檢視我國(guó)民主議事規(guī)則

□ 王燕燕

從某種意義講，民主政治就是一種程序性的政治，就是按照一定的議事程序規(guī)范開(kāi)會(huì)、議事和決策的政治。一套明確而公正的程序性規(guī)則能夠規(guī)范議事者的行為、維持會(huì)議秩序、提高議事效率，讓每位議事參與者能自愿充分地表達(dá)意愿，最終達(dá)成各方面都可接受的決議，并且能保證決策結(jié)果的公正。我國(guó)人大機(jī)關(guān)是實(shí)踐民主的場(chǎng)所，全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則是從程序正義的角度探索民主實(shí)踐的途徑，研究程序正義、議事規(guī)則對(duì)推進(jìn)民主化進(jìn)程不失為一條好的路徑。

哈貝馬斯曾講，“民主是一種通過(guò)程序進(jìn)行自主性決策的實(shí)踐?！边@種程序民主觀強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程中的程序具有獨(dú)立性的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)程序正義優(yōu)先于結(jié)果正義。羅爾斯的純粹的程序正義理論恰為此提供了理論基礎(chǔ)。

一、羅爾斯的程序正義理論

羅爾斯在論述正義理論時(shí)把程序正義作為一個(gè)獨(dú)立的范疇來(lái)分析，他把程序正義分為三種類型：純粹的程序正義、完善的程序正義和不完善的程序正義。

純粹的程序正義，指“不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無(wú)論他們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果?！盵1]可見(jiàn)，在純粹程序正義中，只要公正的程序被恰當(dāng)?shù)刈袷睾蛨?zhí)行，那么由它產(chǎn)生的結(jié)果就應(yīng)視為正當(dāng)?shù)?。例如賭博，只要賭客都承認(rèn)并遵循事先設(shè)定好的程序，那么最終輸贏的結(jié)果就應(yīng)被認(rèn)同為是正當(dāng)?shù)摹?/p>

完善的程序正義，指“首先，對(duì)什么是公平的分配有一個(gè)獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)脫離隨后要進(jìn)行的程序來(lái)確定并先于它的標(biāo)準(zhǔn)。其次，設(shè)計(jì)一種保證達(dá)到預(yù)期結(jié)果的程序是有可能的”[2]?？梢?jiàn)，完善的程序正義須滿足兩要素：結(jié)果公正的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)；保證結(jié)果公正的程序。例如等分蛋糕，讓切蛋糕者最后取蛋糕的程序是公正的，每人均等地分得蛋糕這一結(jié)果也是公正的，要同時(shí)滿足程序和結(jié)果兩個(gè)方面的公正。

不完善的程序正義，指“有一種判斷正確結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有可以保證達(dá)到它的程序”[3]。因此，在不完善的程序正義中，“雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標(biāo)準(zhǔn)，但是百分之百地使?jié)M足這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)的程序卻不存在?！盵4]例如刑事審判，正義的結(jié)果是犯罪分子得到應(yīng)有的法律處罰，但事實(shí)上由于審判過(guò)程中種種因素的影響，對(duì)刑事案犯作出適當(dāng)處罰這一目的的實(shí)現(xiàn)卻非易事。

羅爾斯認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)中，完善的和不完善的程序正義都是極少難以實(shí)現(xiàn)的情況，因此他選擇并推崇純粹的程序正義，設(shè)計(jì)符合正義標(biāo)準(zhǔn)的程序來(lái)保證公正的結(jié)果。民主要通過(guò)開(kāi)會(huì)的形式完成議事與決策，會(huì)議程序的正當(dāng)性與否就成為判斷結(jié)果是否公正的依據(jù)，因此一套符合實(shí)際的正義的程序規(guī)則就成為民主議事的必需。《羅伯特議事規(guī)則》恰是這樣一套為民主議事而設(shè)計(jì)的程序性規(guī)則。

二、關(guān)于羅伯特議事規(guī)則

議事規(guī)則起源于英國(guó)議會(huì)的下院，起初是為了解決議會(huì)特權(quán)和國(guó)王特權(quán)之間的沖突、克服議事活動(dòng)的粗魯、混亂等弊病而設(shè)計(jì)。之后，隨著代議制度的確立和發(fā)展，會(huì)議對(duì)規(guī)則的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，人們開(kāi)始對(duì)議事規(guī)則進(jìn)行專門(mén)的研究，逐漸發(fā)展成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)問(wèn)。

亨利·馬丁·羅伯特（HenryMartynRobert）（1837～1923年）曾是美國(guó)陸軍的工程兵長(zhǎng)官，他寫(xiě)作議事規(guī)則的誘因是在應(yīng)邀主持一次會(huì)議中遇到極大的麻煩，于是決定要了解議事規(guī)則。在學(xué)習(xí)議事規(guī)則的過(guò)程中，他發(fā)現(xiàn)各種版本的議事規(guī)則間差別很大，“在程序和規(guī)則方面分歧和誤解不斷出現(xiàn)，大量的時(shí)間都被浪費(fèi)在這方面。羅伯特認(rèn)為，除非大家能在議事規(guī)則的內(nèi)容規(guī)定上達(dá)成一致，否則無(wú)法有效地開(kāi)展工作。”[5]于是，他決定起草能夠適用于各種會(huì)議的一套統(tǒng)一的規(guī)則。在總結(jié)議會(huì)、美國(guó)國(guó)會(huì)、市政委員會(huì)及民間社團(tuán)會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上完成了自己的議事規(guī)則——《羅伯特議事規(guī)則》。1876年2月19日出版，立刻受到廣泛贊譽(yù)，之后不斷修正、再版，目前已成為在美國(guó)得到最廣泛承認(rèn)的議事規(guī)則。

《羅伯特議事規(guī)則》的基本思想有人把它概括為“三綱五?！盵6]。三綱(三大權(quán)利)：多數(shù)者的權(quán)利(多數(shù)決定)、少數(shù)者的權(quán)利(尊重少數(shù)意見(jiàn)，一人提議一人附議即可動(dòng)議)、缺席者的權(quán)利(事先告訴、滿足法定人數(shù))；五常(五種基本原則)：（1）保障個(gè)人權(quán)利和平等自由理念的一人一票原則；（2）以保證真正對(duì)話性論證和充分審議的一時(shí)一議原則；（3）為節(jié)約會(huì)議成本、提高決策效率而實(shí)行一事一議原則(已經(jīng)議決的不再討論，除非3/2以上多數(shù)動(dòng)議)；（4）多數(shù)決定原則(過(guò)半數(shù)通過(guò)，重大事項(xiàng)則可以2/3、3/4通過(guò))；（5）法定人數(shù)生效原則(不足法定人數(shù)決議沒(méi)有效力)。有了這三項(xiàng)權(quán)力和五種原則，議事會(huì)議就能開(kāi)得有秩序，避免了很多的麻煩，可以用最少的時(shí)間得出眾人均能接受的意見(jiàn)。

這部享譽(yù)世界的操作性會(huì)議程序手冊(cè)，并沒(méi)有從意識(shí)形態(tài)或理想規(guī)范的角度來(lái)預(yù)設(shè)決策的民主和正義的標(biāo)準(zhǔn)，而是認(rèn)為過(guò)程、程序本身具有本源性的價(jià)值，它啟示人們?cè)诮M織會(huì)議的過(guò)程中應(yīng)遵循這樣的理念：程序正義優(yōu)先于結(jié)果正義。因此，用一句話來(lái)概括羅伯特議事規(guī)則的實(shí)質(zhì)就是“它是在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中為公正平衡和正當(dāng)維護(hù)各參與方的利益而設(shè)計(jì)的精妙程序”[7]。羅伯特議事規(guī)則具有直接面向?qū)嵺`和細(xì)節(jié)、極強(qiáng)的可操作性和工具性的特點(diǎn)，是一套邏輯清晰、完備自洽的體系，被譽(yù)為目前最完整、最權(quán)威的“議學(xué)”經(jīng)典。

三、檢視我國(guó)人大及常委會(huì)議事規(guī)則

我國(guó)人大及常委會(huì)議事規(guī)則從1987年制定至今有一定程度的發(fā)展，特別是2009年全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的修改，已有很大進(jìn)步。但與議事規(guī)則的藍(lán)本《羅伯特議事規(guī)則》相比，目前我國(guó)人大及常委會(huì)議事規(guī)則的不足可以用八個(gè)字概括：概而不全、簡(jiǎn)而不詳。我國(guó)議事規(guī)則中的許多程序性規(guī)定基本上是粗線條的，很多程序在議事規(guī)則中雖有提到，但只是簡(jiǎn)單概括，每個(gè)程序應(yīng)如何操作沒(méi)有細(xì)則說(shuō)明，可操作性不強(qiáng)；而且開(kāi)會(huì)議事過(guò)程中的一些重要程序尚未納入到議事規(guī)則中來(lái)。

1.關(guān)于議案

全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的第三章“議案的提出和審議”是對(duì)議案的規(guī)定，這里涉及提出議案的機(jī)關(guān)和個(gè)人、分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議和專門(mén)委員會(huì)的審議、議案的修改、委托及撤回諸事項(xiàng)，看起來(lái)內(nèi)容很多，但仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)每一項(xiàng)的規(guī)定都不夠詳細(xì)，并且也未對(duì)議案處理的全部情況作出說(shuō)明。例如關(guān)于修正案：

《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》僅在第十八條作了這樣的規(guī)定：“提議案的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以在常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議上對(duì)議案作補(bǔ)充說(shuō)明?！痹谶@里，僅僅提到“補(bǔ)充說(shuō)明”，而未對(duì)議案的修正案給出明確解釋。而《全國(guó)人大議事規(guī)則》是在常委會(huì)議事規(guī)則之后仿效制定，也是只提到可以對(duì)議案“補(bǔ)充說(shuō)明”，不涉及修正案的內(nèi)容。

《羅伯特議事規(guī)則》中對(duì)修正案從內(nèi)容要求（要切題、合規(guī)）、修改方式（插入、刪除、替換）到主修正案、輔修正案、不允許有第三極修正案等諸多情況都給出了詳細(xì)的介紹，并且每一個(gè)細(xì)節(jié)都給出例子來(lái)演明[8]。

議案的修正在議事過(guò)程中是一個(gè)非常重要的程序，對(duì)于某個(gè)議案不可能簡(jiǎn)單地通過(guò)或否決，作出一種、兩種、甚至多種修改是不可避免的，但我國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)此卻未作明確規(guī)定，這不能說(shuō)不是一個(gè)漏洞。

2.關(guān)于審議程序

全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中關(guān)于議案的審議程序主要在第三、四、五章中給出說(shuō)明，基本上還是只作概括性規(guī)定，并沒(méi)有深入的審議細(xì)則程序。例如：

列入會(huì)議議程的法律草案，常委會(huì)聽(tīng)取說(shuō)明并初步審議后，交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議，由法律委員會(huì)向下次或者以后的常委會(huì)會(huì)議提出審議結(jié)果的報(bào)告，并將其他有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)印發(fā)常委會(huì)會(huì)議（第十五條）。常委會(huì)全體會(huì)議聽(tīng)取工作報(bào)告后，可以由分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議，委員長(zhǎng)會(huì)議可以決定將工作報(bào)告交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，提出意見(jiàn)（第二十三條）。

西方國(guó)家的議會(huì)或國(guó)會(huì)議事規(guī)則中基本上都規(guī)定了“三讀”程序和辯論程序，羅氏議事規(guī)則也非常重視議案審議過(guò)程中的辯論環(huán)節(jié)，而我國(guó)議事規(guī)則未涉及對(duì)議案展開(kāi)“三讀”程序的處理，僅僅提到“審議”卻不講“辯論”。然而，雙方不辯不爭(zhēng)又怎么能判斷一項(xiàng)議案的可行性究竟有多大？

3.關(guān)于發(fā)言

全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第三十、三十一條規(guī)定了大會(huì)的發(fā)言規(guī)則，發(fā)言內(nèi)容“應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議確定的議題進(jìn)行”；發(fā)言順序“由會(huì)議主持人安排”；發(fā)言時(shí)間“在全體會(huì)議上的發(fā)言，不超過(guò)十分鐘；在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過(guò)十五分鐘，第二次對(duì)同一問(wèn)題的發(fā)言不超過(guò)十分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間”；發(fā)言記錄“由常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員記錄，經(jīng)發(fā)言人核對(duì)簽字后，編印會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)和存檔”。這是全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則關(guān)于發(fā)言的全部?jī)?nèi)容，全國(guó)人大對(duì)這一部分的規(guī)定與此類似。

《羅伯特議事規(guī)則》中對(duì)于發(fā)言所涉及的內(nèi)容要詳細(xì)、規(guī)范得多：發(fā)言內(nèi)容要具有相關(guān)性；發(fā)言要遵守“對(duì)事不對(duì)人”的原則；排除針對(duì)動(dòng)機(jī)的懷疑、辯論；與會(huì)者發(fā)言時(shí)，主持人應(yīng)保持中立，發(fā)言者應(yīng)面向主持人發(fā)言，避免直接面向?qū)Ψ桨l(fā)言引起雙方的正面沖突；發(fā)言不被無(wú)故打斷；針對(duì)一次會(huì)議、一項(xiàng)議題，每人可以發(fā)言的次數(shù)，每次發(fā)言時(shí)間長(zhǎng)度的限制等等均詳細(xì)列出，在開(kāi)會(huì)議事時(shí)遇到相應(yīng)的問(wèn)題只需按照已有規(guī)則操作。可見(jiàn)，我國(guó)人大及常委會(huì)議事規(guī)則在發(fā)言條款方面還需借鑒羅氏議事規(guī)則來(lái)進(jìn)一步補(bǔ)充。

4.關(guān)于表決

表決方式有很多種，最常用的有舉手、投票、按表決器等，另外還有點(diǎn)名、起立、鼓掌等，根據(jù)表決內(nèi)容和項(xiàng)目還可分為單項(xiàng)（單人、單條）表決和合并表決。不同的議案應(yīng)該采用不同的表決方式，但我國(guó)目前議事規(guī)則對(duì)此的規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，沒(méi)有對(duì)不同議案的相應(yīng)的表決方式作出明確規(guī)定。

全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則第三十四、三十五條對(duì)表決方式作了如下說(shuō)明：任免案逐人表決，根據(jù)情況也可以合并表決；常務(wù)委員會(huì)表決議案，采用無(wú)記名方式、舉手方式或者其他方式。這樣的規(guī)定非常概括，其實(shí)整個(gè)議事規(guī)則中關(guān)于表決的規(guī)定從三十條到三十五條也就寥寥數(shù)十字，只告訴人們?cè)诒頉Q時(shí)可以怎樣做，未指出在具體情況下應(yīng)該怎樣做。

四、完善我國(guó)人大及常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)策

就整體而言，需要細(xì)化已有規(guī)則，補(bǔ)充當(dāng)下議事規(guī)則中尚未涉及的一些程序規(guī)則，使其更加完善、更具操作性。

對(duì)于議案的處理程序需要加入修正案的內(nèi)容規(guī)定，對(duì)修正案的提出時(shí)間、方式、同時(shí)存在幾個(gè)修正案情況的處理等補(bǔ)充到現(xiàn)有議事規(guī)則中，還需要對(duì)議案的推遲、委托、擱置、重提等不同的處理方式作細(xì)化的規(guī)定，便于議事過(guò)程中遇到此種情況可以直接拿過(guò)來(lái)應(yīng)用。

對(duì)于審議程序可借鑒“三讀”程序、引入辯論機(jī)制，在全體會(huì)議特別是分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議中應(yīng)用。在辯論過(guò)程中會(huì)議主持人的職責(zé)和權(quán)力也要給出相應(yīng)的說(shuō)明，因?yàn)橹挥兄鞒秩吮３种辛?，擁有某些事?xiàng)的裁決權(quán)，才能保證審議、辯論過(guò)程的順利展開(kāi)。

對(duì)于發(fā)言，時(shí)間、次數(shù)、內(nèi)容等規(guī)則需要細(xì)化，插言的情況也須添加進(jìn)去，并且在這里可以把議事過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的關(guān)于程序問(wèn)題、權(quán)益問(wèn)題等的提議滲透進(jìn)規(guī)則當(dāng)中，讓整個(gè)議事程序更加有條理。對(duì)于表決，本著不同的議案要采用不同的表決方式和表決額度的原則，細(xì)化有關(guān)規(guī)定。

總之，開(kāi)會(huì)議事的確是一門(mén)很深的學(xué)問(wèn)，需要不斷探索，而這種程序性的設(shè)計(jì)又確實(shí)是民主的重要環(huán)節(jié)，在民主議事中起著重要作用，也是今后民主制度發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，應(yīng)該重視。目前，我國(guó)人大及常委會(huì)的程序化建設(shè)已經(jīng)取得一定成果，但與議事規(guī)則的藍(lán)本《羅伯特議事規(guī)則》相比，還存在許多問(wèn)題有待進(jìn)一步突破。除以上提出的一些具體程序問(wèn)題，在以后的議事規(guī)則修訂過(guò)程中，還應(yīng)更加注重加強(qiáng)程序設(shè)計(jì)中的技術(shù)運(yùn)用，在實(shí)踐中不斷探索、在前進(jìn)中經(jīng)常借鑒，讓人大及常委會(huì)議事規(guī)則更完善、更具操作性。

注釋：

[1][2][3]【美】羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第82頁(yè)。

[4]韓強(qiáng)：《程序民主論》，群眾出版社2002年版，第30頁(yè)。

[5][6][7][8]【美】亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第10、3、101頁(yè)。