中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式

李占樂

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450001）

中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式

李占樂

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450001）

無論從學(xué)理上、參與效果上還是利益取向上，中國公民社會(huì)都有參與公共政策制定的必然性。公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道可以劃分為人大政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個(gè)人接觸和司法裁決五種?，F(xiàn)階段，不論是中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道還是方式，都存在著單一、不足的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟痪庑浴?/p>

公民社會(huì)；民間組織；公共政策制定

隨著中國公民社會(huì)的逐漸興起和發(fā)展壯大，公民社會(huì)越來越多地參與了政府的公共政策過程，其中參與公共政策制定的活動(dòng)顯得更加重要和突出。公民社會(huì)即民間組織日益普遍地參與公共政策制定，是今后確定不移的發(fā)展趨勢(shì)?？偨Y(jié)當(dāng)前中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式，分析其存在的問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民社會(huì)與民間組織

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，公民社會(huì)是指公民在國家或政府和營利性企業(yè)之外進(jìn)行自愿結(jié)社和自由交往的社會(huì)公共領(lǐng)域，由各種非政府而且非營利的社會(huì)組織所構(gòu)成的民間組織是公民社會(huì)的主體和構(gòu)成要素。例如當(dāng)代西方研究公民社會(huì)的權(quán)威學(xué)者戈登·懷特指出，“當(dāng)代使用這個(gè)術(shù)語的大多數(shù)人所公認(rèn)的公民社會(huì)的主要思想是：它是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成，以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值?！盵1]公民社會(huì)的發(fā)展程度在很大程度上可以由民間組織的發(fā)展水平來衡量。

作為公民社會(huì)主體的民間組織，是指具有共同利益或價(jià)值追求的公民自愿組成的非營利性社會(huì)組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間慈善公益組織、聯(lián)誼性組織、社區(qū)組織、互助組織、興趣團(tuán)體以及公民的某種自發(fā)的非正式組合等等。學(xué)者們一般公認(rèn)民間組織具有四個(gè)基本特征：非政府性、非營利性、相對(duì)獨(dú)立性和自愿性。但在中國，由于公民社會(huì)發(fā)育的不成熟和特定的國情條件，現(xiàn)階段民間組織在這四個(gè)特征上都還體現(xiàn)得不夠充分和完全。在中國，官方一般將民間組織稱為社會(huì)組織，并將其劃分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三大類；學(xué)術(shù)界往往將民間組織稱為非政府組織或非營利組織，并經(jīng)常將其劃分為官辦非政府組織、官民合作型非政府組織和純民辦非政府組織三類。

二、中國公民社會(huì)參與公共政策制定的必然性

公共政策制定是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配以達(dá)成社會(huì)公眾意愿的過程。中國公民享有廣泛的參與政治生活和政治決策的權(quán)利，這被載入憲法和法律，是國家人民主權(quán)原則的重要體現(xiàn)。這一價(jià)值取向決定了公民必然參與和影響公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公共政策制定過程。公共政策及其制定過程以促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為基本的原則和目標(biāo)。中國公民社會(huì)是公民權(quán)利產(chǎn)生的空間，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為價(jià)值取向。公民社會(huì)和公共政策制定相同的價(jià)值取向決定了中國公民社會(huì)參與公共政策制定的必然性。

公民社會(huì)參與公共政策制定是提升公民參與效果的必然要求。公民參與公共政策制定的實(shí)際效果取決于公民的組織程度。單個(gè)分散、無組織的公民參與公共政策制定是軟弱無力和低效的，也會(huì)對(duì)公共政策制定產(chǎn)生負(fù)面影響。公民只有通過各種民間組織形成一種規(guī)范性的認(rèn)同關(guān)系，放大其行動(dòng)的影響力，進(jìn)而在形成公共議程、評(píng)估政策方案、政策方案抉擇及政策合法化中形成強(qiáng)有力、有效的和理性的參與。因此，公民必然會(huì)通過建立或加入公民社會(huì)組織即民間組織來參與公共政策制定，以增大公民參與公共政策制定過程的效果。

公民社會(huì)的利益取向決定其必然參與公共政策制定。維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)社會(huì)公共利益是中國公民社會(huì)的目標(biāo)和歸宿。民間組織作為非營利性組織，是公民基于維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益或群體公共利益而自愿結(jié)成的團(tuán)體。因此，公民必然會(huì)通過民間組織積極參與公共政策制定，向政府提出各種利益要求。公民社會(huì)為公民提供了公共利益表達(dá)、維護(hù)和增進(jìn)的組織途徑。而公共政策及其制定過程也以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)追求。兩者利益取向的一致性決定了公民社會(huì)必然會(huì)參與公共政策制定。

三、中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道分析

1.中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道。關(guān)于中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道，不論是對(duì)于“渠道”如何界定，還是公民社會(huì)參與的渠道具體有哪些，目前學(xué)術(shù)界均沒有達(dá)成共識(shí)。比如有學(xué)者認(rèn)為，中國社會(huì)團(tuán)體主要通過民意代表機(jī)制即人大、政協(xié)制度、行政決策機(jī)制和公共輿論機(jī)制來參與政治，達(dá)到維護(hù)自身利益的目的。[2]很多學(xué)者都將公民社會(huì)參與公共政策制定分為體制內(nèi)的參與和體制外的參與兩大類型或渠道。本文認(rèn)為，公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道是指公民社會(huì)通過接觸或利用哪些機(jī)構(gòu)或個(gè)人來參與公共政策制定的。按照這種界定，中國公民社會(huì)為了參與公共政策制定，直接接觸和利用的對(duì)象主要包括人大政協(xié)、政府、各類媒體、黨政官員和司法機(jī)關(guān)五個(gè)方面，相應(yīng)地可以將公民社會(huì)參與的渠道劃分為人大政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個(gè)人接觸和司法裁決五種渠道。當(dāng)然，這五種渠道的劃分只是相對(duì)的、人為的劃分，經(jīng)常并不能截然分開。而且由于五種渠道所利用的對(duì)象在現(xiàn)實(shí)中具有相互制約和影響的復(fù)雜關(guān)系，公民社會(huì)在參與公共政策制定過程中經(jīng)常是同時(shí)運(yùn)用多種渠道，以最有效、最大限度地實(shí)現(xiàn)參與的目標(biāo)。其中公共輿論、個(gè)人接觸、司法裁決基本上屬于體制外、非制度化的參與渠道，參與方式一般都是非制度化的；公民社會(huì)通過接觸人大政協(xié)和政府機(jī)關(guān)來影響公共政策制定則是體制內(nèi)的渠道，參與的方式既可能是制度化的，也可能是非制度化的。

2.中國公民社會(huì)參與公共政策制定渠道的現(xiàn)狀。在中國，目前雖然有這五種公民社會(huì)參與的渠道，但公民社會(huì)對(duì)這五種渠道的參與和利用卻是相當(dāng)單一和不均衡的。公民社會(huì)最經(jīng)常使用和最主要的參與渠道是政府機(jī)關(guān)，公民社會(huì)參與公共政策制定過程偏重于行政參與。公共輿論、人大政協(xié)、個(gè)人接觸和司法裁決這四種渠道利用得都比較少。以人大的參與渠道為例，北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，盡管民間組織對(duì)人大立法工作的參與呈現(xiàn)出越往基層參與的社團(tuán)越多的態(tài)勢(shì)，但從總體上看，民間組織對(duì)人大立法工作采取活動(dòng)進(jìn)行影響的非常少。曾對(duì)全國人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)僅有23個(gè)，占被調(diào)查社團(tuán)總數(shù)的1.7%；曾對(duì)省級(jí)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)有79個(gè)，占總數(shù)的5.6%；曾對(duì)地級(jí)市/區(qū)級(jí)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)82個(gè)，占總數(shù)的5.8%；曾對(duì)縣級(jí)人大開展影響活動(dòng)的社團(tuán)97個(gè)，占總數(shù)的8.5%。[3]294－295可見，在現(xiàn)階段，民間組織還很少利用人大的渠道參與公共政策制定過程。

中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道中政府的中心地位和人大的邊緣地位，是和中國當(dāng)前的政治現(xiàn)狀相符的。盡管憲法規(guī)定人大是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)作中黨政機(jī)關(guān)掌握著實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，人大更多的是行使程序性的權(quán)力。加上目前公民社會(huì)參與人大決策的制度建設(shè)滯后，只能采取非制度化或制度化水平低的方式進(jìn)行，更加使得公民社會(huì)對(duì)人大的政策參與較為少見。反觀政府，在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府處于公共事務(wù)處理的核心地位，仍是掌握和分配各種社會(huì)資源的最重要的核心，因而在公共政策制定過程中居于無可置疑的核心和主導(dǎo)地位，公民社會(huì)參與公共政策制定當(dāng)然會(huì)主要集中到行政參與上。

此外，公共輿論在近年來的重大公共政策制定和調(diào)整、民眾強(qiáng)烈不滿的政策焦點(diǎn)事件參與中起到了很大的作用和效果。雖然中國沒有建立利益團(tuán)體游說制度，但個(gè)人通過寫信或當(dāng)面接觸黨政官員，向其反映有關(guān)政策的意見和建議在中國特定的國情當(dāng)中也會(huì)起到一定的作用。人大政協(xié)的參與則主要是依賴非制度化或制度化程度低的方式進(jìn)行，如立法聽證、公開征集意見、游說人大代表等，通過政協(xié)的參與目前還十分罕見。尋求司法裁決的渠道在中國由于沒有建立抽象行政行為的可訴性、司法機(jī)關(guān)的不獨(dú)立而受到極大的限制，也非常罕見。

如果我們對(duì)這五種參與渠道按照使用頻率進(jìn)行排序的話，從多到少的順序應(yīng)該是政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個(gè)人接觸、人大政協(xié)、司法裁決；如果從參與渠道使用的效果的角度進(jìn)行排序，從近十年的情況來看，公共輿論無疑應(yīng)該排在第一位。

四、中國公民社會(huì)參與公共政策制定的方式分析

1.中國公民社會(huì)參與公共政策制定的方式。公民社會(huì)參與公共政策制定的方式根據(jù)不同的視角可以進(jìn)行多種劃分和分類，對(duì)此鄭準(zhǔn)鎬進(jìn)行了較全面的總結(jié)：根據(jù)公民社會(huì)參與政策制定的主體性，可以將參與方式劃分為直接參與和間接參與；根據(jù)參與政策制定的制度化與否，可以將參與方式分為制度化參與和非制度化參與；根據(jù)參與政策制定的主動(dòng)性，可以將參與方式分為主動(dòng)參與和委托參與；根據(jù)參與過程中的聯(lián)合方式，可以將參與方式分為單獨(dú)參與、聯(lián)合參與以及與政府合作參與。[4]賈西津?qū)⒐裆鐣?huì)參與公共政策制定劃分為建設(shè)性提議、參與式合作和利益表達(dá)即政策倡導(dǎo)三種模式。[5]也有學(xué)者更為具體詳細(xì)地劃分，列舉出許多種公民社會(huì)參與政策制定的具體方式方法。本文認(rèn)同最后一種對(duì)“方式”的界定和劃分方法。

本文認(rèn)為，公民社會(huì)參與公共政策制定的方式是指公民社會(huì)通過各種渠道參與和影響公共政策制定的具體形式、手段和方法。公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和參與的方式是不同的，渠道是指參與的對(duì)象和途徑，目前中國共有五種渠道；方式是參與的形式、手段、方法，具體有很多種。公民社會(huì)通過每一種渠道參與時(shí)都可以使用多種方式，一種方式也可以適用于多種渠道的參與。在現(xiàn)階段，中國民間組織參與公共政策制定可能使用的具體方式方法主要包括：參加政府組織的座談會(huì)；提交調(diào)查報(bào)告或政策建議報(bào)告；給政府官員打電話；寫信（包括發(fā)送電子郵件）；發(fā)動(dòng)會(huì)員給政府機(jī)關(guān)寫信、打電話等；通過私人關(guān)系接觸；向新聞界反映情況；召開記者招待會(huì)，表明本團(tuán)體的觀點(diǎn)；花錢在媒體上登載廣告宣傳；與其他團(tuán)體聯(lián)合，共同行動(dòng)；通過司法途徑解決問題；上訪；請(qǐng)?jiān)富蜢o坐；召開群眾集會(huì)，爭(zhēng)取群眾支持等14種參與方式。

2.中國公民社會(huì)參與公共政策制定方式的現(xiàn)狀。根據(jù)前述北京大學(xué)所做的調(diào)查結(jié)果顯示，參與公共政策制定過程中曾經(jīng)參加政府組織的座談會(huì)的社團(tuán)占有效回答社團(tuán)數(shù)的53.6%，曾經(jīng)提交調(diào)查報(bào)告或政策建議報(bào)告的社團(tuán)占有效回答社團(tuán)數(shù)的53.4%，曾經(jīng)給政府官員打電話的社團(tuán)占社團(tuán)數(shù)的49.6%，向新聞界反映情況的社團(tuán)占社團(tuán)數(shù)的29.1%，通過私人關(guān)系接觸的占26.1%，寫信（包括發(fā)送電子郵件）的占社團(tuán)數(shù)的24.1%，采取其他參與方式的社團(tuán)均較少，比例最高的方式也不超過18%，采取通過司法途徑解決問題方式的社團(tuán)僅僅占總數(shù)的7%。[3]296可見，在這些參與方式中前三種方式比例較高，處于使用頻率的第一檔次，均占到社團(tuán)總數(shù)的一半左右，顯示目前中國民間組織參與公共政策制定最常用的還是這三種比較傳統(tǒng)而正式的方式。向新聞界反映情況、通過私人關(guān)系接觸、寫信（包括發(fā)送電子郵件）三種方式處于使用頻率的第二檔次，顯示通過公共輿論、個(gè)人接觸渠道參與公共政策制定的民間組織也相對(duì)不少，這也驗(yàn)證了前面我們對(duì)公民社會(huì)參與公共政策制定不同渠道使用頻率多少的估計(jì)與判斷。

如果我們進(jìn)一步分析這個(gè)調(diào)查結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)目前中國公民社會(huì)參與公共政策制定方式上的更多的特征。第一，根據(jù)前文的分析，公民社會(huì)參與的渠道中公共輿論、個(gè)人接觸、司法裁決的參與方式都是非制度化的；人大政協(xié)和政府機(jī)關(guān)渠道的方式則既可能是制度化的，也可能是非制度化的。但前述調(diào)查顯示，在被問到“各級(jí)政府就政策的制定和執(zhí)行的有關(guān)問題，是否向貴團(tuán)體咨詢或征求過意見”時(shí)，只有33.7%的社團(tuán)回答“是”?？梢姮F(xiàn)實(shí)中這兩個(gè)渠道也是以非制度化的方式為主。因此中國目前公民社會(huì)參與公共政策制定的方式以非制度化方式為主，制度化方式為輔。第二，中國目前公民社會(huì)參與公共政策制定以合法性間接參與方式為主，直接參與的方式為輔，非法性間接參與方式十分罕見。第三，當(dāng)前中國公民社會(huì)參與公共政策制定的主動(dòng)性不足，以委托參與或被動(dòng)參與為主，主動(dòng)參與為輔。第四，前述調(diào)查顯示，社團(tuán)采取“與其他團(tuán)體聯(lián)合，共同行動(dòng)”參與方式的只占總數(shù)的18%，可見當(dāng)前中國公民社會(huì)在公共政策制定中以單獨(dú)參與為主，聯(lián)合參與以及與政府合作參與比較少見。

此外，按照賈西津?qū)裆鐣?huì)參與公共政策制定的層次的分類，可以把公民社會(huì)參與的方式劃分為出場(chǎng)式參與、表達(dá)式參與、對(duì)話式參與和共治性參與四種方式。[6]出場(chǎng)式參與方式只是公民出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)，徒具參與的形式，對(duì)政府的政策制定并不產(chǎn)生影響，在中國常常表現(xiàn)為動(dòng)員性參與。目前在中國，公民社會(huì)參與的方式以出場(chǎng)式或動(dòng)員性參與方式和表達(dá)式參與方式為主，對(duì)話式參與方式還非常少見，只是在某些民間力量特別強(qiáng)大的地方比如溫州有所萌芽，共治式參與方式還完全沒有出現(xiàn)。因此，與當(dāng)代西方國家種類齊全、多種多樣的公民社會(huì)參與公共政策制定方式相比較，總體上看，中國目前公民社會(huì)參與公共政策制定的方式還相當(dāng)不足和單一，公民社會(huì)對(duì)現(xiàn)有參與方式的使用也是畸輕畸重，過于偏重某些方式，呈現(xiàn)出不均衡的特點(diǎn)。

五、結(jié)語

在現(xiàn)階段，不論是中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道還是參與的方式，雖然是多種多樣的，但都存在實(shí)際使用上的單一、不足和畸輕畸重的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟痪庑?。今后，隨著中國公民社會(huì)的發(fā)展成熟，其參與公共政策制定將更加廣泛、深入和有效，中國公民社會(huì)參與公共政策制定的渠道和方式也將逐漸克服這些缺陷和問題，公民社會(huì)在實(shí)際使用這些渠道和方式上將逐步走向豐富多樣和均衡化。

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[5]賈西津.第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究[M].清華大學(xué)出版社，2005：166-167.

[6]賈西津.公民有序政治參與的制度條件探討[C]//.北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心.“轉(zhuǎn)型期中國公民社會(huì)的發(fā)展——國際的視角”國際學(xué)術(shù)研討會(huì)，2005-10-28.

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A

1002－7408（2011）03-0038-03

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國公民社會(huì)對(duì)政策過程的影響研究”（05BZZ018）的階段性成果。作者簡(jiǎn)介：李占樂（1973－），男，河南洛陽人，政治學(xué)博士，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

[責(zé)任編輯：王潤秋]