中美關(guān)系緩和下的美國南中國海政策

郭淵

中美關(guān)系緩和下的美國南中國海政策

郭淵

20世紀(jì)70年代以來，美國逐漸形成了對南中國海主權(quán)爭端的立場、政策的起點和基礎(chǔ)，這與其東南亞戰(zhàn)略緊密地交織在一起。美國這一立場僅僅是策略反應(yīng)，并不意味著它愿意看到南海諸島主權(quán)真正屬于中國，它并沒有完全放棄對中國的遏制和防范政策。因此，美國是影響南中國海爭端最大的外部因素。

美國；南中國海；東南亞

冷戰(zhàn)期間，南中國海地區(qū)成為兩大陣營、美蘇爭霸的主要場所之一，美國逐漸形成了對南中國海主權(quán)爭端的立場、政策的起點和基礎(chǔ)，這與其東南亞戰(zhàn)略緊密地交織在一起。美國對南中國海主權(quán)歸屬采取“中立”態(tài)度，即公開場合不表態(tài)，即只要符合其東亞戰(zhàn)略，南中國海主權(quán)暫時屬于誰家都不重要。因此，美國是影響南中國海爭端最大的外部因素，美國的這種“中立”態(tài)度延續(xù)至今，其肇端可以追溯到20世紀(jì)70年代?；仡欉@段歷史無疑對我們解讀美國當(dāng)下的南海政策是有幫助的。

一、美國在環(huán)南中國海周邊地區(qū)的有限戰(zhàn)略收縮

在蘇攻美守、中蘇反目地緣形勢下，以蘇聯(lián)為對手的戰(zhàn)略使美國在東南亞遏制中國的意義已經(jīng)不大。于是，美國改變長期以來在南中國海遏制中國的戰(zhàn)略，實行有限的戰(zhàn)略收縮。1969年7月25日，尼克松在關(guān)島提出“尼克松主義”，其主旨是：“我們將繼續(xù)承擔(dān)我們業(yè)已承擔(dān)的條約義務(wù)，除非出于我們切身利益的需要，我們將不再承擔(dān)任何新的義務(wù)”；“我們以往的政策是向別的國家提供武器、人員和物資以幫助它們反抗侵略，保衛(wèi)自己。……但是從現(xiàn)在起，我們只準(zhǔn)備向那些愿意承擔(dān)責(zé)任以自己的人力來自衛(wèi)的國家提供物資和軍事經(jīng)濟援助”［1］?！澳峥怂芍髁x”指導(dǎo)下的越戰(zhàn)政策有著自身難以解決的矛盾。正如時殷弘所說：“尼克松主義的基本傾向是收縮美國的海外態(tài)勢，特別是擺脫在亞洲大陸難以自拔的困境，把有限力量集中于維持美、蘇戰(zhàn)略均勢和歐洲大西洋防務(wù)。但他又力圖維持在東南亞的‘條約義務(wù)’，不肯放棄把美國拖入越南沼澤的從仆體系，以致美國繼續(xù)入侵越南四年之久，其所消耗的人力和金錢，幾乎不亞于約翰遜時期。”［2］這場戰(zhàn)爭從根本上改變了東南亞乃至整個亞太地區(qū)的冷戰(zhàn)態(tài)勢，也極大地影響了美國在環(huán)南中國海的戰(zhàn)略部署。

自20世紀(jì)70年代中期，美國開始大規(guī)模從菲、泰、日等國撤軍，使亞太地區(qū)美軍在1976年9月降至18.8萬人，僅占海外駐軍總數(shù)的34.5%。與此同時，歐洲駐軍卻增加到31萬人。即使對其苦心經(jīng)營的駐菲軍事基地的價值，美國亦進行了重新評估，并數(shù)次表示要考慮放棄這些基地［3］。1976年美國關(guān)閉了在泰國的軍事基地。1977年3月20日，美國總統(tǒng)代表團在訪問老撾時表示，美國沒有旨在恢復(fù)美國在泰國的軍事基地的任何計劃。1977年6月30日，東南亞條約組織理事會在馬尼拉宣布該組織解散。美國在東南亞地區(qū)實行戰(zhàn)略收縮，并不等于說美國退出東南亞地區(qū)，對其盟友依然采取支持和拉攏態(tài)度。1974年12月3日，美海軍部長威廉·米登多夫說，美國必須重建它的年老的海軍，否則在日益發(fā)展的蘇聯(lián)艦隊面前，將面臨“單方面的海軍裁軍”［4］。1979年9月2日，美副總統(tǒng)蒙代爾警告說：“誰都不要弄錯，美國仍然是一個太平洋國家?！薄白杂沙鋈胩窖蠛Ｉ贤ǖ缹γ绹陌踩巧镭P(guān)的，因此我們正在保護這條通道?！保?］

這一時期，與全球各地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢一樣，美國亦把南中國海地區(qū)當(dāng)成了與蘇聯(lián)爭霸的舞臺，特別是在20世紀(jì)70年代末越南與蘇聯(lián)簽署同盟條約并將金蘭灣提供給蘇聯(lián)作為軍事基地之后，美、菲達成了80年代美國繼續(xù)使用菲律賓克拉克空軍基地和蘇比克海軍基地的協(xié)議，美國亦多次表示對泰國領(lǐng)土完整和安全的關(guān)心，保證將根據(jù)馬尼拉條約“繼續(xù)履行對泰國承擔(dān)的義務(wù)”，美蘇海軍由此形成隔南中國海對峙的局面［6］。1979年2月22日，美負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿霍爾布魯克說，美將“相當(dāng)關(guān)注”蘇聯(lián)在金蘭灣建立海軍基地一事，如果蘇聯(lián)人利用最近中越邊境的形勢作為在金蘭建立一個海軍基地的手段，它“對東南亞戰(zhàn)略均勢產(chǎn)生的影響將是很不幸的”。他在談到美菲簽訂的基地協(xié)議時說，這是“一項重要的協(xié)議”，是一項保證“美國的軍事力量繼續(xù)駐守在亞洲太平洋地區(qū)”的措施［7］。11月1日，霍爾布魯克說，美對泰承擔(dān)了條約義務(wù)，如果越南進攻泰國，美國將作出“適合情況”的反應(yīng)。他說：“如果越南跨過邊界進入泰國，這將是一件極其嚴(yán)重的事件。這將使形勢發(fā)生重大的變化，我認(rèn)為美國將不得不作出適合于這種情況的反應(yīng)。”［8］

二、美國在南中國海爭端中的“中立”態(tài)度

中美和解之后，美國在南海諸島主權(quán)爭端中采取了“中立”態(tài)度。由于在全力抑制蘇聯(lián)擴張這一總體戰(zhàn)略上有求于中國，美國在這一時期的主要政策訴求是維持中美蘇戰(zhàn)略大三角的穩(wěn)定，盡力維持亞太格局變動中利益少受損失，因此盡可能避免在一些敏感問題上過多地刺激中國，對于南中國海的主權(quán)歸屬問題也相應(yīng)采取了較為“內(nèi)斂”的對策，即在公開場合下基本持“中立”立場，既不激烈反對南海諸島主權(quán)屬于中國，也不明確支持其他任何爭端一方的要求。1974年1月16日，當(dāng)中國和西貢在西沙爭端急劇升級的時候，美國發(fā)言人約翰·金說，美國對于中國和南越之間的西沙群島爭端采取“嚴(yán)格的不干涉政策”，他還說：“我們自己沒有什么要求，我們也沒有卷入爭端。這是一件要由提出要求的人們來自行解決的問題?！保?］

當(dāng)中國政府采取武力收復(fù)西沙島礁時，盡管當(dāng)時美國在南越和南海地區(qū)駐有很強的軍事力量，南越軍隊在撤退途中，亦曾要求美軍第七艦隊進行干預(yù)，但被美軍拒絕。1月19日、20日，南越外長王文北與美國大使格雷厄姆·馬丁進行會晤，提出第七艦隊提供營救船只去搜尋南越的一艘巡邏護衛(wèi)艦的要求，美國當(dāng)局予以拒絕。南越官方人士1月21日說，一些美國飛機應(yīng)南越政府的要求到西沙群島上空進行了偵察飛行，然而同日美國防部否認(rèn)此事。五角大樓發(fā)言人、負(fù)責(zé)公共事務(wù)的助理國防部長弗里德海姆，還斷然否認(rèn)南越人曾請求在西太平洋巡邏的美國第七艦隊給予幫助。弗里德海姆說：“我們要我們的艦艇注意不要到那個地區(qū)去?！保?0］美國《前衛(wèi)》周刊發(fā)表文章指出：“西沙、南沙、中沙和東沙自古以來就是中國領(lǐng)土的一部分”，“標(biāo)準(zhǔn)的參考書和地圖集——包括美國在內(nèi)——都把這兩個群島劃歸中國?！保?1］其后南越出兵侵占南沙島礁時，美國國務(wù)院發(fā)言人也表示希望主權(quán)爭端有牽連的國家和平解決它們的爭端。

在南海爭端不斷加劇的情況下，美國政府警告美國石油資本不要參與有爭議的南沙群島地區(qū)的石油勘探。正如《日本時報》在1971年3月報道的，美國政府當(dāng)時急于要改善同中國的關(guān)系，于是勸告美國各石油公司暫時推遲它們在這個地區(qū)的勘探計劃。這為隨后美國對待中國的政策朝著較為熱乎的方向轉(zhuǎn)變掃清了道路，并且使美國各石油公司以及日本自己關(guān)于吞并這個地區(qū)的資源的戰(zhàn)略暫時落空［12］。實際上，20世紀(jì)70年代初美國就開始與當(dāng)時的南越在南海合作勘探石油，積累了大量資料，為后來90年代美國公司重返南中國海油氣市場奠定了基礎(chǔ)。越南統(tǒng)一后與蘇聯(lián)在南中國海合作開采石油的地方，幾乎就是原美國公司勘探的地方。德國學(xué)者威廉·恩道爾在《石油戰(zhàn)爭》一書中分析說，“回溯美孚石油公司的歷史，你就會看到，在20世紀(jì)70年代‘越戰(zhàn)’期間，他們就在南中國海鉆探，并告訴越南人這里什么都沒有。但在美國軍隊離開越南以后，蘇聯(lián)的地理學(xué)家和地球化學(xué)家就和越南建立合資企業(yè)，就發(fā)現(xiàn)了包括九龍盆地白虎油田在內(nèi)的兩塊油田。于是美國人又想回到這里。”［13］

需要指出的是，盡管這一時期美國在南中國海問題上的態(tài)度表現(xiàn)得相對“友善”，但這種“友善”僅僅是面臨蘇聯(lián)全面擴張的特殊情境下的一種策略反映，并不意味著美國愿意看到南中國海主權(quán)完全歸屬中國。實際上，有關(guān)南中國海主權(quán)問題的紛爭之所以自20世紀(jì)70年代開始頻發(fā)迭起，很大程度上是與美國方面對于菲律賓及南越當(dāng)局侵犯南中國海島嶼的行動予以私下鼓勵和暗中支持分不開的。因為若無美國政府撐腰和慫恿，其相對弱小的盟友是絕對不敢恣意妄為的。在1979年重新簽訂《美菲共同防御條約》時，美國雖然沒有支持菲律賓關(guān)于南沙的領(lǐng)土要求，但又承諾菲律賓的軍隊、船只和飛機在執(zhí)行任務(wù)受到攻擊時，即便不在本島范圍之內(nèi)，菲律賓也可以要求啟動該條約，這為美國以后在中菲南沙爭端中站在菲律賓的一邊埋下了伏筆。從1970年到1980年間，菲律賓先后占領(lǐng)南沙群島的8個島礁。南越當(dāng)局也加入對南沙群島的軍事行動，1973年到1974年間，搶占南沙群島6個島嶼。1978年，越南政府又占領(lǐng)了3個島嶼。對此，中國人民解放軍總參謀長曾于1971年7月給予強烈抨擊，指出菲律賓政府根據(jù)美帝在亞洲推行侵略政策的需要，公然叫嚷南沙群島是所謂“有爭議的”島嶼，這是對中國領(lǐng)海主權(quán)的嚴(yán)重侵犯。

三、“馬亞克斯”事件及美在東南亞地區(qū)勢力的式微

越南戰(zhàn)爭剛結(jié)束，美國在東南亞、南中國海地區(qū)大規(guī)模撤軍，這導(dǎo)致亞洲及其他地區(qū)盟友對其作為世界大國的信心和能力產(chǎn)生了質(zhì)疑。美國急需挽回此種局面，幫助盟友樹立信心，恰巧此時“馬亞克斯”事件發(fā)生。該事件既是美國對亞洲傳統(tǒng)勢力鞏固所作出的一種努力，也是美國盟友對其東南亞政策的一種猶疑與不支持。

在該事件發(fā)生之前或同時，在柬埔寨領(lǐng)海，美國間諜船幾乎每天闖入柬埔寨領(lǐng)海進行活動，特別是在西哈努克港的對面地區(qū)，從通島、丹島、威島直到西哈努克港南面的馬島等地和海域更是如此。正是在上述背景下，“馬亞克斯”事件發(fā)生了。1975年5月 12日，裝備有電子雷達和現(xiàn)代化的科學(xué)設(shè)備的美國船只“馬亞克斯”號在泰國灣被民柬政府的巡邏艇扣留，然后被押解到距柬埔寨本土大約97公里的威島附近，次日凌晨又被押往通島。福特總統(tǒng)接到“馬亞克斯”號被扣的報告后，召集國家安全委員會會議研究此事。國務(wù)卿基辛格斷言這個事件具有廣泛國際影響，美國應(yīng)采取強硬立場。福特采納基辛格的建議，指示國務(wù)院發(fā)表聲明并向民柬埔寨政府遞交照會，指示國防部令前往澳大利亞的“珊瑚?！碧柡娇漳概炡s往出事水域，在菲律賓蘇比克基地集結(jié)一支特遣隊［14］。另—方面，美國政府還設(shè)法通過外交途徑進行交涉。福特總統(tǒng)指示基辛格，通過中國和紅色高棉政府接觸，但是沒有結(jié)果。

在外交努力無效果后，福特政府最終確定以軍事手段解救“馬亞克斯”號。13日，福特命令駐泰國的空軍封鎖丹島，調(diào)集“霍爾特”號驅(qū)逐艦和“珊瑚海”號航母，調(diào)遣駐菲律賓和沖繩的海軍陸戰(zhàn)隊到泰國烏塔保［15］，駐泰國那空帕儂的美國第7空軍暨支持行動團司令部成為現(xiàn)場行動指揮部。美國連續(xù)出動飛機多架襲擊和轟炸西哈努克港附近的機場和沿海的島嶼，并派出海軍陸戰(zhàn)隊在柬埔寨的通島登陸，襲擊駐守該島的柬埔寨軍民［16］。此時，為保衛(wèi)柬埔寨的主權(quán)，柬埔寨革命軍扣留了該船并進行調(diào)查。14日，柬埔寨政府決定釋放該船及全體船員，同時警告美國海員不要再進行侵犯和挑釁活動。15日，柬埔寨釋放了“馬亞克斯”號船及全體船員，柬埔寨新聞和宣傳大臣、政府發(fā)言人符寧發(fā)表聲明，指責(zé)美軍侵略行徑。

對美軍營救“馬亞克斯”號的行動而言，泰國因距柬埔寨最近，成為不可替代的行動基地。然而泰國尋求在這場危機中保持中立，反對美國使用其基地，并通過外交、新聞媒體等渠道，反復(fù)向美國申明其立場。而美國根據(jù)越戰(zhàn)期間使用泰國基地的習(xí)慣以及它同泰國軍方的特殊關(guān)系，無視泰國政府的警告，未經(jīng)允許使用基地，泰國政府為此作出強烈反應(yīng)。15日泰國外交部向美國大使館遞交備忘錄，指責(zé)美軍行為“侵犯了作為友邦的泰國”，泰國政府“將著手對泰美之間的所有關(guān)系和義務(wù)，一切形式的聯(lián)系和義務(wù)，無論它們涉及經(jīng)濟還是軍事事務(wù)或者其他，進行研究和審查，以便糾正這些聯(lián)系和義務(wù)，使之適應(yīng)目前形勢?！笨肆⒖偫砉_表示：“如果[美國]不理睬抗議，必須采取其他措施。我們無法保持超然，因為事關(guān)我國的尊嚴(yán)和聲望”，指責(zé)美軍“侵犯了泰國的主權(quán)”，并支持泰國民眾的和平抗議行動［17］。

中國政府自始至終對該事件予以高度關(guān)注，通過新聞媒體揭露該事件的真相，支持柬埔寨正義行動。中國副總理李先念指責(zé)美國的軍事行動是“赤裸裸的海盜行為”，應(yīng)受國際輿論的強烈譴責(zé)?！度嗣袢請蟆房d了李先念的講話、民柬政府的廣播聲明以及題為《赤裸裸的海盜行徑》的社論：“柬埔寨人民為了捍衛(wèi)自己國家的主權(quán)，對闖入柬埔寨領(lǐng)海的美國“馬亞克斯號”船加以扣留查問，這是完全正當(dāng)?shù)淖孕l(wèi)措施?！保?8］馬來西亞、菲律賓、秘魯和委內(nèi)瑞拉報紙譴責(zé)美國飛機轟炸和襲擊柬埔寨領(lǐng)土和船只的行徑。美國休斯頓大學(xué)國際法助理教授波斯特說，美國政府的行動是輕率的和非法的，美國國務(wù)院的法律顧問們在“馬亞克斯號”事件前早就知道，柬埔寨規(guī)定了在通島周圍的一個12海里的領(lǐng)海范圍，“這本來應(yīng)當(dāng)使我們注意到，存在著我們應(yīng)當(dāng)避開的問題，或者至少我們不應(yīng)當(dāng)以暴力手段來解決的問題?！保?9］

在泰國政府以及國際社會的強烈抗議下，美國國務(wù)院正式答復(fù)泰國，對由此引起美泰之間誤會、給泰國政府帶來麻煩表示遺憾，聲明美國堅持尊重泰國的主權(quán)和獨立，不再重演此類事件，并盼望與泰國政府友好、和諧地進行合作。負(fù)責(zé)遞交照會的馬思特斯解釋道，美國表達的遺憾就是道歉。差猜外長接受了美國的照會和口頭解釋，宣布泰美交涉結(jié)束。這個事件成為美軍在1976年7月全部撤離泰國的重要動因。對美國來說，這是它在東南亞的最后一場戰(zhàn)斗。此后美國深受越戰(zhàn)后遺癥的影響，即使蘇聯(lián)支持越南入侵柬埔寨，它亦未直接干涉東南亞事務(wù)，這不能不是美國在南海地區(qū)勢力式微的標(biāo)志性事件。

總之，美國的南中國海政策既是其地緣利益謀求的體現(xiàn)，同時又是其對外戰(zhàn)略拓展的歷史積累與沉淀。無論冷戰(zhàn)之時還是冷戰(zhàn)之后，美國更多是從戰(zhàn)略角度來看待南中國海的價值，而其著眼點則在于盡可能阻止任何一個大國，尤其是中國“控制”這一戰(zhàn)略區(qū)域，將南中國海問題變成美防范、制約中國的總體戰(zhàn)略布局中的棋子。美國對南中國海爭端無論是采取“中立”立場，還是“高調(diào)”介入，其主旨是確保南海主權(quán)多元結(jié)構(gòu)的長期化和永久化。

[1]RichardNixon，TheMemoirsof RichardNixon[M].NewYork:Filmways publishing company，1978:394-395.

[2]時殷弘.尼克松主義[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，1984:52.

[3]蘇發(fā)努馮主席會見美國總統(tǒng)代表團[N].人民日報，1977-03-24(5).

[4]加強同蘇聯(lián)爭霸海洋美國海軍部長鼓吹加緊更新海軍裝備[N].人民日報，1974-12-10(6).

[5]蘇聯(lián)在太平洋地區(qū)擴張加劇蘇美對抗[N].人民日報，1979-11-12(6).

[6]卡特總統(tǒng)在歡迎江薩總理時強調(diào)美國保證泰國的領(lǐng)土完整和安全[N].人民日報，1979-02-10(6).

[7]美助理國務(wù)卿表示關(guān)注蘇聯(lián)在金蘭灣建基地[N].人民日報，1979-02-24(5).

[8]霍爾布魯克重申如果越南進攻泰國美國將作出反應(yīng)[N].人民日報，1979-11-02(5).

[9]美發(fā)言人約翰·金談西沙群島問題[N].參考消息，1979-01-19.

[10]西貢說曾要求美第七艦隊干涉遭拒絕[N].參考消息，1979-01-23.

[11]中國的西沙群島受侵犯[N].參考消息，1974-02-19.

[12]美—日大石油企業(yè)矚目于中國沿海石油[N].參考消息，1974-04-11.

[13]威廉·恩道爾.石油戰(zhàn)爭：石油政治決定世界新秩序[M].趙剛，等，譯.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008:78.

[14]Gerald R.Ford，Address Before a Joint Session of the CongressReporting onUnitedStatesForeignPolicy[J]，April 10，1975，http://www.ford library museum.gov/library/speeches/750179.

[15]The White House，Minutes of National Security CouncilMeeting on Seizure of American Ship by Cambodian Authorities[J]，May 13，1975，http:// www·fordlibrarymuseum.gov/library/ document/nscmin/750513.

[16]美國悍然出動飛機轟炸柬埔寨領(lǐng)土和船只[N].人民日報，1975-05-16(6).

[17]Telegram from Amembassy Bangkok to SecStateWASHDC，Subject:First RTG AideMemoire onMayaguez Affair[EB/OL]，http://aad.archives.gov/aad.

[18]“赤裸裸的海盜行徑”[N].人民日報，1975-05-17(6).

[19]美國和西歐輿論抨擊美國政府對柬埔寨采取的海盜行徑[N].人民日報，1975-05-19(5).

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1004-700X（2011）04-0033-04

本文系作者主持的國家社科基金一般項目“冷戰(zhàn)時期南海地緣形勢與中國海疆政策研究”（11BGJ028）階段性成果

黑龍江大學(xué)黑龍江流域文明研究中心）