加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理積極構(gòu)建和完善多元化糾紛解決機(jī)制

□ 李迎春

（遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理積極構(gòu)建和完善多元化糾紛解決機(jī)制

□ 李迎春

（遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

構(gòu)建和完善多元化糾紛解決機(jī)制是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的必然要求，是轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)治理面對(duì)的重大政治和法律課題。目前，我國(guó)已有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)以訴訟方式解決糾紛的機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)多元化社會(huì)發(fā)展的要求，為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確人民調(diào)解的職能定位，逐步擴(kuò)大人民調(diào)解的工作范圍；正確定位行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機(jī)關(guān)處理社會(huì)矛盾糾紛的主動(dòng)性；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)不同糾紛解決方式的有效平臺(tái)，從而使絕大多數(shù)矛盾糾紛能夠化解在基層，化解在初始狀態(tài)。

社會(huì)管理創(chuàng)新；多元化糾紛；解決機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)的轉(zhuǎn)型期和矛盾的高發(fā)期，各種矛盾和糾紛均呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，并已經(jīng)成為無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些問(wèn)題如果解決不好，勢(shì)必會(huì)影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。然而，我國(guó)原有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)通過(guò)訴訟方式解決糾紛而忽視非訴訟方式解決糾紛的機(jī)制已經(jīng)顯得越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，探究一種以訴訟為核心和后盾，以訴訟外糾紛解決機(jī)制為依托和基礎(chǔ)，多形式、多層次、多渠道相互銜接補(bǔ)充，相互協(xié)同、合作、互動(dòng)的多元化矛盾和糾紛解決機(jī)制，已成為我們當(dāng)前必須認(rèn)真面對(duì)并盡快加以解決的重大政治和法律課題。本文通過(guò)考察轉(zhuǎn)型期遼源市多元化糾紛解決機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱解紛機(jī)制）的運(yùn)行、發(fā)展變化情況以及各種解紛機(jī)制之間的協(xié)調(diào)銜接情況，提出構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化的、符合社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的多元化解紛機(jī)制，以期從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面為我國(guó)多元化解紛機(jī)制的進(jìn)一步完善提供參考。

一、構(gòu)建和完善多元化解紛機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

（一）構(gòu)建和完善多元化解紛機(jī)制是構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要

構(gòu)建和諧社會(huì)是執(zhí)政黨的目標(biāo)，也是人民的愿望。從糾紛的發(fā)生和解決層面看，糾紛是主體間利益的爭(zhēng)奪，也是社會(huì)整體中的不和諧因素。因此，“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”①胡錦濤總書記在2011年2月19日舉行的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)，牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平……。離不開糾紛的有效化解。糾紛有效化解的程度以及糾紛解決體系的完備與否是衡量社會(huì)和諧與否的重要標(biāo)尺和評(píng)判準(zhǔn)則，也是衡量社會(huì)管理科學(xué)化水平高低的重要指標(biāo)。只有建立適應(yīng)社會(huì)需要的多元化解紛機(jī)制并在此基礎(chǔ)上形成完善的糾紛解決體系，才能從根本上保障和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槎嘣慕饧姍C(jī)制能夠促進(jìn)社會(huì)共同體的凝聚力和自律功能的發(fā)揮，有助于“最大限度激發(fā)社會(huì)活力”，②胡錦濤總書記在2011年2月19日舉行的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)，牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平……。進(jìn)而有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。目前，由經(jīng)濟(jì)利益分化而形成的一些新的利益群體，其分配訴求、利益沖突越來(lái)越成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象，但滿足這些利益群體需要的社會(huì)資源卻呈現(xiàn)稀缺性和有限性，這就決定了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)利益沖突的不可避免性，而當(dāng)前的解紛機(jī)制顯然尚不能應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)糾紛。因此，建立一種能適應(yīng)新形勢(shì)要求并能夠內(nèi)在地促進(jìn)各種路徑彼此協(xié)調(diào)、相互銜接的、多元化的解紛機(jī)制，迅速有效地解決糾紛，把糾紛給社會(huì)帶來(lái)的危害和風(fēng)險(xiǎn)降到最低，已經(jīng)是社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要。

（二）構(gòu)建和完善多元化解紛機(jī)制是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的必然要求

解紛機(jī)制的完善會(huì)使矛盾糾紛在合理渠道下得以消解，避免危及政權(quán)的大規(guī)模沖突，從而增強(qiáng)執(zhí)政者的合法性基礎(chǔ)。從現(xiàn)代法治的理念和視角看，解紛機(jī)制不僅是一種實(shí)踐性的社會(huì)治理方式，還是政府向社會(huì)和公眾提供的一種公共產(chǎn)品。因此，能否卓有成效地化解發(fā)展進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的各種矛盾糾紛，能否形成“科學(xué)有效的矛盾調(diào)處機(jī)制”③胡 錦濤 總 書記 在2011年2月19日的 重 要講 話 中強(qiáng) 調(diào) ：進(jìn) 一 步加 強(qiáng)和完 善黨 和 政府 主 導(dǎo)的 維 護(hù)群 眾 權(quán)益 機(jī) 制， 科 學(xué)有 效 的利 益 協(xié)調(diào) 機(jī) 制、訴求 表達(dá) 機(jī) 制、 矛 盾調(diào) 處 機(jī)制 、 權(quán)益 保 障機(jī) 制 ，統(tǒng) 籌 協(xié)調(diào) 各 方面 利 益關(guān)系， 加強(qiáng) 社 會(huì)矛 盾 源頭 治 理， 妥 善處 理 人民 內(nèi) 部矛 盾 ，切 實(shí) 維護(hù) 群 眾合法權(quán) 益。是考量執(zhí)政者能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)下，觀察我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)矛盾糾紛，往往參與者的合理訴求與不合理方法交織在一起，經(jīng)濟(jì)利益訴求和維護(hù)民主權(quán)利的要求交織在一起，多數(shù)人的合理訴求與少數(shù)人的無(wú)理取鬧交織在一起，多數(shù)人的自發(fā)行為與一些別有用心的人插手利用交織在一起?；膺@些矛盾糾紛，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)治理和社會(huì)管理的目標(biāo)，單純依靠一個(gè)途徑顯然行不通。而多元化解紛機(jī)制可以為社會(huì)和公眾提供多種多樣的糾紛解決方式，這樣一種制度設(shè)計(jì)可以讓我們?cè)谧非蠓ㄖ沃畷r(shí)，更加注重法治的本土化、人性化，緩和本土社會(huì)傳統(tǒng)與現(xiàn)代法治規(guī)則的沖突，滿足當(dāng)事人多元化的需求，避免僵化和形式化，從而建立一種科學(xué)有效的矛盾調(diào)處機(jī)制，最大限度地維護(hù)群眾權(quán)益。

（三）構(gòu)建和完善多元化解紛機(jī)制有利于法治的可持續(xù)發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民法治意識(shí)的提高，近些年我國(guó)的訴訟案件數(shù)量一直保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。訴訟的高增長(zhǎng)在成功地進(jìn)行社會(huì)啟蒙和司法原始積累的同時(shí)也助長(zhǎng)了訴訟萬(wàn)能的思潮，從而過(guò)早地引發(fā)了西方法治中的一些固有弊端?？疾飚?dāng)代世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，很少有依賴單一司法解紛體制而不發(fā)展多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制的情況?？梢哉f(shuō)，發(fā)展多元化解紛機(jī)制是一種國(guó)際化的趨勢(shì)。在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，應(yīng)當(dāng)更多地考慮將有限的社會(huì)資源合理地分配給各種糾紛解決方式，按照不同糾紛種類的特殊要求與當(dāng)事人意思自治的原則，將數(shù)量龐大的糾紛分配給不同的糾紛解決程序，只有這樣，才能通過(guò)對(duì)社會(huì)糾紛的分流起到保護(hù)有限的司法資源的作用，以此來(lái)維護(hù)和促進(jìn)法治建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)多元化解紛機(jī)制的現(xiàn)狀與評(píng)析

我國(guó)多元化解紛機(jī)制經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展與整合已初具雛形，主要包括訴訟、調(diào)解和仲裁。訴訟就是在訴訟參與人的參加下，人民法院依據(jù)法定的權(quán)限和程序，解決具體案件的活動(dòng)。調(diào)解是糾紛雙方在中立第三方的主持與疏導(dǎo)下針對(duì)矛盾進(jìn)行交流溝通，然后達(dá)成和解協(xié)議的過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行調(diào)解機(jī)制主要包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三大部分。仲裁是指雙方當(dāng)事人自愿把爭(zhēng)議提交給第三方審理，由其作出判斷或裁決。目前，我國(guó)仲裁類型主要有民商事仲裁、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同仲裁。當(dāng)然，除上述制度外，還有行政復(fù)議、行政裁決和信訪制度等?？梢哉J(rèn)為，上述各項(xiàng)制度構(gòu)成了當(dāng)下我國(guó)多元化解紛機(jī)制的主要組成部分。由于篇幅所限，本文重點(diǎn)對(duì)遼源市訴訟和調(diào)解機(jī)制展開探討，以尋找其在矛盾糾紛化解過(guò)程中能夠更好發(fā)揮作用的途徑和空間。

（一）遼源市多元化解紛機(jī)制的運(yùn)行情況

⒈訴訟。訴訟是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)最重要的糾紛解決方式。近年來(lái)，遼源市法院圍繞全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，積極開展民商事審判工作，取得了明顯成效。妥善處理了一系列涉及企業(yè)改制和運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的資產(chǎn)重組和債務(wù)案件，為企業(yè)挽回了大量的經(jīng)濟(jì)損失；審結(jié)了大量涉及民生和社會(huì)穩(wěn)定的民事糾紛；在高度重視群體性糾紛和矛盾易激化案件的處理過(guò)程中，注重運(yùn)用疏導(dǎo)、教育等平和方式，消除當(dāng)事人間的隔閡，妥善處理了一批農(nóng)民工維權(quán)、追討勞動(dòng)報(bào)酬等社會(huì)影響較大的群體性案件。然而，通過(guò)調(diào)查，我們還了解到，遼源市法院也如其他地區(qū)法院一樣存在著審判人員超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、審判力量不適應(yīng)案件數(shù)量增長(zhǎng)等問(wèn)題。

⒉調(diào)解。調(diào)解是多元化解紛機(jī)制中最能體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治原則，當(dāng)事人最容易認(rèn)同的解紛方式。因此，考察遼源市調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作情況成為我們的考察重點(diǎn)。

⑴司法調(diào)解。司法調(diào)解是目前我國(guó)調(diào)解制度的重要組成部分。遼源市兩級(jí)法院從2003年開始就把司法調(diào)解作為法院工作的重點(diǎn)。2010年，全市法院認(rèn)真貫徹中央關(guān)于深入推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”的精神，將推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”納入全市法院工作整體部署，按照“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的審判原則，以社會(huì)矛盾化解為核心，探索建立社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解體系。積極構(gòu)建包括立案申訴調(diào)解、民商事訴訟調(diào)解、刑事自訴及附帶民事訴訟調(diào)解、行政訴訟協(xié)調(diào)、執(zhí)行案件和解以及庭前調(diào)解、判后答疑等在內(nèi)的全方位調(diào)解制度體系，實(shí)現(xiàn)了司法調(diào)解在法院工作中的全覆蓋。2010年以來(lái)，全市法院民商事案件調(diào)解撤訴率達(dá)62.8%，刑事附帶民事案件調(diào)解撤訴率達(dá)94%，行政訴訟案件協(xié)調(diào)率達(dá)75.4%，執(zhí)行案件和解率達(dá)50.6%，案件調(diào)撤率居全省法院前列。

⑵人民調(diào)解。就全國(guó)范圍而言，人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解等共同構(gòu)成的“大調(diào)解”體系，其為預(yù)防和減少民間糾紛，化解社會(huì)矛盾及維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。遼源市人民調(diào)解組織同樣發(fā)揮了重要作用。據(jù)調(diào)查，遼源市所轄兩區(qū)兩縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）全部設(shè)立了司法所和人民調(diào)解委員會(huì)，基本實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解委員會(huì)的全覆蓋。就龍山區(qū)而言，全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）均已設(shè)立了司法所，調(diào)解組織覆蓋面達(dá)到100%。五年來(lái)調(diào)解各類糾紛12687件，調(diào)解成功率達(dá)97%。此外，龍山區(qū)在建立社會(huì)矛盾糾紛多元解決機(jī)制方面積極探索，建立了司法行政系統(tǒng)內(nèi)部矛盾化解的聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；參與構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系，做好人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的銜接配合，逐步建立預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

⑶行政調(diào)解。我國(guó)行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位在履行職責(zé)過(guò)程中會(huì)遇到大量經(jīng)濟(jì)、民事和行政糾紛，這就涉及到相關(guān)部門的行政調(diào)解。遼源市行政調(diào)解情況是全市相關(guān)部門在日常工作中對(duì)部分人事、行政復(fù)議、治安、土地權(quán)屬、婦女維權(quán)及家庭暴力案件等大都能夠做到積極化解糾紛，做到案結(jié)事了。尤其是2010年以來(lái)，遼源市公安局在行政調(diào)解工作中進(jìn)行了有益的嘗試。該局按照“公調(diào)對(duì)接”模式，積極開展社會(huì)矛盾化解工作，建立了符合公安實(shí)際的“大調(diào)解”工作體系。在市區(qū)各分局、兩縣各派出所設(shè)立28個(gè)調(diào)解室，聘用37名專職調(diào)解員參與調(diào)處矛盾糾紛、行政案件及輕微刑事案件；同時(shí)撥付近百萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于支付聘任調(diào)解員的工資、購(gòu)買服裝以及其他救助費(fèi)用。2010年5月調(diào)解室設(shè)立至同年10月末，僅市區(qū)就調(diào)解各類糾紛及案件近400件。此外，2010年11月，遼源市政府討論通過(guò)了《遼源市醫(yī)療糾紛調(diào)解辦法》，該辦法第5條規(guī)定：醫(yī)療糾紛的調(diào)解機(jī)構(gòu)是司法行政部門設(shè)立的化解社會(huì)矛盾，專門調(diào)解醫(yī)療糾紛的群眾性組織，由市司法行政部門負(fù)責(zé)組織成立，在市司法行政部門指導(dǎo)下開展醫(yī)療糾紛的調(diào)解工作。目前，該調(diào)解機(jī)構(gòu)正在積極籌備當(dāng)中。

（二）對(duì)遼源市多元化解紛機(jī)制的評(píng)析

⒈對(duì)法院解決糾紛、化解社會(huì)矛盾情況的評(píng)析。從對(duì)遼源兩級(jí)法院的調(diào)查我們不難看出，訴訟和與訴訟有關(guān)的訴前、訴中、訴后的調(diào)解與和解構(gòu)成了當(dāng)前法院化解社會(huì)矛盾的工作主線。法院調(diào)解結(jié)案其實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人自愿原則或者意思自治原則在訴訟中的體現(xiàn)。當(dāng)事人自愿原則是現(xiàn)代民商事法律制度普遍遵循的基本原則，是民商事法律制度的靈魂。它根源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的契約自由精神。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)和個(gè)人從事民商事活動(dòng)具有較大的自主性，可以較為自由地處分民商事權(quán)利。體現(xiàn)在司法程序中，調(diào)解結(jié)案與裁判結(jié)案相比較，前者由于體現(xiàn)了自愿原則，當(dāng)事人更容易認(rèn)同調(diào)解結(jié)果，因此，更有利于從根本上化解矛盾，解決沖突。相反，由于訴訟裁判有著嚴(yán)格的程序性規(guī)定，程序刻板，不可避免地強(qiáng)化了當(dāng)事人雙方的對(duì)抗性，從而不利于弱化矛盾和沖突的根本性解決。也正因此，最高法院從2008年起將“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”作為司法工作原則向全國(guó)法院提出。各級(jí)法院認(rèn)真貫徹，遼源市法院也積極行動(dòng)，構(gòu)建全方位調(diào)解制度體系，實(shí)現(xiàn)了司法調(diào)解在法院工作中的全覆蓋；同時(shí)，將深入推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”納入全市法院工作整體部署，探索構(gòu)建社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”體系，努力做到解決矛盾糾紛關(guān)口前移、化解矛盾糾紛放在基層。因此，從調(diào)查結(jié)果看，遼源市法院近幾年在構(gòu)建和完善多元化解紛機(jī)制中做了大量的工作，進(jìn)行了許多積極的嘗試，取得了較好的社會(huì)效果。

⒉對(duì)人民調(diào)解組織和司法行政系統(tǒng)解決糾紛、化解社會(huì)矛盾情況的評(píng)析。從調(diào)查結(jié)果看，近幾年隨著和諧理念的提出以及調(diào)解制度法律位階的提升（2010年8月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)《人民調(diào)解法》），人民調(diào)解組織作為化解矛盾糾紛“第一道防線”的作用被重新審視。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)積極引導(dǎo)，大力提倡，包括人民法院、公安系統(tǒng)在內(nèi)的多家機(jī)構(gòu)、部門大力推行，基層調(diào)解組織在遼源的社會(huì)和諧與穩(wěn)定方面發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用越來(lái)越大。但是，從調(diào)查結(jié)果看，基層調(diào)解組織目前還存在著諸多問(wèn)題。一方面是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺問(wèn)題。地方財(cái)政不撥付經(jīng)費(fèi)，我們?cè)趯?duì)東遼縣司法局進(jìn)行調(diào)查時(shí)了解到，基層調(diào)解組織辦案經(jīng)費(fèi)僅由省司法廳根據(jù)以案定補(bǔ)的原則，按照糾紛的疑難程度分30、50、100元三個(gè)檔次給予補(bǔ)貼。經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺已經(jīng)成為當(dāng)前嚴(yán)重制約人民調(diào)解工作有效開展的瓶頸。而由于經(jīng)費(fèi)短缺又引發(fā)了一系列問(wèn)題，一是調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定，更換頻繁；二是調(diào)解員培訓(xùn)力度不夠，隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，同時(shí)由于長(zhǎng)期義務(wù)工作，工作積極性受到影響；三是部分調(diào)解員為了解決工資待遇問(wèn)題，當(dāng)起了糾紛一方當(dāng)事人的代理人，從而使自己的身份發(fā)生錯(cuò)位，不利于糾紛和矛盾在第一線的化解；四是人民調(diào)解工作場(chǎng)所硬件建設(shè)還有很大缺口。全市大多數(shù)行政村、社區(qū)的調(diào)委會(huì)都沒(méi)有獨(dú)立的調(diào)解室。在此次調(diào)查中我們了解到，為了解決調(diào)解員經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所和工資問(wèn)題，遼源市法院在推行多元化解紛機(jī)制的過(guò)程中，在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層法庭、行政村調(diào)委會(huì)設(shè)專門調(diào)解室，?？顡芨督?jīng)費(fèi)作為辦公場(chǎng)所硬件建設(shè)經(jīng)費(fèi)、調(diào)解運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員工資。但這樣的做法無(wú)疑增加了法院在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上的負(fù)擔(dān)，減小了法院推行多元化解紛機(jī)制的工作力度，增加了工作難度。另一方面，還存在著調(diào)解人員老化、文化程度偏低、缺乏調(diào)解技巧、工作不規(guī)范、與司法和職能部門銜接和配合不夠等問(wèn)題。這些問(wèn)題都說(shuō)明目前人民調(diào)解組織還不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的需要，亟待加強(qiáng)和提高。

⒊對(duì)行政調(diào)解解決糾紛、化解社會(huì)矛盾情況的評(píng)析。從調(diào)查結(jié)果看，遼源市行政調(diào)解工作除部分具有調(diào)解職能、處理糾紛職能的機(jī)關(guān)、部門和團(tuán)體外，絕大多數(shù)行政調(diào)解工作處于癱瘓狀態(tài)，或者根本不存在。行業(yè)內(nèi)部的調(diào)解組織由于機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整組合大部分已經(jīng)解體，有的根本就沒(méi)建立。從調(diào)查結(jié)果分析來(lái)看，遼源市公安局目前以“調(diào)解也是執(zhí)法”的執(zhí)法理念在全市范圍內(nèi)建立的 “大調(diào)解”工作體系，成為在行政機(jī)關(guān)開展行政調(diào)解的范例。他們?cè)诮ㄕ陆ㄖ?、?guī)范化管理、資金投入、人員配備、硬件建設(shè)、人員培訓(xùn)、公調(diào)對(duì)接方面所作的努力和嘗試，呈現(xiàn)了程序簡(jiǎn)便、成本低、周期短的特點(diǎn)，使大量的處于苗頭階段的糾紛止于萌芽，使許多百姓糾紛、行政案件、輕微刑事案件及時(shí)得到調(diào)解處理，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用?？梢缘贸鲞@樣的結(jié)論，遼源公安局的舉措對(duì)于遼源三項(xiàng)重點(diǎn)工作的開展、對(duì)于遼源和諧穩(wěn)定都具有積極的意義。同樣，《遼源市醫(yī)療糾紛調(diào)解辦法》的出臺(tái)，無(wú)疑對(duì)于今后醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的糾紛和矛盾解決具有積極的意義。

三、構(gòu)建和完善我國(guó)多元化解紛機(jī)制的路徑

“如果根本不知道道路會(huì)導(dǎo)向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑?！保?］多元化解紛機(jī)制的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是能夠扭轉(zhuǎn)過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間出現(xiàn)的將司法神話化的“矯枉過(guò)正”的趨勢(shì)，扭轉(zhuǎn)非訴訟方式在整體上受到忽視的局面，從而構(gòu)建一個(gè)以訴訟機(jī)制為核心和后盾，以訴訟外糾紛解決機(jī)制為依托和基礎(chǔ)，公力救濟(jì)、社會(huì)型救濟(jì)、自力救濟(jì)并存的解紛機(jī)制；應(yīng)當(dāng)是多形式、多層次、多渠道相互銜接補(bǔ)充，相互協(xié)同、合作、互動(dòng)的解紛機(jī)制。這種解紛機(jī)制應(yīng)當(dāng)能夠最大限度地發(fā)揮各種矛盾糾紛解決機(jī)制的獨(dú)特作用，及時(shí)滿足并引導(dǎo)群眾通過(guò)不同渠道合理表達(dá)利益訴求，努力把可能激化的矛盾糾紛減少到最低限度，使絕大多數(shù)矛盾糾紛能夠化解在基層，化解在初始狀態(tài)。為此，需要在以下三個(gè)方面著手對(duì)既有的多元化解紛機(jī)制進(jìn)行完善。

（一）明確人民調(diào)解的職能定位，逐步擴(kuò)大人民調(diào)解的工作范圍

人民調(diào)解由于其社會(huì)基礎(chǔ)廣泛，因此，從理論上講，只要是當(dāng)事人可以自由處分的權(quán)利糾紛，都可以納入人民調(diào)解的工作范疇。但是，不管是《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，還是剛剛實(shí)施的《人民調(diào)解法》，對(duì)于人民調(diào)解工作職能的定位仍局限于解決民間糾紛。事實(shí)上，作為化解矛盾糾紛的一種機(jī)制，其功能與作用更需要實(shí)踐的檢驗(yàn)和評(píng)判。人民調(diào)解工作也可以發(fā)揮出更大作用，需要的只是與時(shí)俱進(jìn)。

1.人民調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)在主動(dòng)化解矛盾糾紛方面下工夫。相對(duì)于行政與司法而言，主動(dòng)化解矛盾糾紛應(yīng)當(dāng)是人民調(diào)解的最大優(yōu)勢(shì)。為此，人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)攸h委政府的支持下，進(jìn)一步健全和完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，變被動(dòng)調(diào)解為主動(dòng)調(diào)解，變事后調(diào)解為主動(dòng)預(yù)防，立足于抓早、抓小、抓苗頭，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)處、早解決，把矛盾糾紛化解在初始階段，解決在萌芽狀態(tài)，特別要主動(dòng)預(yù)防和妥善處置由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，防止因矛盾激化而導(dǎo)致嚴(yán)重刑事案件的發(fā)生。這方面工作做好了，人民調(diào)解工作在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局中的作用將會(huì)得到極大提升。

2.人民調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)在拓展工作面上做文章。要積極拓展調(diào)解領(lǐng)域，在做好婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、損害賠償?shù)让耖g糾紛調(diào)解的同時(shí)，積極參與城市建設(shè)、征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境治理、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛的調(diào)解。隨著市場(chǎng)主體的多元化，不同主體對(duì)利益糾紛解決途徑的選擇也會(huì)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，人民調(diào)解組織在力所能及的范圍內(nèi)，要積極探索解決法人之間、法人與其他組織之間的一些民事糾紛。另外，刑事自訴案件中輕微人身傷害、侮辱誹謗、侵入住宅等糾紛，也應(yīng)當(dāng)允許人民調(diào)解組織介入其中發(fā)揮作用。

（二）正確定位行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機(jī)關(guān)處理社會(huì)矛盾糾紛的主動(dòng)性

在現(xiàn)實(shí)生活中，一個(gè)事件引發(fā)的糾紛往往既可能涉及民事問(wèn)題也可能涉及行政問(wèn)題甚或刑事問(wèn)題。而與司法救濟(jì)相比，行政救濟(jì)效率高，成本低，具有快捷性、主動(dòng)性、靈活性、綜合性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)。如果行政處理與民事審判涇渭分明，則必然形成行政機(jī)關(guān)和法院各自獨(dú)立地對(duì)同一起糾紛的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行事實(shí)調(diào)查和法律判斷，導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)。特別是在處理一些需要運(yùn)用特定專業(yè)知識(shí)來(lái)進(jìn)行判斷的矛盾糾紛時(shí)，一些行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)更為明顯。在實(shí)踐中，很多社會(huì)糾紛發(fā)生后首先都是由行政機(jī)關(guān)或其組織專家進(jìn)行情況了解和責(zé)任認(rèn)定，比如交通事故、治安糾紛、醫(yī)療糾紛等，因而行政機(jī)關(guān)對(duì)糾紛的了解更清楚，也具有糾紛處理上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，行政處理機(jī)制的靈活性可以讓其以追求個(gè)案的實(shí)質(zhì)公正和糾紛的最終解決為目的，在民事責(zé)任與行政責(zé)任之間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)適。而且這種處理方式并不能脫離司法審查的規(guī)制，因此具有較大的作用空間和價(jià)值。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在依法行使行政管理職權(quán)時(shí)，一并解決與之相關(guān)的民事糾紛，不論在理論上還是實(shí)際操作中都是可行的。問(wèn)題在于，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的此項(xiàng)職能予以明確，既調(diào)動(dòng)其積極性，也予其以壓力，增強(qiáng)其參與的社會(huì)責(zé)任。首先，要擴(kuò)大行政調(diào)解的范圍。有關(guān)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的民事糾紛，都應(yīng)進(jìn)行行政調(diào)解。同時(shí)，可以考慮有條件地賦予行政調(diào)解協(xié)議以直接的法律效力，一方不履行時(shí)，他方可依調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院依預(yù)先設(shè)定的條件對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行形式審查。其次，要適當(dāng)擴(kuò)張行政裁判的范圍。比如：涉及征地補(bǔ)償安置、勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障、稅收、金融、電信、保險(xiǎn)等領(lǐng)域發(fā)生的與行政管理有關(guān)的民事爭(zhēng)議，均可以建立相應(yīng)的行政裁判制度。

（三）構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)不同糾紛解決方式的有效平臺(tái)

糾紛解決機(jī)制的完善是一項(xiàng)牽涉面廣的工作，特別是各種非訴方式的完善及其之間的銜接配合問(wèn)題，法院在很大程度上都不應(yīng)該插手，實(shí)際上也無(wú)能為力。在目前的政治體制下，黨委政府主導(dǎo)一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，掌握著重要的資源配置權(quán)力，由其來(lái)調(diào)動(dòng)各方社會(huì)資源參與矛盾糾紛的調(diào)處工作，進(jìn)而推動(dòng)多元化解紛機(jī)制的完善，才更具現(xiàn)實(shí)性?？梢钥紤]的思路是，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查調(diào)處中心，構(gòu)建起由黨委政府牽頭統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治部門組織協(xié)調(diào)，其他各有關(guān)部門齊抓共管的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分流和調(diào)處，提高化解矛盾糾紛的效能。另外，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，不同部門的資源還能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化重組，形成優(yōu)勢(shì)疊加效應(yīng)。如可以考慮針對(duì)當(dāng)前群眾有糾紛習(xí)慣于求助公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)情況，建立人民調(diào)解與治安調(diào)解的銜接機(jī)制，人民調(diào)解組織可以派員駐點(diǎn)公安機(jī)關(guān)或在公安機(jī)關(guān)設(shè)立調(diào)解窗口，由公安機(jī)關(guān)引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解。在勞動(dòng)爭(zhēng)議較多的地區(qū)，也可以考慮在勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)引入類似的做法，在人民調(diào)解未能促使雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時(shí)，便利當(dāng)事人及時(shí)尋求行政機(jī)關(guān)的介入處理。

綜上所述，糾紛解決機(jī)制是社會(huì)治理中不可或缺的環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)厘清和正視多元化解紛機(jī)制的利弊，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中，發(fā)揮各種解紛機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，建立起適合我國(guó)國(guó)情的有效的多元化解紛機(jī)制，以確保社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

［1］美國(guó)著名法官本杰明·卡多佐.司法過(guò)程的性質(zhì)［M］.蘇力譯.商務(wù)印書館，1998.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Strengthen and Innovate the Public Administration，and Actively Build and Improve the Dispute Resolution Mechanism Diversity

Li Yingchun

Build and improve the dispute resolution mechanism is to enhance diversity and innovation necessary requirement for social management，management of Chinese society in transition face major political and legal issues.At present，China has over－emphasis on litigation for dispute resolution mechanisms have been unable to meet the requirements of the development of a pluralistic society.To this end，should further clarify the functions of people＇s mediation orientation，and gradually expand the scope of people＇s mediation work；Correct positioning of the executive authorities in dispute resolution in the special functions to enhance the executive＇s initiative to address social conflicts and disputes；At the same time，communication and coordination should also be actively build an effective dispute resolution in different platforms，so that the vast majority of conflicts and disputes can be resolved at the grassroots level，to resolve the initial state.

social management innovation；diversified disputes；resolution

C913.9

A

1007－8207（2011）05－0041－05

2011－03－06

李迎春 （1968—），女，吉林遼源人，吉林省遼源市委黨校法學(xué)教研室副教授，研究方向?yàn)槔碚摲▽W(xué)、行政法學(xué)。