地方性法規(guī)一審轉(zhuǎn)二審規(guī)范嘗試

□ 張福壽

地方性法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法律體系的主要組成部分，是地方人大立法的主要任務(wù)。一般的地方性法規(guī)都要經(jīng)過兩次審議，一審的主要工作任務(wù)由人大相關(guān)的專門委員會(huì)或人大常委會(huì)相關(guān)的專門工作部門承擔(dān)，二審的主要工作任務(wù)由人大法律委員會(huì)或者人大常委會(huì)的法制工作部門承擔(dān)。法規(guī)由一審轉(zhuǎn)到二審是法規(guī)審議工作重要的轉(zhuǎn)折環(huán)節(jié)，對(duì)于法規(guī)的成功出臺(tái)具有重要的作用。這項(xiàng)工作做好了不僅可以使一審當(dāng)中的意見全面真實(shí)地轉(zhuǎn)到二審程序，有利于一審意見的吸納和延伸，而且可以使二審有全面充分的工作基礎(chǔ)，有利于二審對(duì)法規(guī)統(tǒng)一審議。

近年來，我在參與地方性法規(guī)立法的工作中對(duì)一審轉(zhuǎn)二審規(guī)范的問題進(jìn)行了思考和嘗試，得到了領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和同事的幫助，有了一些這方面工作的體會(huì)，想和地方性法規(guī)立法的同仁們進(jìn)一步商量探討。

一、一審轉(zhuǎn)二審的內(nèi)容

我認(rèn)為，在一審轉(zhuǎn)二審中，應(yīng)當(dāng)全面真實(shí)地將整個(gè)一審全過程中的意見反映在需要轉(zhuǎn)的內(nèi)容里面，主要包括兩大塊：(1)專門委員會(huì)或?qū)ｉT工作部門審議的意見。這些意見既有召開各種論證會(huì)議的意見，又有從其他渠道收集的意見，還有本專門委員會(huì)或工作部門審議的意見。（2）常委會(huì)審議的意見。這些意見就是要把各個(gè)分組審議的意見全面收集起來。

對(duì)這兩大塊的意見一審部門要組織人員原汁原味地進(jìn)行認(rèn)真收集、梳理、歸類，進(jìn)一步進(jìn)行分析、研究，分出采納的意見、修改采納的意見和不予采納的意見三類。特別是對(duì)于不予采納的意見要慎重處理，要有足夠的不予采納的理由，同時(shí)將不予采納的意見反饋給提出該意見的本人，以示尊重，也是工作的要求。

二、一審轉(zhuǎn)二審的形式

以往我們的工作當(dāng)中，以及各地一審轉(zhuǎn)二審工作都不盡相同，各有各的做法，既有自然流程轉(zhuǎn)的，也就是一審?fù)炅酥螅粚彶块T就不再做任何工作了，直接由二審部門自然地接手做二審了；也有口頭轉(zhuǎn)的，一審部門的人員給二審部門的打個(gè)招呼，“我們的工作完了，交給你們了?！边€有轉(zhuǎn)給一審部門起草的供常委會(huì)審議的審查報(bào)告的。以上的做法，都有欠缺，需要規(guī)范。常委會(huì)一審結(jié)束，并不是一審工作的結(jié)束，一審部門在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束之后，還需要做圓滿的收尾工作。

我認(rèn)為，一審轉(zhuǎn)二審需要一個(gè)規(guī)范的文件，以文件的形式由一審部門轉(zhuǎn)給二審部門。這個(gè)文件我們?cè)趯?shí)踐中反復(fù)商量斟酌，認(rèn)為用“函”這種公文比較合適，因?yàn)橐粚彶块T和二審部門都是人大或人大常委會(huì)的部門，級(jí)別互不隸屬，用“函”比較合適?！昂钡念}目就叫“關(guān)于移送《××××××》的函”，公文的抬頭為“法制工作委員會(huì)：”正文可分三部分：一是開門見山，直接說先將×××移送，供二審時(shí)參考；二是簡(jiǎn)要說明整理意見的經(jīng)過；三是陳述修改意見，這是主要的部分。后面是落款和日期。最后加一個(gè)附件，將一審修改稿附上，最好附上一審修改稿和提請(qǐng)常委會(huì)審議的草案的對(duì)照稿。

三、一審轉(zhuǎn)二審還須注意的幾個(gè)問題

一是時(shí)間上要緊密銜接。一審部門在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束之后，就要及時(shí)組織力量整理意見，起草文件，盡快轉(zhuǎn)二審部門，最好是一到兩周時(shí)間，不要拖得時(shí)間太長(zhǎng)，以便給二審以充足的準(zhǔn)備時(shí)間。

二是內(nèi)容上要全面真實(shí)。一審部門要在公文中全面反映一審全過程中的意見，防止丟三落四。

三是方式上要正式慎重。這是立法過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，牽扯兩個(gè)工作部門，所以不能因?yàn)槎际侨舜蟮氖?，在方式上隨便草率，要用正式文件，必要時(shí)開個(gè)簡(jiǎn)短的交接會(huì)議更好。

四、供參考的一個(gè)文件

下面附上一個(gè)具體的文件，供參考。也歡迎同仁和我商榷，還建議人大常委會(huì)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)一個(gè)制度，以便規(guī)范一審轉(zhuǎn)二審工作。

關(guān)于移送《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（一審修改稿）》的函法制工作委員會(huì)：

現(xiàn)將《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（一審修改稿）》及說明移送你委，供二審時(shí)參考。

2011年4月20日市人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)市政府提交的《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（修訂草案）》和我工委《關(guān)于〈蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（修訂草案）〉的審查論證報(bào)告》進(jìn)行了審議。根據(jù)審議意見，我們組織人員對(duì)《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（修訂草案）》進(jìn)行了修改。

主要的修改內(nèi)容及理由如下：

（一）將法規(guī)名稱由“辦法”改為“條例”。因?yàn)閺姆ㄒ?guī)名稱的命名原則來講，《辦法》是對(duì)實(shí)施法律或者辦理某事項(xiàng)作出比較具體的、操作性強(qiáng)的規(guī)定，而《條例》是對(duì)某一方面的事項(xiàng)作出比較全面、系統(tǒng)的規(guī)范，《條例》比《辦法》的范圍相對(duì)要大，層次相對(duì)要高。該法規(guī)規(guī)定的是關(guān)于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面的內(nèi)容，范圍較大，因此，用“條例”更為合適。

（二）第一章第二條在“本市市區(qū)、縣城”后加“建制鎮(zhèn)”。因?yàn)閺哪壳凹鞍l(fā)展趨勢(shì)看，本法規(guī)的適用地域不能僅限于市區(qū)和縣城，建制鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)列入其中。其次，該條中“有關(guān)部門”指向不明確，應(yīng)直接改為“城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門”。

（三）鑒于我市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理與城管執(zhí)法管理體制的現(xiàn)狀，建議第一章第三條第二款在“負(fù)責(zé)”后加“本條例的組織實(shí)施及”，刪去“監(jiān)督、協(xié)調(diào)、”，刪去該條第四款。

（四）第二章第七條在“進(jìn)行屠宰加工作業(yè)和設(shè)攤兜售物品”后加“等影響城市市容環(huán)境衛(wèi)生的行為”。這樣就把禁止的范圍不僅僅限于已經(jīng)列舉的行為，便于實(shí)際執(zhí)法。

（五）第二章第八條第一款在“新建、擴(kuò)建、改建”后加“拆除”，這樣就把拆除工程也納入到市容環(huán)境衛(wèi)生規(guī)范管理之中。

該條中“具體要求按市人民政府規(guī)定執(zhí)行”改為“具體要求由市人民政府另行規(guī)定”。因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)的效力高于政府規(guī)章，政府應(yīng)依據(jù)法規(guī)制定相應(yīng)規(guī)定。這樣修改符合法理要求。

相應(yīng)在第九條、第十九條也做同樣修改。

（六）第二章第八條第二款將“建筑施工工地周圍應(yīng)當(dāng)設(shè)置不低于2.5米的遮擋圍欄或圍墻”改為“建筑施工工地周圍應(yīng)當(dāng)設(shè)置不低于1.8米的遮擋圍欄或2.5米的圍墻”。這樣修改，符合建設(shè)部有關(guān)工程建設(shè)的要求。

（七）第二章第十條第三款中去掉“擺、賣”之間的頓號(hào)，以免在實(shí)際執(zhí)法中發(fā)生歧義。

（八）對(duì)第二章第十條第四款的內(nèi)容予以修改。學(xué)習(xí)借鑒其他城市的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)城市景觀照明燈飾管理專門增加一條新條款作為修改后的第十一條。同時(shí)，建議加上“具體要求由市人民政府另行規(guī)定”并在后面的罰則部分作出相應(yīng)規(guī)定。因?yàn)殡S著城市的發(fā)展，景觀照明和亮化工程已經(jīng)成為城市市容管理的重要內(nèi)容，有必要在法規(guī)中對(duì)此專門作出明確規(guī)定，便于進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

（九）第二章第十三條第一款在“市區(qū)設(shè)置戶外廣告、標(biāo)語牌、畫廊、櫥窗”后增加“電子顯示屏”。因?yàn)殡S著城市的發(fā)展，電子顯示屏已成為城市廣告中的重要載體，所以，應(yīng)將電子顯示屏納入戶外廣告管理中。

將第二款中“各類戶外廣告和門頭招牌的設(shè)置”改為“各類戶外廣告”，刪去“和門頭招牌的設(shè)置”。因?yàn)殚T頭招牌也是戶外廣告的一種。

（十）第三章第十五條第三項(xiàng)“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)”后加“學(xué)?！?。因?yàn)閷W(xué)校也是城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理責(zé)任區(qū)管理中重要的方面。

（十一）第三章第十六條第一項(xiàng)將“按照規(guī)定”改為“按照有關(guān)規(guī)定”。這樣表述更加準(zhǔn)確。

（十二）第三章第十八條“公民應(yīng)當(dāng)遵守公共道德，維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生”后分為五項(xiàng)，再加一個(gè)兜底條款，即“不得作出損害公共環(huán)境衛(wèi)生的其他行為”。這樣表述更為清晰。

（十三）對(duì)第五章第二十七條第九項(xiàng)、第十項(xiàng)、第十一項(xiàng)等三部分內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)修改。主要是突出教育和處罰相一致的原則，對(duì)其中的強(qiáng)制行政行為謹(jǐn)慎使用并加以規(guī)范，將原來又處罰又強(qiáng)制的規(guī)定修改為先批評(píng)教育和適當(dāng)處罰，對(duì)仍拒不改正的違法行為，行使強(qiáng)制拆除，沒收違法設(shè)施、工具和物品。

（十四）為了有利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的城市管理秩序，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等、行政執(zhí)法管理和服務(wù)并重等立法原則，不斷強(qiáng)化執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的服務(wù)職能，建議對(duì)第五章第三十一條進(jìn)行修改，增加對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法部門及其工作人員強(qiáng)化服務(wù)職能、依法行政的要求，以及對(duì)行政權(quán)力規(guī)范、制約和監(jiān)督的內(nèi)容，以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。

（十五）第六章第三十三條“本辦法自1999年5月1日起施行”改為“本條例自 年 月 日起施行”。

附：一審修改稿和政府議案稿的對(duì)照稿

城建環(huán)資工作委員會(huì)

2011年6月8日