歐盟立法評估制度研究

□ 王保民，崔東曉

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

歐盟立法評估制度研究

□ 王保民，崔東曉

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

立法評估是對立法效果的評估和分析。經(jīng)過近十年的實踐和發(fā)展，歐盟立法評估制度已經(jīng)形成了包括評估目標、主體、對象、標準、主要內(nèi)容以及程序步驟等在內(nèi)的完整的制度框架體系。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和歐洲政治經(jīng)濟一體化進程的加快，歐盟的立法評估制度在市場規(guī)制、提高立法質(zhì)量與增進社會公共福利方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。雖然該制度在具體實際運作中尚有較大的改進空間，但其仍為我國立法評估制度的構(gòu)建提供了可資借鑒的因素。

立法質(zhì)量；立法效果；立法評估

現(xiàn)代意義上的立法評估制度來源于工業(yè)經(jīng)濟進程中市場調(diào)節(jié)與政府干預的雙重博弈，隨著20世紀70年代以來西方國家過度的行政規(guī)制導致政府失靈以來，社會公眾對政府的公信力開始持懷疑態(tài)度，對政府立法應注重實效的呼聲越來越高，美德等國均在不同程度上開始了本國立法的實效性評價。歐盟上世紀80年代中期開始運用立法效果評估的相關(guān)工具，自1992年以來通過了多項涉及提高立法質(zhì)量的提議，2003年12月6日《關(guān)于更好的立法的機構(gòu)間協(xié)議》系統(tǒng)地確認了其提高立法質(zhì)量的決議，2005年歐盟委員會系統(tǒng)地修訂了2002年 “影響評估”（INTERINSTITUTIONAL AGREEMENT on better law－making）的框架性文件，公布了2005年 “影響評估指南”（Impact Assessment Guidelines），立法效果評估被確定為立法的標準化程序。

立法法出臺后，我國立法學的研究取得了長足的發(fā)展。國內(nèi)對于立法質(zhì)量及其評估制度也展開了一定的探討，但現(xiàn)有零散、殘缺的立法評估規(guī)定無法在客觀上全面有效地評估立法質(zhì)量、實施情況和效果。近年來，隨著我國法律體系的完善和立法步伐的加快，重視和提高立法質(zhì)量、回頭檢討立法績效的呼聲越來越高。2000年以來上海市對 《上海市歷史文化風貌區(qū)優(yōu)秀歷史建筑保護條例》的評估等地方立法績效檢討作了嘗試，首開我國立法評估制度的先河，此后安徽、湖南、海南等省市也相繼對立法評估制度化實踐進行了嘗試，在此背景下，探討分析歐盟立法評估制度的典型性，挖掘其對我國立法評估制度的借鑒及啟示，無疑具有十分重要的意義。

一、歐盟立法評估制度的一般原理

立法評估是對立法效果的評估和分析，是一系列針對立法實效進行合理性、合法性、可行性評估步驟的集合。其學理上的內(nèi)涵主要包括三點：第一，評估針對的是具有法定立法權(quán)限的主體所進行的立法行為，主要形式包括相關(guān)的規(guī)范性法律文件以及依據(jù)這些法律文件所做出的行政規(guī)章及決定。第二，評估的旨趣在于效果。它重點考察立法在人們態(tài)度、行為或者具體情形方面實際和可能引發(fā)的變化和無變化，以及這些變化的后果。［1］換言之，評估旨在通過一系列的程序性步驟來發(fā)現(xiàn)立法行為與社會現(xiàn)實之間的因果關(guān)系，雖然某些情況下這種因果關(guān)系很難被加以界定。第三，評估試圖依據(jù)一定的方式方法，通過科學的程序性步驟來分析、總結(jié)立法的效果。

雖然各國在立法評估的制度化領域存在著較大的差異，但是通過橫向比較我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)，一項成熟的立法評估制度并不是形式意義上的觀賞性立法，而是有著包含制度目標、主體、對象、標準、方法、程序以及內(nèi)容的完整的制度框架，這正是歐盟、美德等國立法評估制度的典型性之所在。

（一）歐盟立法評估制度的主要目標

在2005年歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會共同制定的“影響評估指南”（Impact Assessment Guidelines）中，共同體確定了包括提高立法草案質(zhì)量、促進決策的公開性、減少立法成本在內(nèi)的多個具體評估目標。［2］（p92）而在2003年12月6日歐盟采納的“關(guān)于更好的立法的機構(gòu)間協(xié)議”中則做出了一系列的承諾來提高立法質(zhì)量。從兩份基本文件的文字規(guī)定來看，歐盟的立法評估制度秉持著一個基本的目標，即通過提高立法草案的透明度和融貫性，在進行各方面充分的交流溝通之后，更好地促進立法質(zhì)量的提高。而在這個過程中，在立法者與利益相關(guān)者之間博弈的結(jié)果便是一種新的更有效率的立法文化的形成。

（二）歐盟立法評估的評估主體

歐盟作為一個超國家性質(zhì)的高度區(qū)域一體化組織，其組織結(jié)構(gòu)是一種多元化的治理模式，在《歐共體條約》的授權(quán)范圍內(nèi)，歐盟委員會（European Commission）、歐盟理事會（European Council）、歐洲議會（European Parliament）承擔著立法權(quán)、司法權(quán)以及執(zhí)法權(quán)等重要職責，并因此在立法評估中當然地扮演著重要角色，此外，2006年歐盟委員會在對評估指南進行調(diào)整的過程中，先后成立了內(nèi)部機構(gòu)協(xié)調(diào)小組（Inter－Service Steering Group，簡稱ISG）和影響評估委員會（Impact Assessment Board，簡稱IAB），專門負責立法評估工作的實施。

（三）歐盟立法評估的評估對象

鑒于既得權(quán)力原則，歐盟立法評估的對象僅限于具有法律約束力的法律法規(guī)，而不包括行政決策、具有社會影響力的白皮書等政策影響評估內(nèi)容。具體表現(xiàn)形式有三類：條例，是歐共體全體成員國按照法定的程序制定的具有直接的法律約束力的統(tǒng)一規(guī)則；法令，是針對特定成員國做出的，因此僅有個別適用的效力，成員國必須遵循條約宗旨將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法之后，才能適用；決議，是針對于某個特定的主體如個人、公司或其他經(jīng)濟體做出的具有法律約束力的立法決議，相對人如果不服，可以向歐洲法院進行申訴。［3］

（四）歐盟立法評估的評估標準

歐盟委員會在2001年的持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（COM（2001）264final）中指出，為了更好地實現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略的目標，進一步提高歐盟監(jiān)管市場的能力，所有涉及政府與市場的重要的立法、條例、規(guī)章、指令等議案，都要進行經(jīng)濟的、社會的、環(huán)境的潛在影響的評估，分析其成本和收益或者成本有效性。判斷監(jiān)管影響評估的標準是，提高社會的凈福利。［4］由此可以看出，歐盟的立法評估制度更多的是從社會法學派的視角來看待一項立法行為，歐盟委員會、歐盟理事會、歐洲議會三個機構(gòu)行使各自權(quán)力，確保立法質(zhì)量的提高，更好地提高社會的凈福利，因此，歐盟立法評估制度堅持的是實效性標準。

（五）歐盟立法評估的關(guān)鍵步驟

2009年3月15日修訂后的 《歐盟影響評估指南》在其第2章明確規(guī)定了影響評估程序的關(guān)鍵性步驟：識別問題；確定目標；提出主要的政策選擇，形成政策選擇清單 （a shortlist of potentially valid options for further analysis）；進行經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響分析；進行不同方案之間的比較；形成書面的立法評估大綱。［5］（p5－6）隨著歐盟立法評估制度的進一步完善，歐盟的立法評估近年來不僅僅囊括了事前評估的因素，也把事后評估納入了范疇，即包括在立法案實施前對立法案可能產(chǎn)生的各種影響的事前評估和立法實施后法律效果的事后評估。

二、歐盟立法評估的主要程序性階段

從時間先后順序來看，歐盟的立法評估是一個由立法前評估、立法中評估、立法后評估組成的一個完整的過程。在不同的階段，歐盟委員會基于不同的側(cè)重點，往往采用不同的標準與方法，遵循著不同的原則，通過不同的方式實現(xiàn)評估功能的互補。

（一）立法前評估

《關(guān)于更好的立法的機構(gòu)間協(xié)議》第9條明確規(guī)定了歐盟委員會享有立法的提案權(quán)。立法者收到提議后，通常會通過一項系統(tǒng)化的事前評估來回答怎樣立法的問題，基本內(nèi)容如下：立法的正當理由和目標、立法的法理基礎、文本的易懂性、輔助原則和比例原則、對提案所帶來的在立法和行政上的影響進行簡要分析、與其他共同體立法的一致性、外部咨詢、需要細化的程序和技術(shù)事項、欺詐風險、財政報告。雖然該立法評估清單對事前評估的內(nèi)容做了較為完整的概括，但是仍然忽略了三點內(nèi)容：設想措施的可行性、有效性和選擇方式。第一，可行性評估必須負責既定目標運作和實現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)的適當性。在歐盟立法過程中存在一個特殊的問題，那便是歐盟立法通常依賴于成員國行政官和法官執(zhí)行的事實?？尚行栽u估因此必須進行更加深入并且要綜合考慮可能影響提案的經(jīng)濟、政治或者社會因素（例如認可度）；第二，關(guān)于設想措施有效性的評估。立法者須檢查在何種程度上這項措施方足夠?qū)崿F(xiàn)既定目的，并且是否會引起與初衷相沖突的第二性影響；第三，關(guān)于方式的選擇。如果立法者認為有規(guī)范的必要，則其選擇的范圍會包括公共權(quán)力的直接干預、程序創(chuàng)造、激勵機制、制定行為守則、保守現(xiàn)存措施、立法等多種層面。在選擇有約束力的法令還是“軟法”的偏好問題上，為什么會選擇立法方式的問題并沒有在列表中得到答復。

歐共體條約第5條規(guī)定：“在共同體一般管轄權(quán)之外的領域，共同體可以根據(jù)輔助原則采取措施”，并且繼續(xù)規(guī)定：“只有并且只要被提議的措施的目標在成員國目前或者以前由于其影響或是規(guī)模的原因不能被充分實現(xiàn)，而由共同體參與會更好地實現(xiàn)的時候”。輔助與比例原則因此在共同體法律體系中具有了憲法性原則的地位。根據(jù)阿姆斯特丹條約《輔助與比例原則使用的附件》之規(guī)定，即使該原則并不懷疑條約所賦予的共同體的權(quán)力，但共同體必須在必要的程度上進行立法，而且要給成員國決策留下足夠的空間。任何涉及共同體一般管轄權(quán)之外的領域內(nèi)的立法案，必須包含一份所提議措施已遵循附件相關(guān)要求的列舉性陳述。雖然輔助與比例原則在歐盟立法程序中有著廣泛的應用，但是其高度的政治敏感性仍然導致共同體的立法措施非常有限，大部分的立法權(quán)都留給了成員國個體。［6］（p83－95）

（二）立法中評估

立法中評估是在立法草案的起草過程中對草案條文的表達、修改及其所涉及的成本效益的評估。歐盟的立法中評估包括起草評估、附隨評估以及立法提案中的備忘錄和財政報告三部分內(nèi)容。

第一，立法提案中的備忘錄和財政報告。當委員會通過事前評估確定要進行立法后，其具體起草的立法提案必須要附有一份備忘錄，并且完成了相關(guān)的財務報告。［7］（p87）備忘錄并不是對共同體法案的重復贅述，而是法案的一部分，介于提案的引語和條文之間。其內(nèi)容主要是詳盡地描述法案的內(nèi)容并且回答相關(guān)的問題，目的在于列明相關(guān)制定條款、條文的主要理由。一份完整的備忘錄往往會對共同體的行動做出詳細的解釋，并說明為什么不能由其他更為廉價的方式來實現(xiàn)既定規(guī)制目標的理由，其起草、完成、提交、公布與法案的起草同步進行，通過對法案條款的相關(guān)解釋，更好地將法案的內(nèi)容及決策理由及時傳達給相關(guān)的利益群體和決策者，從而通過更好的溝通咨詢來減少立法進程中的阻力。除了備忘錄之外，任何委員會的提議必須包含一份財政報告。曼徹斯特條約最終法案的第18號宣言指出，提案必須要包含一份關(guān)于其所涉及的成員國公權(quán)力機構(gòu)及相關(guān)利益群體的成本利益分析。

第二，起草評估。實質(zhì)是一種完整的涉及不同官方語言版本內(nèi)容和草案質(zhì)量的檢查，由于通過不同語言代碼來傳遞唯一的一種規(guī)范性信息存在眾多風險，當局考慮提供一項專門的涉及法律語言版本的“翻譯”服務，以確保一項法令不同語言版本之間具有同一種含義的必要性。實踐中共同體基于這種必要性有意識地收集了相關(guān)的配套方案，例如議會的先例手冊，這些已經(jīng)構(gòu)成了一種名為“l(fā)egisWrite”的立法體系的基礎。［8］（p91－92）

第三，附隨評估。歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會作為歐盟立法評估的當然主體，由委員會提出的草案條文往往會經(jīng)過理事會和議會的修改和補正。例如1992法國的“Counseil d’Etat”草案，在歐盟委員會的提案中，其“Official journal”中的指定條款只有111行，而最終被理事會采取的文本則達到了294行，增長了75%，這便是歐洲理事會對草案進行附隨評估的典型例子。［9］（p94－95）

（三）立法后評估

歐盟委員會作為“歐盟條約監(jiān)管機構(gòu)”，負責監(jiān)督歐盟法的實施。委員會的立法后評估除了針對相關(guān)立法實際運作的效果外，更多針對的是相關(guān)立法與“歐盟法”的一致性，如果發(fā)現(xiàn)相關(guān)立法在實際運作中違背了相關(guān)的共同體條約精神，歐盟委員會會將立法提交給歐洲法院對其進行效力的裁決。立法后評估是歐盟立法評估中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，為了有效地實施事后的評估，歐盟委員會建立非常詳細的程序，來檢驗共同體立法在成員國的實施情況，尤其是相關(guān)法令的正確闡釋。

三、歐盟立法評估的主要內(nèi)容

歐盟立法評估的重點內(nèi)容在于立法提案所可能或者實際產(chǎn)生的社會、環(huán)境、經(jīng)濟影響，其中商業(yè)影響評估和環(huán)境影響評估是兩個不可忽略的主題。

（一）商業(yè)影響評估

商業(yè)影響評估系統(tǒng) （Business Impact Assessment System，簡稱BIAS）是針對歐盟立法案所可能產(chǎn)生的經(jīng)濟影響的一種專門系統(tǒng)化評估。按照共同體條約的相關(guān)規(guī)定，每年秋季歐盟委員會公布來年的立法工作計劃，其中那些可能會對商業(yè)有重大影響的議案會被標出。評估的重點不僅僅在于立法案可能給商業(yè)帶來的財政和行政上的負擔，也包括這種來源于共同體領域內(nèi)統(tǒng)一立法而帶來的積極影響，如統(tǒng)一、開放的市場的形成等。其主要目標在于：第一，確保此項議案不會增加工商業(yè)上的不必要的行政負擔，尤其是對于中小企業(yè)，因為數(shù)量龐大的中小企業(yè)在緩解歐盟成員國就業(yè)壓力和促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用，而由于其相對較弱的經(jīng)濟實力和科研能力，對某項新的法令的反應又比較敏感，需要引起立法者的關(guān)注；第二，說明議案可能產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟影響，包括對就業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及市場競爭的宏觀影響；第三，本著一種“首先從小處著想”的心態(tài)，確保中小企業(yè)的成長，挖掘就業(yè)的潛力；第四，鼓勵委員會構(gòu)建系統(tǒng)而又廣泛的決策咨詢機制，以詳細完整地獲取來自于利益相關(guān)群體的反饋信息，更好地完善立法提案的內(nèi)容，盡可能地減少立法成本。

在實踐中，歐盟委員會內(nèi)部設有一個名為“Directorate－General”的機構(gòu)，專門負責商業(yè)影響評估的實施，其在專門的問卷調(diào)研基礎上，制定提案并履行BIAS管理層要求的相關(guān)職責。該項商業(yè)影響評估主要是采取問卷調(diào)查的實證方法，面向不特定的利益相關(guān)群體收集相關(guān)的反饋信息，問卷調(diào)查的結(jié)果會被概括在一份附隨于議案的說明中，該附隨說明清晰地概括了立法案所可能產(chǎn)生的各種直接的或者間接的、積極的或者消極的商業(yè)上的影響，尤其是對于中小企業(yè)可能產(chǎn)生的影響，在提交歐盟理事會和歐洲議會討論后，說明的內(nèi)容會根據(jù)會議的進程而隨時更新，該附隨說明會一直貫穿于立法的整個過程中。商業(yè)影響評估的主要內(nèi)容概括起來，包括五個主要部分：［10］（p89－90）

第一，關(guān)于立法案內(nèi)容的描述。即該項提案的內(nèi)容，參與其出臺過程的立法機構(gòu)，所涉及的相關(guān)利益全體，以及可能需要的立法成本和投入。

第二，是立法案對商業(yè)的影響。這是一個復雜的問題。首先，評估必須指出誰會受到立法案的影響：經(jīng)濟部門、商業(yè)規(guī)模的大小、就業(yè)群體及其地理分配。2005年“影響評估指南”中關(guān)于立法草案的經(jīng)濟影響主要確定了11個標題：貿(mào)易競爭與投資流、國內(nèi)市場的競爭、經(jīng)營成本和商業(yè)行為、企業(yè)的管理費用、財產(chǎn)權(quán)、技術(shù)革新與研究、消費者和家庭、特定的地區(qū)和部門、對第三世界國家和國際關(guān)系的影響、公共機構(gòu)、宏觀經(jīng)濟環(huán)境?！吨改稀吠ㄟ^列清單的形式列舉了一系列針對評估標題的參考性問題，例如在國內(nèi)市場競爭方面，新草案會不會影響到歐盟的競爭政策以及歐盟市場的功能？會不會導致消費者購買力的降低，競爭的減少會不會導致價格水平的升高？會不會對新的商品生產(chǎn)者和服務提供者進入市場造成障礙？會不會造成限制競爭的行為、壟斷行為、出現(xiàn)分割市場等情況？［11］（p34）其次，評估必須回答立法案出臺后相關(guān)企業(yè)的執(zhí)行成本和行政負擔的問題以及該行政負擔的性質(zhì) （例如循環(huán)性或是非循環(huán)性成本）。例如：通過分析可能會看出中小企業(yè)的成本和負擔十分艱巨，因此可以考慮通過立法對中小企業(yè)進行免稅或是相對放寬法律上對其相關(guān)的規(guī)制要求（在稅務監(jiān)管上，可以考慮企業(yè)只提供一份年度報告就已足夠而不是月度報告）。此外，除了相關(guān)企業(yè)的成本和負擔，新立法帶來的利益也要進行評估。

第三，關(guān)注對中小企業(yè)的專門影響。這項議題背后的中心思想是大型企業(yè)很容易達到立法案加諸于中小企業(yè)身上的條件要求，但是反過來卻并不現(xiàn)實，因此立法者應該采取從“小處著想”的視角。大部分的中小型企業(yè)可能沒有足夠的人力資源達到大企業(yè)所達到的立法案所要求的定期報告和監(jiān)控的程度。在這種情況下，立法者應在不放棄整體設想措施的前提下，采取一些與中小企業(yè)相匹配的舉措。

第四，咨詢問題。完善而又精細的外部咨詢是立法民主化的基本要求，歐盟委員會決定怎樣處理這些收集起來的意見以及反映上來的受關(guān)注問題。

第五，關(guān)于立法案出臺實施后的監(jiān)控和審查的問題：對法案的效果怎樣進行更好地事后監(jiān)控，在實際的運作中法案怎樣才能被簡單而又恰當?shù)男拚?/p>

在明確一項議案所可能帶來的各方面的商業(yè)與經(jīng)濟上的影響后，委員會會運用定性和定量分析的方法，針對議案所帶來的影響進行客觀的分析，結(jié)合相關(guān)利益群體的意見，更好地對立法草案做出調(diào)整。商業(yè)影響評估系統(tǒng)的計劃目前已浮出水面，而且已經(jīng)形成了較為完整成熟的體系。

（二）環(huán)境影響評估

在歐盟的立法評估體系中，環(huán)境影響評估與商業(yè)影響評估一樣，是一種貫穿于立法前評估、立法中評估和立法后評估整個過程的專門的體系化評估?！堵鼜厮固貤l約》的第130條第3項要求“在醞釀環(huán)境政策的過程中，共同體必須考慮可得到的科學數(shù)據(jù)、領域內(nèi)的環(huán)境條件、社會經(jīng)濟發(fā)展的目標以及成本收益評估。”條約因此強調(diào)一項關(guān)于環(huán)境影響的事前評估的重要性。這一點在隨后的《阿姆斯特丹條約》的第12條宣言中得到了印證：“委員會必須保證在醞釀有重大環(huán)境影響的提案之前已進行環(huán)境影響評估。”歐共體關(guān)于環(huán)境影響評估的重視最早追溯到1985年6月27日關(guān)于對產(chǎn)生環(huán)境影響的公共和私人工程的評估的條令，例如關(guān)于相關(guān)的公共和私人工程對野生動植物群或是野生鳥類的影響評估。隨著歐盟一體化進程的加快，歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一科學立法也得到了長足發(fā)展，直到 《阿姆斯特丹條約》中關(guān)于共同體環(huán)境影響評估做出明確規(guī)定，歐盟委員會建立了一套名為“戰(zhàn)略性環(huán)境評估（SEA）”的系統(tǒng)性的評估制度。該體系旨在為決策者——第一層面上的委員會和其他參與規(guī)則制定的機構(gòu)提供了關(guān)于所提議措施帶來的環(huán)境影響的詳細分析，進而分析多樣性的選擇和指出一些積極性的措施來實現(xiàn)長遠發(fā)展的目標?！皯?zhàn)略性環(huán)境評估（SEA）”應該貫穿整個決策過程，從初期討論階段到?jīng)Q策最終實施后的結(jié)果監(jiān)控階段。

“戰(zhàn)略性環(huán)境評估（SEA）”由負責出臺可能帶有環(huán)境影響政策和決議的委員會直接實施。為了更好地完成評估任務，具體負責實施環(huán)境影響評估的機構(gòu)制定了一份專門的“工具性手冊”。手冊的主要內(nèi)容包括：相關(guān)目標的鑒別、多種可能措施的探討、立法草案的環(huán)境影響事項（例如氣候、水源、生物多樣性等等）、咨詢和磋商機制、影響的查明和分析、相關(guān)建議措施對改進環(huán)境影響的可行性分析等。同商業(yè)影響評估一樣，2005年“影響評估指南”中關(guān)于立法草案的環(huán)境影響主要確定了13個標題：空氣質(zhì)量、水質(zhì)及其源頭、土壤的質(zhì)量和來源、氣候、可再生和不可再生的資源、自然環(huán)境和動植物的多樣性、土地利用、廢棄物的生產(chǎn)和循環(huán)利用、對環(huán)境破壞危險的可能性和范圍、交通和能源的利用、企業(yè)行為對環(huán)境造成的影響、動植物健康和飼料喂養(yǎng)安全。在此13個主要標題下，《指南》通過列清單的形式列舉了一系列的參考性問題。例如在水質(zhì)及其源頭方面，新草案會提高還是降低淡水或地下水的數(shù)量和質(zhì)量？會提高還是降低海岸和深海海水的質(zhì)量？［12］（p37）（例如通過凈化污水、營養(yǎng)物、油、重金屬和其他污染物的排放）會不會影響到飲用水水源？“戰(zhàn)略性評估（SEA）”的結(jié)果將會被概括在一項附隨于立法提案的說明中。該說明會貫穿于整個立法過程中，并隨著會議的討論而隨時更新，從而有效幫助決策者提高立法的質(zhì)量，更好地照顧到公共福利。

四、歐盟立法評估制度之評價及對我國的啟示

以 《關(guān)于更好的立法的機構(gòu)間協(xié)議》（INTERINSTITUTIONAL AGREEMENT on better law－making）的出臺為標志，歐盟立法評估制度自從2003年進入規(guī)范化、體系化的實施階段以來，在歐盟多項立法出臺的過程中發(fā)揮了重要作用，提高了民眾對立法質(zhì)量的滿意度，顯示了其制度上的優(yōu)越性和典型性：

第一，在體系結(jié)構(gòu)上，歐盟立法評估制度具有完備性，實現(xiàn)了體系化、精細化和規(guī)范化。歐盟立法評估制度突破了立法后評估的層面局限，從立法前的協(xié)商咨詢、成本利益分析到立法中的草案起草、附隨評估直至立法后的效果監(jiān)控，對立法全程實施體系化評估，通過多個規(guī)范性法律文件對制度作了具體明確的規(guī)定，有效地改善了“立法滯后于社會生活”的現(xiàn)狀。

第二，在功能的實現(xiàn)上，歐盟立法評估作為一個對立法提案實施前瞻性和回溯性評估的完整過程，通過公開協(xié)商制度充分促進了立法過程中決策者與相關(guān)利益群體的協(xié)商交流，使立法的過程變得更加透明和公開；通過對立法草案的起草評估和成本利益分析，大大地提高了立法的科學性和可行性；通過立法后的效果監(jiān)控和意見反饋，使立法與實際的社會生活的聯(lián)系更為緊密，提高了公眾對立法的認可度。在制度目標的實現(xiàn)上具有層次性和充分性。

盡管歐盟立法評估制度在促進立法決策過程的透明性與公開性、促進內(nèi)部溝通與外部交流、提高立法質(zhì)量方面取得了顯著的成效，但是，該制度在實踐中也并非盡善盡美地解決了一切問題。2007年4月英國有限合伙評估組織（The Evaluation Partnership Limited，簡稱TEP）對歐盟影響評估機制做出了專項評價，該評價報告圍繞影響評估機制具體目標的實現(xiàn)程度作了實證研究，得出了幾點結(jié)論。［13］總體來看，歐盟立法評估制度在提升歐盟委員會立法質(zhì)量方面尚有較大的改進空間。具體表現(xiàn)為：

第一，立法評估在不同內(nèi)容和程序、不同機構(gòu)間缺乏統(tǒng)籌和細致的操作，導致部分立法評估流于形式。相關(guān)機構(gòu)在開展評估時，目的不明確，不清楚應當何時開展評估、為何評估、如何評估，導致實踐中形成主觀上的認識偏差，將影響評估當作是歐盟委員會的專門要求，或是為了論證提案的正當性而采取的步驟，有走過場之嫌。TEP報告顯示，20個影響評估的個案中只有13個對立法產(chǎn)生了影響，其余的個案所產(chǎn)生的影響微乎其微。

第二，評估主體對評估工具運用得不夠充分，對影響評估的結(jié)果報告缺乏深入細致的分析。體現(xiàn)在：⑴對于立法提案涉及的各種可能的方案并未給予同等的對待。在20個影響評估報告中，只有將近一半是對各種方案都作了具體而深入的分析，其余的只是對自己偏好的那種方案做出深入分析，缺乏全面性。⑵未能對立法案產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和環(huán)境三方面的影響進行均衡性的分析。由于經(jīng)濟影響比較容易量化，而社會和環(huán)境的影響則難以通過定量或貨幣化方法進行估計，因此評估在實踐中對于經(jīng)濟的影響分析較之社會和環(huán)境的影響分析更為充分。［14］

第三，立法決策者對評估結(jié)果的客觀性、穩(wěn)定性和充分性缺乏信任，導致評估對于立法質(zhì)量提高的促進作用十分有限。TEP采取了訪談式調(diào)查和個案調(diào)查兩種方法。在訪談式調(diào)查中，30位來自歐洲議會和歐盟理事會的受訪者則幾乎都一致認為影響評估機制沒有達到他們的預期。而在個案調(diào)查的6個影響評估個案中，有3個對于決策沒起到什么作用，而其余3個則有不同程度的作用，但只有一個分析得較為深入地影響評估取得了較明顯的成效。［15］

即使在實踐中存在改進空間，歐盟成熟的立法評估制度仍為我國的立法評估制度構(gòu)建提供了可資借鑒的模式，而從我們國家目前的法律運作實踐來看，歐盟立法評估制度的研究意義源于立法評估制度本身在當今中國法律實踐中的重要意義。首先，立法評估會促進立法的科學性和合理性，提高立法的質(zhì)量；其次，立法評估研究無疑會有力推進立法機關(guān)和社會的互動，有利于提高立法的民主性；再次，立法評估研究便于發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行過程中的問題并促成問題的及時解決，提高立法的時效性，推動社會主義民主法治國家的建立和發(fā)展。

［1］王保民.立法評估：一種提高立法質(zhì)量的有效途徑［J］.青島行政學院學報，2007，（06）.

［2］［5］［11］［12］European Commission，IMPACT ASSESSMENT GUIDELINE，15 January 2009：92.

［3］孟方.歐盟立法程序［J］.中國船檢，2006，（06）.

［4］席濤，曲哲.歐盟監(jiān)管影響評估框架的評析［J］.國際經(jīng)濟評論，2006，（5－6）.

［6］［7］［8］［9］［10］TITO GALLAS，Evaluation in EC Legislation，Statute Law Review，Volume 22，Number 2，2001.

［13］［14］［15］鄭寧.歐盟委員會影響評估機制述評［J］.貴州大學學報，2008，（01）.

（責任編輯：徐 虹）

A Research on the Legislative Evaluation Institution of European Community

Wang Baomin，Cui Dongxiao

Legislative evaluation refers to the evaluation and assessment of legislative effects.After almost ten years of practice and development，a complete legislative evaluation institution in European Community has come into being which includes the objects，the subjects，the standards，the content and the procedure of the evaluation.With the development of market economy and the increasing economic and political unification of the Europe，the legislative evaluation institution plays an increasing role in the regulation of markets，the improvement of legislative quality and social welfare in European Community.Though there is much room for the institution to be improved in actual practice，it still sets a good example for China to construct its legislative evaluation institution.

legislative quality；legislative impact；legislative evaluation

DF939

A

1007－8207（2011）05－0101－05

2011－01－10

王保民，西安交通大學法學院副院長，教授，博士研究生導師，法學博士，中美富布賴特高級研究訪問學者，研究方向為法理學、立法學和公法理論；崔東曉 （1987—），男，山東濰坊人，西安交通大學法學院2008級憲法與行政法學研究生。

本文系2007年司法部國家法治與法學理論研究項目 “立法評估制度研究”的階段性成果，項目編號：07SFB5001。