(quán)及保障法律關(guān)系不明確

物質(zhì)幫助權(quán)是一種給付法律關(guān)系，政府依據(jù)憲法和具體法律規(guī)定承擔(dān)法定支付義務(wù)，是義務(wù)主體；而公民則是權(quán)利主體，享有給付請求權(quán)和受給權(quán)。對此存在以下問題：

⒈現(xiàn)實中由于權(quán)利主體權(quán)利意識低下，導(dǎo)致對其在個體生存或基本生活遭遇危機時，根本不可能產(chǎn)生通過請求國家救助解決危機的意識。

⒉不了解物質(zhì)幫助權(quán)的內(nèi)涵，物質(zhì)幫助權(quán)是對社會特殊群體在面臨生存危機時的經(jīng)濟救助，國家對其在公民物質(zhì)幫助權(quán)實現(xiàn)中扮演的義務(wù)主體角色缺乏充分認(rèn)知，沒有形成責(zé)任意識。因此，難以形成有效地制約機制。

⒋物質(zhì)幫助權(quán)義務(wù)主體對物質(zhì)幫助權(quán)法律屬性的認(rèn)識錯誤，導(dǎo)致了忽視國家在針對物質(zhì)幫助權(quán)保護中的能動性要求，強調(diào)幫助能力受經(jīng)濟發(fā)展局限的合理性，忽視國家在物質(zhì)幫助法律制度設(shè)計和幫助機構(gòu)設(shè)置中的責(zé)任。

（三）物質(zhì)幫助權(quán)及保障機制的制度缺陷

根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章之規(guī)定，我國主要通過城鄉(xiāng)最低生活保障制度及“三無”、“五?！敝贫葘θ鮿萑后w實施社會救助。政府職能部門依法對符合法律設(shè)定救助條件的申請人，依據(jù)程序給予物質(zhì)（貨幣）救助或補足到規(guī)定數(shù)額的救助金。從結(jié)果看，這是一種被動的救助，缺乏調(diào)動被救助者主動擺脫困境的積極性和創(chuàng)造性。制度設(shè)計的剛性導(dǎo)致救助形式單一 （貨幣），救助者與受救助者之間缺乏溝通，侵害受救助者權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，“應(yīng)?！闭卟荒堋氨M?！?，救助機構(gòu)擅自降低救助標(biāo)準(zhǔn)，甚至挪用救助款物等等，受助對象的生存權(quán)利得不到保障，嚴(yán)重影響了他們的基本生活；同時這種制度設(shè)計也不利于培養(yǎng)受助者的自救、自助精神。

（四）物質(zhì)幫助權(quán)及保障的社會參與度不高

物質(zhì)幫助權(quán)屬于社會救助體系，而在社會救助中強調(diào)其社會性，所以，參與救助的主體應(yīng)是多元的。但由于受傳統(tǒng)保障機制的約束，對第三部門、非政府組織等各種服務(wù)機構(gòu)及基層社區(qū)的參與重視不足，目前主要是由政府承擔(dān)。這在救助內(nèi)容、救助資金或是救助方式上都不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，從而使社會救助的功能難以得到充分發(fā)揮。

（五）物質(zhì)幫助權(quán)及保障水平的低層次性

物質(zhì)幫助權(quán)的基本目標(biāo)就是通過對公民 “基本生活”的保障來實現(xiàn)公民基本生存權(quán)的保障。“基本生活”的標(biāo)準(zhǔn)在改革開放前就是有飯吃，有衣穿。所以由政府承擔(dān)就可以實現(xiàn)，因為納入保障對象的人較少，且標(biāo)準(zhǔn)低。但改革開放后，特別是經(jīng)濟飛速發(fā)展、城市化建設(shè)的推進，“基本生活”的標(biāo)準(zhǔn)就不僅限于有飯吃，有衣穿，其內(nèi)容及范圍涉及失業(yè)、貧困、醫(yī)療、教育、住房等方面，加之自然災(zāi)害的增多，這需要大量的資金，而此時，僅靠政府的資金投入，只能是低層次的救助保障，難以實現(xiàn)社會救助與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。

四、中國公民物質(zhì)幫助權(quán)及保障機制的實踐及展望

中國公民物質(zhì)幫助權(quán)自1954年入憲至今，經(jīng)過50多年的理論及實踐，已基本建立了以行政給付為主，社會救助為輔的公民物質(zhì)幫助權(quán)的實施保障機制，但隨著我國改革的不斷深入，傳統(tǒng)的行政給付保障機制已經(jīng)不能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需求，對公民物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)和發(fā)展構(gòu)成了障礙，迫使我們?nèi)で筮m應(yīng)時代發(fā)展的社會救助途徑，改革和完善現(xiàn)有的物質(zhì)幫助保障機制。

（一）更新物質(zhì)幫助理念，從補救性救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變

如前所述，傳統(tǒng)物質(zhì)幫助保障機制是一種剛性、單一、被動的救助，這種方式不能從根本上改變受助者的生存狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境的不斷惡化導(dǎo)致公民個體陷入生存危機的機率加大，隨之產(chǎn)生了眾多經(jīng)濟上的無保障情況，傳統(tǒng)的物質(zhì)幫助權(quán)機制面臨挑戰(zhàn)，國家應(yīng)針對不同生存危機，從制度設(shè)計上盡快建立相應(yīng)的物質(zhì)幫助救助機制。對年老、疾病、喪失勞動能力的群體，救助是解決其“基本生活”，而因自然災(zāi)害、失業(yè)等自然原因、社會原因、經(jīng)濟原因?qū)е碌纳嫖C，則應(yīng)該改變剛性、單一和被動的理念，向積極、多元的發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變，其救助形式可以是能力救助、心理救助、權(quán)利救助等，使受助者獲得自救，從根本上擺脫貧困。

發(fā)展型救助是20世紀(jì)60年代提出的，它要求社會建立一套旨在提高人們生活質(zhì)量和滿足人類發(fā)展需要的社會福利制度，而不僅僅是解決社會問題?！?968年在紐約召開的第一屆國際社會福利部長會議，其主題就是認(rèn)識并強調(diào)‘發(fā)展社會型福利’觀點，認(rèn)為發(fā)展型社會福利的原則和目標(biāo)是：以提高全民生活水準(zhǔn)來加強人類福利；確保社會正義及公平分配國家財富；加強人的能力，以便更好地參與健康、教育和社會發(fā)展。1979年聯(lián)合國經(jīng)濟及社會委員會通過了 《加強發(fā)展型社會福利政策活動方案》，重申了‘發(fā)展型社會福利’這一新概念，并制定了相關(guān)實施戰(zhàn)略。”［7］（p16）

（二）明確物質(zhì)幫助權(quán)在社會保障體系中的基礎(chǔ)地位，建立并完善相應(yīng)的社會救助法律法規(guī)

物質(zhì)幫助權(quán)是我國社會保障體系的重要內(nèi)容之一，黨的十六大和十六屆四中全會明確提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障制度”。黨的十六屆五中全會再次強調(diào)：“要堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，完善社會救助體系。”社會救助受到各級政府的高度重視并積極予以貫徹落實，已取得以下成效：

⒈各地方政府逐步建立了 “以政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門合作、社會參與”的社會救助工作管理新體制。政府主導(dǎo)就是政府通過制定和發(fā)布規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，指導(dǎo)其職能部門具體執(zhí)行社會救助工作，通過組織、協(xié)調(diào)、整合各方面救助資源，推進救助體系的完善。

⒉社會救助范圍擴大了，社會救助法律體系逐漸形成。自上世紀(jì)90年代末，我國社會救助的內(nèi)容豐富，范圍擴大，包括城市低保、災(zāi)民救助、農(nóng)村五保、農(nóng)村特困戶救助、城市醫(yī)療救助、農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法救助以及城市流浪乞討人員救助等。從中央到地方相繼出臺了一系列有關(guān)社會救助的政策法規(guī)，如國務(wù)院1999年頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》、2003年國務(wù)院頒布的《法律援助條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、1999年上海市人民政府頒布的 《上海市社會救助辦法》、2007年大連市人民政府頒布的 《大連市農(nóng)村困難居民醫(yī)療救助辦法》、2008年深圳市人民政府頒布的 《深圳市道路交通事故社會救助暫行辦法》等，根據(jù)十屆人大常委會公布的《十屆全國人大立法規(guī)劃》，其中涉及社會救助的有《社會救濟法》、《農(nóng)民權(quán)益保護法》等。

⒊基層社會救助管理機構(gòu)逐步建立?；鶎邮巧鐣戎ぷ鞯闹匦模黜椢镔|(zhì)幫助項目能否真正落實，關(guān)鍵在基層。目前，我國各地方人民政府已采取政府與社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)相結(jié)合的措施，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級初步建立了社會救助工作的實施平臺，救助對象通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會救助管理服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一提出申請，救助款物由各施救部門或組織依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道救助平臺統(tǒng)一審核發(fā)放。通過搭建基層社會救助工作平臺，使社會救助資源得到了進一步開發(fā)、整合和合理配置，救助能力和效率得到了進一步提高。

（三）建立科學(xué)的社會救助體系，以保障公民物質(zhì)幫助權(quán)的實現(xiàn)

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出：“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”［8］（p39）這為我國建立具有中國特色的社會保障體系提供了一條思路。

⒈針對現(xiàn)行受助者的制度剛性、單一及被動問題，應(yīng)實施分類救助。由于陷入生存危機而需要社會幫助的原因及對象不同，所以救助的方式應(yīng)有針對性，針對不同的群體、不同的生活狀態(tài)，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、原則與靈活相結(jié)合實施科學(xué)救助。具體可通過完善立法，將物質(zhì)幫助的理念人性化，救助方式多元化和救助資源社會化，從而形成高效科學(xué)的社會救助體系。

⒉確立社會救助在社會保障中的基礎(chǔ)地位，建立新型的社會救助機制。社會救助在整個社會保障體系中居于基礎(chǔ)地位，因為其保障的是人的基本生存權(quán)。將社會救助作為基礎(chǔ)，就是把社會救助體系的建立和維護放在整個社會保障制度建設(shè)的優(yōu)先位置，建立以維持最低生存為目標(biāo)，以國有企業(yè)下崗職工、貧困人口、災(zāi)民、“三無”和“五保”人員等特殊困難群體為重點，以最低生活保障制度為核心，以災(zāi)民緊急救助制度、救助性福利服務(wù)制度、社會互助制度、扶貧開發(fā)制度為主要內(nèi)容，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助和臨時救濟為補充，以統(tǒng)一的社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基本載體的新型社會救助體系。

⒊建立社會互助機制，促進社會救助的社會化。新型社會救助應(yīng)逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在方式上以物質(zhì)救助為基礎(chǔ)，以服務(wù)性救助、發(fā)展式救助為補充，建立社會互助機制，形成社會化的社會救助體系。⑴完善立法，引導(dǎo)社會力量自覺參與社會救助活動，創(chuàng)造法治環(huán)境和社會環(huán)境；⑵完善經(jīng)常性社會捐贈體系，對社會捐贈實行免稅或允許稅前列支，以引導(dǎo)高收入階層關(guān)注慈善事業(yè)；⑶政府要鼓勵和支持社會公益事業(yè)的發(fā)展，鼓勵國家機關(guān)、企事業(yè)組織、個人積極投身到扶貧濟困及社會服務(wù)活動中。

［1］［2］盧梭.社會契約論［M］.何兆武譯.商務(wù)印書館，1982.

［3］國務(wù)院.國家八七扶貧攻堅計劃［EB／OL］.法律法規(guī)庫.http：／／www.people.com.cn ／，2010－05－20.

［4］民政部.國家扶貧計劃綱要［EB／OL］.公文公報，http：／／www.gov.com.cn ／gjjg／2005－08 ／01 ／content＿18608.htm，2010－05－20.

［5］陳征.基本權(quán)利的國家保護義務(wù)功能［J］.法學(xué)研究，2008，（01）.

［6］溫家寶.政府工作報告［R］.人民日報，2010－03－15.

［7］范斌.福利社會學(xué)［M］.社會科學(xué)文獻出版社，2006.

［8］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［R］.人民出版社，2007.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Chinese Citizens of the Material to Help Its Security Mechanism

Li Binhua

Physical help subsistence right from China is established by the constitution，the citizen＇s basic right and social economy belongs to the social security.China＇s social security system of social relief，social insurance，allowances and social welfare.Based on the basis of material to help citizens，expounds the origin for the core material power to help social relief，countries in the legal relationship of legal relation of the main characters in the play obligations，and the citizen＇s rights.Chinese citizens and the implementation of physical help right safeguard mechanism and existing problems of traditional material，advocate help right safeguard mechanism for perfect implementation，establishment of unity of social relief services network for basic carrier of Chinese characteristic social assistance system.

Chinese citizens；corporeal help right；security mechanism

D921

A

1007－8207（2011）05－0049－05

2011－03－20

李賓華 （1962—），女，云南德宏人，云南大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。