代表議案有關問題的思考

□ 成斌

人民代表大會會議期間人大代表提出議案，是法律法規(guī)賦予代表的權(quán)利，也是代表行使職權(quán)的重要方式，在此，結(jié)合自己的思考，談談對代表議案工作的一些認識和看法。

一、何為議案

根據(jù)《全國人大組織法》《全國人大議事規(guī)則》《地方組織法》及有關地方法規(guī)的規(guī)定，通常解釋的是：議案是代表和法定機關向人代會提出的議事原案。把這一通常的概念進行語法分析后加以簡化，得出的結(jié)論是，議案就是議事原案。有人認為，這等于沒有解釋，把一個不為人理解的概念解釋為另一個不為人理解的概念。但實際上，這個概念最簡明地講清了議案的本質(zhì)是什么?！白h事原案”這四個字中，“議事”二字好理解，“原案”二字可以理解為“最初的起源、動議和由頭”。也就是說，既然是代議機關，就要開會議事、討論問題，而開會議事、討論問題就必須有由頭。有很多的由頭，就形成了議程。形成議程后，必須按議事的規(guī)則來討論，才能保證議事的效率和討論問題的順暢。因此，議案就是議事內(nèi)容的啟動和由頭。也有人稱之為“動議原案”。從國外的相關資料看，議案包括法律案、預算案、對內(nèi)閣的不信任案、彈劾案等。

《選舉法和地方組織法釋義與解答》一書，對《地方組織法》第十八條有關議案的含義進行了解釋。關于議案的含義解釋為：議案是指要求人大會議討論并作出決定的建議。根據(jù)我國法律規(guī)定，向人大提出的議案分為一般議案和特別議案。一般議案包括法規(guī)案、決定案、決議案等。特別議案包括人事任免案、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃案、財政預算案、罷免案、組織特定問題調(diào)查委員會案等。質(zhì)詢案不是議案，因為它不是要求人大討論并作出決定的建議，而是向政府、法院和檢察院提出，要求其作出回答的一種質(zhì)問。工作報告也不是議案，它是本級人大常委會、政府、法院和檢察院對自己已經(jīng)做的工作和今后的工作安排向本級人大會議所作的匯報。向本級人代會提出的議案必須屬于本級人大職權(quán)范圍，不屬于本級人大職權(quán)范圍的事項，不能作為議案提出，應當作為建議轉(zhuǎn)有關機關處理。

上述解釋進一步說明，議案的本質(zhì)屬性就是人大代表要求開會議事、討論問題、作出決定的動議和由頭。提議案的目的是要列入議程，加以研究，作出決定。

二、議案提出和處理上的不規(guī)范現(xiàn)象

從工作實踐來看，由于對議案的含義和本質(zhì)屬性理解不夠，在議案的提出和處理上，出現(xiàn)了一些不規(guī)范之處。有些代表往往把不是議案的事項作為議案來提。而且由于議案通常比建議更能引起重視，在這一認識的支配下，有些代表不管所提內(nèi)容是不是符合法律法規(guī)對議案的實質(zhì)要件和形式要件的要求，都以議案的形式來提，增加了議案處理的工作量。還有人認為議案只包括法規(guī)案，非法規(guī)案都不是議案，也就是說，只有要求立法的議事原案才能被列為議案，代表提出的其他的議事原案不能被列為議案。筆者認為，這是不對的。

首先，只有全國人大、省級人大和有立法權(quán)的市人大才能立法，難道其他沒有立法權(quán)的地方人大開人代會時，就不存在議案？其次，從全國人大的情況來看，列為議案的議事原案包括三種類型：一是制定法律；二是修改法律；三是建議進行執(zhí)法檢查。再次，綜合《地方組織法》第八條和第十八條來看，只要是屬于本級人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項，代表都可以提出議案?？h級以上地方人大包括15項職權(quán)，那么只要是15項職權(quán)以內(nèi)的事，代表均可作為議案提出。

對于山西省來說，代表議案的提出和處理主要是依據(jù)《山西省人民代表大會議事規(guī)則》和《山西省人民代表大會代表議案的提出和處理辦法》，從執(zhí)行這兩個規(guī)范性文件的情況來看，是比較好的。但是山西省的《代表議案的提出和處理辦法》是2008年9月11日省人大常委會主任會議通過的，以主任會議的權(quán)限規(guī)定屬于代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的事項，有違反立法法和《山西省地方立法條例》之嫌。

三、議案是否應當列入人代會議程

《地方組織法》第十八條明確規(guī)定，對于代表提出的議案由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。

如上所述，提議案的目的本來是要列入議程，加以研究，作出決定，加以執(zhí)行。但在目前的人大工作中，通常不列入議程，而是會后處理。筆者認為，這是由現(xiàn)行的制度架構(gòu)所決定的，人大通常一年開一次會，議程事先已確定，會期很短，代表很多，將代表提出的議案列入會議議程帶來經(jīng)費、工作量的增加，甚至可能導致一些預想不到的后果。因此把代表提出的議案列入會議議程不太現(xiàn)實，不列入會議議程才是現(xiàn)實而便于處理的辦法。這就導致了法律法規(guī)是這么規(guī)定的，但實踐當中不是這樣。

四、專門委員會是否“辦理”議案

筆者認為，一些地方在人代會閉會后，把議案交有關專門委員會“辦理”，這種說法或現(xiàn)象也是不對的，法律規(guī)定得很清楚，人大有關專門委員會只“審議”議案，不“辦理”議案。之所以這樣講，就要搞清人大設立專門委員會的目的，搞清開人代會時，議案審查委員會和專門委員會的關系。即開人代會時，專門委員會在干什么，議案審查委員會在干什么。

從有關資料來看，彭真同志在解釋全國人大設專門委員會的必要性時指出，“過去我們沒有專門委員會時，什么問題都要提到主席團上來，不開人代會時，則是什么問題都要提到常委會上來，人大常委會因為人多，就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類地討論，所以工作就不好進行。人大開會也是分組討論，而且分組也不是按工作性質(zhì)分組。所以，我們才考慮要設專門委員會?！?/p>

按筆者的理解，人大的權(quán)力班子是主席團，工作班子是秘書處。專門委員會是人大的常設機構(gòu)，議案審查委員會是人大的臨時機構(gòu)。開人代會時，二者都要為主席團服務。專門委員會要審議議案，議案審查委員會則是處理議案，分流議案。即議案審查委員會要提出審查意見，提出“決定立案”還是“不予立案”的意見。這其實是對代表提出的議案原案是否符合議案的要求，做形式要件上的審查，從而決定能否向主席團提出列入會議議程的建議。對于議案審查委員會無法決定“立”還是“不立”的議事原案，就由主席團交專門委員會審議，是否列入會議議程。因此，從法律的規(guī)定和理論上講，開人代會時，專門委員會和議案審查委員會都應當開展工作。但實踐中，卻不是這樣。鮮見有關專門委員會在人代會上審議代表提出的法規(guī)案或者審議其他議案。大量地見到，會后交有關專門委員會處理。

五、專門委員會審議議案的后果和效力

專門委員會審議議案的后果實際上是兩種：一種是專門委員會在人代會上進行審議的，要提出是否列入大會會議議程的建議；另一種是專門委員會在人代會閉會后進行審議的，要提出審議結(jié)果的報告，經(jīng)常委會審議通過。筆者認為，常委會通過的審議結(jié)果的報告，即常委會形成了如何辦理代表議案的決定，專門委員會行使審議權(quán)，是為了給常委會提供決策的依據(jù)，并產(chǎn)生法律效力。常委會審議通過的審議結(jié)果的報告，應當交有關部門辦理，并報告下次人代會及答復代表。

既然常委會審議通過的審議結(jié)果的報告具有法律效力，在實踐中，就應當從整體上考慮對人大工作的影響。如果有關專門委員會是對法規(guī)案提出審議結(jié)果的報告，同意立法，那么這一報告經(jīng)常委會審議通過后，就具有法律效力，在安排常委會立法計劃時，應當無條件地照此執(zhí)行，列入立法計劃。

對于代表提出的進行執(zhí)法檢查的議案的審議結(jié)果的報告，經(jīng)常委會審議通過后，在安排常委會監(jiān)督工作計劃時，也應當無條件地列入。

此外，根據(jù)有關法律法規(guī)之規(guī)定，專門委員會是法定的提議案權(quán)主體。在人代會閉會期間，專門委員會有權(quán)隨時向常委會提出屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的議案，并可進行調(diào)研，提出報告提請常委會審議。因此，從法律法規(guī)的規(guī)定來看，專門委員會在開展工作、安排工作時具有一定的靈活性，常委會有關工作機構(gòu)在統(tǒng)一安排工作計劃和協(xié)調(diào)工作計劃時，應當考慮專門委員會的工作特點，給予其一定的自由度。