公共部門管理領(lǐng)域的三種研究范式綜述

龔勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

公共部門管理領(lǐng)域的三種研究范式綜述

龔勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

在科學(xué)的意義上，一個范式就是關(guān)于現(xiàn)實的一套較為系統(tǒng)的假設(shè)。范式對于人類的思想和行動來說是必不可少的。因為人們必須清楚地闡述理論或模式，并運用經(jīng)過闡釋的理論或模式來指導(dǎo)自身的行為。作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域，公共部門管理特別是政府管理研究在100余年的發(fā)展歷程中發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，本文擬對這三次范式轉(zhuǎn)換作一個梳理。

范式；傳統(tǒng)公共行政；政策分析；公共管理

1962年，美國科學(xué)史家托馬斯·庫恩在其《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，首次從學(xué)術(shù)的角度明確提出了關(guān)于范式的概念。庫恩指出：在科學(xué)的意義上，一個范式就是關(guān)于現(xiàn)實的一套較為系統(tǒng)的假設(shè)。這一套假設(shè)主要包括用以闡釋和說明某一類現(xiàn)實的規(guī)則，而這些規(guī)則表現(xiàn)為人們觀察現(xiàn)實世界的觀點、理論和基本的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于范式的作用，塞繆爾·亨廷頓這樣評價：人們可以宣稱只是根據(jù)具體的客觀事實采取行動，但事實上因為“在我們的頭腦中隱藏著一些假設(shè)、偏好和偏見，它們決定我們?nèi)绾慰创F(xiàn)實，留意什么事實和怎樣判斷它們的重要性和價值?！边@就是說，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運用經(jīng)過闡釋的理論或模式來指導(dǎo)自身的行為，因此，范式對于人類的思想和行動來說是必不可少的。

作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域，公共部門管理在100余年的發(fā)展歷程中，發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)。

一、傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式

這種范式在20世紀(jì)二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科層制理論和政治—行政二分法的基礎(chǔ)上。它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機構(gòu)、過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的兩大理論基礎(chǔ)：政治——行政二分法和官僚制理論。政治——行政二分法主要由美國學(xué)者威爾遜、古德遜等人于19世紀(jì)末20世紀(jì)初提出。該理論認(rèn)為在所有的政府體制中都存在兩種主要的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。這兩種功能分別稱做“政治”與“行政”。也就是說，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。政治不能干擾行政，政治追求民主，行政保持價值中立，以追求效率為目標(biāo)。官僚制理論形成于20世紀(jì)初，最集中地表現(xiàn)在馬克斯·韋伯1922年出版的《社會與經(jīng)濟組織》一書中。該理論首先把組織權(quán)力劃分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類型，并把官僚制看成為一種組織形態(tài)。官僚制理論強調(diào)法制條件下的層級制組織結(jié)構(gòu)模式，重視機關(guān)內(nèi)部的規(guī)范管理；強調(diào)官員職位，包括職業(yè)化、專業(yè)培訓(xùn)、職位上級任命、終身任職、定額薪金等。

20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的嘗試：一種是以弗里德克森（H.George Frederickson）等人為代表的新公共行政學(xué)。1968年9月，由當(dāng)時任《公共行政評論》主編的美國行政學(xué)家沃爾多發(fā)起和贊助，32位年輕的行政學(xué)學(xué)者聚集在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心舉行研討會，會議的主題是尋求公共行政今后的發(fā)展方向，通過回顧和總結(jié)公共行政的發(fā)展歷程，討論這個學(xué)科的重點應(yīng)該放在何處以迎接未來的挑戰(zhàn)。會議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》一書中。該書被稱為“新公共行政學(xué)”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學(xué)》一書，集中體現(xiàn)了“新公共行政學(xué)”的基本觀點，他本人也成為“新公共行政學(xué)”的主要代表人物?！靶鹿残姓W(xué)”以一種全新的視角研究公共行政領(lǐng)域，他們不滿于傳統(tǒng)行政以國家為中心來提高管理的效率、經(jīng)濟和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學(xué)、系統(tǒng)理論、PPB、MBO及其他強調(diào) “理性”、“科學(xué)”、“行為主義”的技術(shù)職業(yè)性發(fā)明。它摒棄政治與行政二分法，更多關(guān)心社會公平和有關(guān)的價值問題，研究重點也由政府組織機構(gòu)的靜態(tài)制度層面轉(zhuǎn)為關(guān)注公共政策過程與公共行政過程等動態(tài)層面。它強調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)，但由于新公共行政學(xué)自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)等。它沒有成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式，然而正是由于它對社會公平與正義的追求，對公共行政“公共性”的關(guān)注，公共行政學(xué)自此開始步入“自覺構(gòu)建公共性”的歷史階段，推動了公共行政的發(fā)展，在某些方面它為新公共管理的產(chǎn)生做了理論準(zhǔn)備。

二、政策分析或政策科學(xué)范式

從公共管理學(xué)科的視野看，60年代末70年代初政策科學(xué)是作為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代范式出現(xiàn)的，在七八十年代它成為公共部門管理尤其是政府管理研究的主導(dǎo)范式。該范式有如下特點：提倡以問題為中心而不是以學(xué)科為中心。認(rèn)為人類所創(chuàng)造的科學(xué)知識和方法都可以運用于政策研究之中，運用于改進(jìn)公共決策系統(tǒng)，以提高政策質(zhì)量；它以實踐定向，以發(fā)現(xiàn)和解決社會的政策問題為宗旨，指導(dǎo)執(zhí)政黨或國家的各項政策的制定、執(zhí)行和評估的實踐活動；它必須明確地理解和把握社會發(fā)展的方向；它必須與客觀政策密切相關(guān)，即必須具備一種能夠包容每個微觀具體政策的宏觀性格；政策科學(xué)對時間非常敏感，它將現(xiàn)在看做過去和未來之間的橋梁，它既強調(diào)歷史，又注重未來發(fā)展。為達(dá)到這一學(xué)科目的,政策科學(xué)重視系統(tǒng)化的知識及理性化的認(rèn)識，同時又能“客觀地”處理超理性過程和非理性過程的變化現(xiàn)象；在傳統(tǒng)的學(xué)科特別是行為科學(xué)和管理科學(xué)之間架起橋梁，必須整合來自各種學(xué)科的知識，構(gòu)成一個集中關(guān)注政策制度的跨學(xué)科系統(tǒng)；應(yīng)在純粹研究和應(yīng)用研究之間架起橋梁；政策科學(xué)除了使用成規(guī)的研究方法外，還將不證自明的知識和個人的經(jīng)驗當(dāng)作重要的知識來源；它是關(guān)于民主主義的學(xué)問，它涉及個人與集體的選擇，必須以民主體制作為前提；政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的“合理性”；政策科學(xué)有時間的敏感性，強調(diào)政策的歷史脈絡(luò)，特別重視對未來的研究，要求從現(xiàn)有的事實和現(xiàn)狀推測未來發(fā)展趨勢；政策科學(xué)采取一種全球觀點，將全國、各民族視為一個命運密切相關(guān)的共同體；政策科學(xué)具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，它以社會的變遷為研究對象，強調(diào)對變化、創(chuàng)新和革命的研究。

三、公共管理范式

20世紀(jì)七八十年代，公共管理范式在發(fā)展過程中有兩種研究途徑：一種是來自政策學(xué)院的政策途徑，簡稱為P—途徑；另一種來自商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的商業(yè)管理途徑，簡稱為B—途徑。

P—途徑與政策科學(xué)范式相關(guān)，該范式以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟學(xué)分析手段的運用。但這種范式存在以下局限：停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行的研究；實際的公共管理部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計，卻對政策執(zhí)行或政策管理有更多要求。在這種情況下，公共政策學(xué)院的學(xué)者們轉(zhuǎn)向執(zhí)行研究，興起了政策執(zhí)行研究熱潮，公共管理正是在這一過程中出現(xiàn)的。執(zhí)行研究從兩個方面推動了公共管理的發(fā)展：一是執(zhí)行研究將問題的焦點由組織轉(zhuǎn)移到公共項目及其產(chǎn)生的結(jié)果上。它首次使績效問題變成了爭論的焦點，公共行政學(xué)者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發(fā)起執(zhí)行并調(diào)整行政系統(tǒng)的話，政治家所制定的政策就能產(chǎn)生有效的結(jié)果。管理績效問題超出了傳統(tǒng)行政學(xué)所能解釋的范圍。二是執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué)范圍而達(dá)到了一個更廣泛、綜合的跨學(xué)科基礎(chǔ)。執(zhí)行運動的學(xué)者們想從績效重要性的發(fā)現(xiàn)中創(chuàng)立一種新的知識體系，而來自不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者帶來了不同的思考方式和知識基礎(chǔ)。正是這種由組織結(jié)構(gòu)與過程向項目與績效的焦點轉(zhuǎn)移的趨勢以及不同學(xué)科學(xué)者的共同努力，促成了公共管理范式的興起。20世紀(jì)70年代中期，公共政策學(xué)院的教師們開始使用公共管理一詞，并開始設(shè)置公共管理課程。P—途徑的公共管理強調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。但又對政策分析所強調(diào)的計量分析和經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。

為公共管理新范式作出貢獻(xiàn)的還有商學(xué)院的學(xué)者們。他們發(fā)展出所謂的B—途徑，即強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。B—途徑的公共管理重視的不再是內(nèi)部行政管理的機制與過程，而是受管理主義影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量。經(jīng)過20世紀(jì)七八十年代的孕育和進(jìn)化，公共管理的P—途徑和B—途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991年9月20日－21日，來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項目發(fā)源地的雪城大學(xué)（Syracuse University）麥克斯韋學(xué)院，舉行第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會，這可以說是公共管理范式誕生的象征性標(biāo)志。在此之后，全美公共管理學(xué)術(shù)研討會于1993、1995、1997年召開多次研討會。

依據(jù)張成福、陳振明等教授的觀點，公共管理范式具有如下特點：

1.公共管理是一種新治理。傳統(tǒng)公共行政學(xué)強調(diào)的是政府 （行政機關(guān)）管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政機關(guān)外，還包括政府立法機關(guān)、司法機關(guān)，非營利部門或非政府組織，甚至私人部門。它強調(diào)的是治理，即由眾多行動者組成的一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，和眾多行動者之間的合作伙伴關(guān)系。

2.公共管理范式將傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦點。這使得戰(zhàn)略管理、項目執(zhí)行、績效評估等主題成為公共管理的核心主題。

3.在管理方法上，公共管理講究實用主義。認(rèn)為公共部門與私部門所使用的管理方法是互補而非替代的關(guān)系。主張在維持公共性的基礎(chǔ)上運用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾的需求。

4.公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。公共管理強調(diào)價值的調(diào)和，不僅重視經(jīng)濟、效率，同時也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理的同時，強調(diào)責(zé)任的重要性，并認(rèn)為只有發(fā)展客觀有效的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，政府的責(zé)任才能落實。

5.公共管理具有鮮明的實踐導(dǎo)向性。公共管理產(chǎn)生的基本原因，除傳統(tǒng)公共行政學(xué)舊有的學(xué)科局限外，還有回應(yīng)知識經(jīng)濟和全球化條件下公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的大量新現(xiàn)象、新問題的挑戰(zhàn)之原因。政府部門的改革、再造、創(chuàng)新一直是公共管理研究的主體?？梢哉f，隨著時代發(fā)展、政府改革的持續(xù)，公共管理理論亦將不斷發(fā)展。

6.公共管理具有理論上的包容性。傳統(tǒng)行政學(xué)主要是建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚制理論和政治——行政二分法作為其理論基礎(chǔ)。公共管理則基本上是一個科際整合的研究領(lǐng)域，它從政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)借用了許多理論與方法。因為公共問題的解決，有賴于多學(xué)科共同努力，只有在不同學(xué)科的滲透和融合中才能找到途徑和答案。

［1］陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［2］張成福.公共管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

［3］黎民.公共管理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［4］張國慶.公共行政學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

責(zé)任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）10－0053－02

龔勁（1981－），男，湖南澧縣人，中共湖北省荊州市委黨校教師,研究方向為公共管理。