財(cái)政分權(quán)體制下地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制分析

官永彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 400047)

財(cái)政分權(quán)體制下地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制分析

官永彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 400047)

改革開(kāi)放以來(lái)，與經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，我國(guó)的財(cái)政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進(jìn)。這種演進(jìn)受到垂直的政治管理體制的約束，由此形成了具有經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)二維屬性的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制，它賦予了地方政府特有的雙重激勵(lì)即財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)，促使地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)激烈的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。本文試圖對(duì)財(cái)政分權(quán)體制下地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制給與理論和經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)解釋，并揭示其政策含義。

財(cái)政分權(quán);地方政府競(jìng)爭(zhēng);財(cái)政激勵(lì);政治激勵(lì)

一、引言

經(jīng)典政治理論認(rèn)為，政府是社會(huì)公共利益的代表，當(dāng)然以強(qiáng)化社會(huì)公共利益為其終極價(jià)值訴求，即政府理應(yīng)追求的是公共福利的最大化。公共選擇理論卻認(rèn)為，政府的行為盡管會(huì)受到社會(huì)輿論、民意代表和公共利益等因素的約束，但作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，它所追求的是自身效用的最大化或政府預(yù)算的最大化，這將導(dǎo)致政府行為對(duì)公共利益最大化目標(biāo)的部分或完全偏離。正是基于自身效用最大化的追求，兼之資源稀缺的約束，才在不同層次政府之間、不同轄區(qū)政府之間以及不同政府機(jī)構(gòu)之間演變出對(duì)可支配資源的競(jìng)爭(zhēng)行為。本文僅重點(diǎn)分析一國(guó)內(nèi)部地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為。

從地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論的演進(jìn)歷史看，蒂布特(Tiebout，1956)最早從理論上闡述了轄區(qū)間政府競(jìng)爭(zhēng)的思想，提出了“用腳投票”理論或“蒂布特模型”(Tiebout Model)。［1］在嚴(yán)格的假設(shè)條件下，蒂布特認(rèn)為，轄區(qū)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是存在帕累托改進(jìn)的，它實(shí)現(xiàn)了公共物品與分散的居民偏好之間更好的匹配。受蒂布特模型的影響，同時(shí)，伴隨歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，轄區(qū)間政府競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為歐美國(guó)家討論的重要話題。布雷頓(Breton，1989)開(kāi)創(chuàng)性地提出并論述了“競(jìng)爭(zhēng)性政府”的概念，并認(rèn)為在聯(lián)邦制國(guó)家中政府間關(guān)系總體上看是競(jìng)爭(zhēng)性的。［2］何夢(mèng)筆(He-mann-Pillath，2001)則結(jié)合中國(guó)、俄羅斯等轉(zhuǎn)型大國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，把布雷頓的思想加以細(xì)化，構(gòu)建了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的系統(tǒng)框架。［3］總之，國(guó)外學(xué)者主要運(yùn)用古典或新古典分析范式探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，奠定了比較成熟的地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論，對(duì)于分析中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為有一定的指導(dǎo)意義。但是，西方地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論并不能有效解釋中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)問(wèn)題，因?yàn)椴煌误w制和經(jīng)濟(jì)制度框架下政府的競(jìng)爭(zhēng)行為具有異質(zhì)性，即使在同一制度背景下，不同轄區(qū)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為也非同質(zhì)。那么，基于我國(guó)的轉(zhuǎn)型背景下地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的激勵(lì)機(jī)制究竟是什么?

探究地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制，是闡釋中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的現(xiàn)象如地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高度繁榮、社會(huì)發(fā)展的失衡、地方保護(hù)主義以及重復(fù)建設(shè)等的關(guān)鍵線索。為此，本文試圖運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，揭示我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的制度機(jī)制。諾思認(rèn)為，制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中的個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則。也就是說(shuō)，理性的個(gè)體總是在一定制度框架或環(huán)境的約束和誘導(dǎo)下做出某種行為。從這個(gè)層面看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)便為理解人的行為提供了重要的制度邏輯。那么，政治市場(chǎng)上的政府主體與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)主體的行為一樣，總是被嵌入到各種約束其行為的制度環(huán)境中。同時(shí)，制度也提供了人類在其中相互影響的框架，使協(xié)作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系得以確定，從而構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，尤其是構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序。［4］(201-202)所以，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為，其激勵(lì)機(jī)制也應(yīng)從現(xiàn)行制度安排集合中尋求根源，而現(xiàn)行制度安排中影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為最為重要的是轉(zhuǎn)型期特有的財(cái)政分權(quán)體制。具體來(lái)說(shuō)，這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了兩種強(qiáng)烈的激勵(lì):財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)，促使地方政府加快推進(jìn)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政利益和政治利益，在資源有限的約束下，必然加劇地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。下面將對(duì)這兩種激勵(lì)的具體傳導(dǎo)機(jī)制和途徑給與系統(tǒng)的理論和經(jīng)驗(yàn)解釋。

二、財(cái)政分權(quán)體制的演進(jìn)脈絡(luò)與內(nèi)生的財(cái)政激勵(lì)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)在于現(xiàn)存制度框架的非均衡，制度供給滿足不了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)相關(guān)制度的需求，需要打破現(xiàn)有制度框架，修正、完善供給新制度，才能獲取現(xiàn)存制度框架下不能保障實(shí)現(xiàn)的潛在利潤(rùn)。中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的變革或創(chuàng)新自然也遵循這一邏輯。目前，財(cái)政理論界基于財(cái)政分權(quán)的角度把財(cái)政體制變革過(guò)程劃分為三個(gè)階段(見(jiàn)表1):一是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制(1950－1979)，二是財(cái)政包干體制(1980－1993)，三是分稅制財(cái)政體制(1994年至今)。從理論上說(shuō)，不管怎樣劃分階段，縱觀我國(guó)財(cái)政體制發(fā)展變遷的歷史，如何在中央政府與地方政府之間合理分權(quán)以調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，始終是財(cái)政體制改革的核心和難點(diǎn)。那么我國(guó)實(shí)際的財(cái)政分權(quán)體制改革是否強(qiáng)化了地方政府的財(cái)政激勵(lì)呢?對(duì)此，本部分嘗試從財(cái)政分權(quán)體制變遷脈絡(luò)中所隱含的激勵(lì)特征或機(jī)制出發(fā)，探討這種強(qiáng)制性的制度變遷對(duì)地方政府財(cái)政激勵(lì)的影響。

表1 我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制變遷歷程(1950年至今)

1.統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制。我國(guó)的財(cái)政體制與政治體制特別是經(jīng)濟(jì)體制是高度關(guān)聯(lián)的，這說(shuō)明財(cái)政體制演進(jìn)的考察必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制變革的背景。改革開(kāi)放之前我國(guó)實(shí)行的是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中央通過(guò)行政命令的方式配置資源。與這種體制相適應(yīng)，我國(guó)的財(cái)政體制實(shí)行了統(tǒng)收統(tǒng)支的分級(jí)管理模式。盡管其間經(jīng)歷了多次分權(quán)化改革，但總體上還是高度集中的財(cái)政體制。在這種體制下，全部財(cái)政收入由中央政府集中與分配，地方政府僅僅是中央政府的代收機(jī)構(gòu)，并且地方政府的各項(xiàng)財(cái)政收支活動(dòng)也必須全部納入全國(guó)預(yù)算。圖1顯示，建國(guó)后的1952年國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重為25.6%，隨著重工業(yè)戰(zhàn)略的推進(jìn)，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重在1960年達(dá)至最大39.3%，此后趨于下降。但在改革開(kāi)放前，該比重基本上保持在25%左右，財(cái)政支出占GDP的比重與財(cái)政收入比重的變化趨勢(shì)基本一致，這接近于中等偏上或發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體的水平。財(cái)政資源配置的高度集中，有力提升了中央政府動(dòng)員全國(guó)資源的能力，也充分保障了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。但由此帶來(lái)的問(wèn)題是，地方政府由于缺乏獨(dú)立自主的財(cái)政收入權(quán)和支出決策權(quán)，因而沒(méi)有激勵(lì)去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入，只能高度依賴于中央政府。這就意味著，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)效應(yīng)很弱。因此，地方政府財(cái)政激勵(lì)不足的問(wèn)題迫切要求變革過(guò)分集中的財(cái)政體制。

圖1 改革開(kāi)放前國(guó)家財(cái)政收入和支出占GDP比重的變化趨勢(shì)(1952－1979)

2.財(cái)政包干的財(cái)政體制。改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始了全面的市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，與之相應(yīng)，財(cái)政體制變革也步入一個(gè)嶄新的階段。為了克服改革開(kāi)放前統(tǒng)收統(tǒng)支體制過(guò)于集中的弊端，中央政府將在農(nóng)村釋放出巨大生產(chǎn)效率的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種制度模式推廣到政府間財(cái)政關(guān)系的改革，于是在局部試點(diǎn)的基礎(chǔ)上選擇了與地方政府簽訂長(zhǎng)期財(cái)政合同即財(cái)政包干的制度。合同約定了地方政府向中央政府上繳的財(cái)政收入總額，增量部分歸地方政府所有。具體來(lái)看，合同承認(rèn)了中央政府和地方政府的固定收入，在此基礎(chǔ)上按一定的比例分享地方財(cái)政收入。盡管財(cái)政包干的具體形式或方法(如分享比例)等在各個(gè)地區(qū)有所差異，但包干的基本內(nèi)核是一致的?？偠灾c改革開(kāi)放前形式上的行政分權(quán)不同，財(cái)政包干制度順應(yīng)了由集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向分散的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的需求，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟(jì)分權(quán)，我國(guó)真正規(guī)范意義上的財(cái)政分權(quán)之路也由此展開(kāi)。這種新的制度安排賦予了地方政府收入的剩余索取權(quán)和控制權(quán)，地方財(cái)政收入幾乎占到國(guó)家財(cái)政預(yù)算收入的五分之三到四分之三(見(jiàn)圖2)，這為地方政府支持中央的體制變革、推進(jìn)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以獲取更多份額的財(cái)政收入提供了重要激勵(lì)。

從根本上說(shuō)，財(cái)政包干體制只是轉(zhuǎn)型時(shí)期財(cái)政分權(quán)化改革的初步探索。隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件的變化，這種制度安排出現(xiàn)了非均衡，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在市場(chǎng)化改革向縱深發(fā)展的背景下，受?chē)?guó)有企業(yè)效率下降和非國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)沖擊的影響，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)不斷減少，從而弱化了政府財(cái)政收入的稅基，使得無(wú)論是中央政府的固定收入還是與地方政府的分成收入都急劇下降。從圖3可以看出，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重自改革開(kāi)放以來(lái)一直呈下降趨勢(shì)，從1980年的25.52%降到1993年的12.31%，幾乎下降了一半。與此同時(shí)，中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總收入的比重也由25%減至22%，盡管1980－1984年間該指標(biāo)有所上升，但總體上是下降態(tài)勢(shì)(見(jiàn)圖2)。其次，財(cái)政包干合同是按照行政管理的程序，采取中央政府和地方政府逐個(gè)談判、逐個(gè)落實(shí)的方式，而在中央財(cái)政和地方財(cái)政之間建立的一種基于利益分配的不完全的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系必然導(dǎo)致作為代理人的地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，增加政府之間的交易成本，降低財(cái)政包干制度運(yùn)行效率。這說(shuō)明，財(cái)政包干體制與社會(huì)主義市場(chǎng)體制內(nèi)在的規(guī)范性要求還有一定差距，制度的非均衡迫使新一輪財(cái)稅體制改革提上議事日程。

3.分稅制財(cái)政體制。為了彌補(bǔ)財(cái)政包干體制的內(nèi)在缺陷，從制度上建構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)范化的政府間財(cái)政分配關(guān)系，增加中央可支配收入，中央政府在1994年全面推行了分稅制財(cái)政體制改革，當(dāng)前具有中國(guó)特色的分權(quán)體制框架也由此基本確定。分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了各自的財(cái)政支出范圍，進(jìn)而根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，在中央政府和地方政府之間界定財(cái)政收入范圍，并建立轉(zhuǎn)移支付制度(主要采取稅收返還形式)協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府間的關(guān)系。從改革的初步績(jī)效看，分稅制財(cái)政體制的實(shí)施扭轉(zhuǎn)了自1980年以來(lái)國(guó)家財(cái)政收入占GDP比重下降的勢(shì)頭，從改革前1993年的12.31%持續(xù)增加至2006年的18.38%(見(jiàn)圖4)。另外，分稅制改革顯著提高了中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總收入的比重，從改革前1993年的22.02%上升到2006年的52.78%，并在1998年以后一直保持在50%以上的份額(見(jiàn)圖5)。這“兩個(gè)比重”的增加意味著分稅制財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了改革的初始目標(biāo)，有效緩解了中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展且宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控更趨復(fù)雜的條件下面臨的財(cái)政壓力。

但是，隨著財(cái)政收入向中央政府集中，地方政府的財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總收入的比例明顯削減，從改革前的70%以上降為改革后的50%以下(見(jiàn)圖5)，表明始于1994年的分稅制改革改變了中央政府與地方政府的財(cái)政收入分配格局。那么，是否可以據(jù)此推斷分稅制改革降低了財(cái)政分權(quán)的程度，并弱化了對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)呢?對(duì)此問(wèn)題做出正確回答的關(guān)鍵是如何選擇財(cái)政分權(quán)程度的度量指標(biāo)，是采取收入分權(quán)還是支出分權(quán)?是采取總量數(shù)據(jù)計(jì)算分權(quán)還是人均數(shù)據(jù)計(jì)算分權(quán)?不同的選擇可能給出截然不同的結(jié)論。Jin等(1999)采用了人均地方財(cái)政支出占人均中央財(cái)政支出的份額指標(biāo)，并度量了分稅制改革前我國(guó)財(cái)政分權(quán)的程度。［5］為了比較分析，本文也選取該指標(biāo)對(duì)分稅制改革后財(cái)政分權(quán)的程度加以刻畫(huà)。同時(shí)，為消除轉(zhuǎn)移支付的影響，地方政府的財(cái)政支出運(yùn)用省、直轄市和自治區(qū)的預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出，鑒于計(jì)算口徑的一致性，中央政府的財(cái)政支出也為預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出。表2顯示了分稅制改革前后財(cái)政分權(quán)程度的變化。1994年分稅制改革以來(lái)人均地方本級(jí)財(cái)政支出占人均中央本級(jí)財(cái)政支出份額的平均值為3.09，明顯高于分稅制改革前1982－1992年間的平均值1.78。這意味著1994年稅制改革并不是降低而是提高了財(cái)政分權(quán)化程度。

表2 分稅制改革前后財(cái)政分權(quán)程度

如果從財(cái)政支出總量來(lái)考察分權(quán)，分稅制改革也沒(méi)有降低地方政府財(cái)政支出占國(guó)家預(yù)算總財(cái)政支出的份額，反而從改革前的50%以下躍升為70%左右(見(jiàn)圖6)。世行報(bào)告認(rèn)為，世界上只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家(如美國(guó)和瑞士)在整個(gè)國(guó)家的財(cái)政支出中，地方政府支出的比例超過(guò)40%(World Bank，1996)［6］，這個(gè)比例在發(fā)展中國(guó)家(20世紀(jì)90年代末)、轉(zhuǎn)軌國(guó)家(20世紀(jì)90年代末)以及OECD國(guó)家(20世紀(jì)90年代末)也僅為14%、26%和32%(見(jiàn)表3)。這充分說(shuō)明，與其他國(guó)家比較而言，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)化程度相當(dāng)高。因此，無(wú)論是分稅制前的事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，還是分稅制后的法定分權(quán)，其實(shí)都賦予了地方政府自由裁量的空間(李濤、周業(yè)安，2008)。［7］也就是說(shuō)，盡管分稅制改革前后分權(quán)形式和程度處于變動(dòng)之中，但財(cái)政體制的高度分權(quán)特征并未改變，總體上保持了對(duì)地方政府財(cái)政激勵(lì)的有效性和穩(wěn)定性。

圖6 中央和地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政預(yù)算支出比重的變化趨勢(shì)(1980－2004)

表3 中國(guó)與世界主要國(guó)家的財(cái)政分權(quán)程度比較

在我國(guó)財(cái)政體制的演進(jìn)過(guò)程中，地方政府(主要是省級(jí))也逐漸成為最復(fù)雜、最具影響力的集團(tuán)，并在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府是全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者和管理者。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整體利益，中央政府通過(guò)指令性計(jì)劃進(jìn)行資源的統(tǒng)一配置，并將中央政府、地方政府以及各企事業(yè)單位的行為統(tǒng)一起來(lái)。這就使得中央政府和地方政府的職能逐漸單一化而且趨同，共同擔(dān)負(fù)管理和經(jīng)營(yíng)好所屬企事業(yè)單位的職責(zé)。中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)利益上趨于一致，服從于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益。因此，整體上地方政府在與中央政府的關(guān)系中處于從屬而非獨(dú)立的地位。當(dāng)然，各級(jí)地方政府之間只是一個(gè)“大家庭”中的“兄弟”關(guān)系，利益是沒(méi)有差異的。自上世紀(jì)70年代末，中國(guó)開(kāi)始了從集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向分散化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。與此相適應(yīng)，為了調(diào)整中央政府與地方政府的利益關(guān)系，激發(fā)地方政府和企事業(yè)單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府實(shí)施了“放權(quán)讓利”的改革措施，將更多決策權(quán)下放給地方政府和企事業(yè)單位。在這種漸進(jìn)的改革過(guò)程中，中央政府和地方政府之間形成了一種特殊的分權(quán)關(guān)系，這一關(guān)系在實(shí)施分稅制后得到進(jìn)一步強(qiáng)化。分權(quán)化的改革逐漸讓地方政府的利益訴求得到滿足，更重要的是，地方政府擁有了實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)的條件即地方資源配置控制權(quán)。這就在客觀上使各個(gè)地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。在這新的利益格局中，中央政府與地方政府的利益不再完全一致，而地方政府之間的利益也是異質(zhì)的，開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單純的兄弟關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立利益主體之間的關(guān)系。隨著地方政府追求和維護(hù)自身利益意識(shí)的增強(qiáng)，地方政府尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部落后地區(qū)之間為爭(zhēng)取有利的流動(dòng)性要素而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)也逐漸激化。

三、轉(zhuǎn)型中的財(cái)政分權(quán)與特殊的政治激勵(lì)

當(dāng)然，對(duì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，財(cái)政激勵(lì)并不是地方政府面臨的全部激勵(lì)。同樣是轉(zhuǎn)軌國(guó)家的俄羅斯，財(cái)政分權(quán)體制下地方政府受到的財(cái)政激勵(lì)非常微弱。當(dāng)?shù)胤秸氖杖朐黾訒r(shí)，中央政府反而減少對(duì)其的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并降低其在財(cái)政收入中的分享份額，導(dǎo)致地方政府缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力，因此，俄羅斯并沒(méi)有取得同中國(guó)一樣的經(jīng)濟(jì)績(jī)效(Zhuravskaya，2002)。［8］這就意味著，僅從財(cái)政激勵(lì)的視角還不能完全解釋中俄兩國(guó)之間地方政府行為的差異以及經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的差異。對(duì)此，Blanchard和Shleifer (2001)指出，財(cái)政分權(quán)的績(jī)效必須依賴于政治上的某種集中。［9］他們認(rèn)為，中國(guó)正是在對(duì)地方政府實(shí)施財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，保持了政治上的集權(quán)，中央政府擁有強(qiáng)大的能力獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰地方官員的行為，于是發(fā)展出一套有效的政治激勵(lì)促進(jìn)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);而俄羅斯對(duì)地方政府的控制能力較弱，無(wú)法改變地方政府阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掠奪行為。Bardhan(2006)也論證了中俄兩國(guó)在上世紀(jì)90年代之后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效差異主要是政府行為上的差異造成的。［10］

盡管世界上絕大多數(shù)國(guó)家都選擇了財(cái)政分權(quán)化改革路徑，但與其他聯(lián)邦政治體制國(guó)家不同，中國(guó)的財(cái)政體制改革自始自終都是在垂直的政治管理體制下進(jìn)行的。所以，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制的特有屬性是政治上的中央集權(quán)或者說(shuō)政治體制安排實(shí)行單一制。與此相對(duì)應(yīng)，政治聯(lián)邦主義地方政府的激勵(lì)和約束主要來(lái)源于當(dāng)?shù)剌爡^(qū)的居民和市場(chǎng)主體，而中國(guó)則更多地來(lái)自中央政府，因?yàn)橹醒胝堑胤秸畧?zhí)政效果的考核者，決定著地方政府官員在政治市場(chǎng)上是否可以晉升，盡管當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體可以通過(guò)人大行使自己的權(quán)力來(lái)間接影響地方政府。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的，人們的行為受到他們所面臨的制度環(huán)境的塑造和制約。在現(xiàn)行的政府治理體制中，中央政府對(duì)地方政府的考評(píng)制度將決定地方政府的目標(biāo)函數(shù)和行為方式。

改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中央政府對(duì)地方政府官員的選拔和晉升的標(biāo)準(zhǔn)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政治績(jī)效為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)績(jī)效為主，而經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)的核心是地方GDP增長(zhǎng)的速度和規(guī)模，由此使得地方政府官員的職位晉升與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接掛鉤。固然，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不能完全反映地方政府的公共管理水平，為何中央政府會(huì)選擇這種指標(biāo)呢?一個(gè)合乎邏輯的理論解釋是，由于地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)厍闆r，自然擁有更多的私人信息，從而產(chǎn)生隱瞞甚至欺騙等機(jī)會(huì)主義行為，給中央政府考核帶來(lái)諸多困難(周業(yè)安，2004)。［11］此外，選用具體可量化的指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，比那些難以量化、受主觀因素影響的指標(biāo)更能節(jié)約交易成本。基于以上兩個(gè)因素，中央政府考核地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過(guò)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)間接傳遞中央的政治意圖。

系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)研究也支持官員政治晉升與經(jīng)濟(jì)績(jī)效掛鉤的觀點(diǎn)。Li和Zhou(2005)運(yùn)用中國(guó)1979－1995年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，證實(shí)了地方政府官員的政治晉升概率與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。并且，中央政府在考核地方政府時(shí)選擇了相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方法，以盡可能減少績(jī)效考核的誤差，增強(qiáng)政治激勵(lì)效果。［12］Maskin等(2000)的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)地方政府(省級(jí))官員在中央委員會(huì)的席位與該省在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)排名正相關(guān)。［13］一項(xiàng)來(lái)自對(duì)部分地(廳)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果同樣證實(shí)了這一點(diǎn)。該調(diào)查顯示，在影響職務(wù)升遷的具體因素中，“政績(jī)”、“機(jī)遇”與“關(guān)系”列首選因素的前三位，分別為52.1%、21.5%和18.2%，其他依次是:“為人處世的方式”(3.3%)、“經(jīng)濟(jì)實(shí)力”(2.5%)以及“學(xué)歷”(1.7%)。［14］這說(shuō)明地方政府官員的政治升遷確實(shí)與政績(jī)產(chǎn)出存在緊密的聯(lián)系，政績(jī)則主要是通過(guò)顯性的指標(biāo)如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、就業(yè)率、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等加以體現(xiàn)。

更進(jìn)一步地，政治激勵(lì)對(duì)我國(guó)地方政府行為取向和結(jié)構(gòu)的影響是什么?從代理經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，中央政府和地方政府之間的關(guān)系屬于典型的委托代理關(guān)系，且地方政府面臨的任務(wù)是多重的。對(duì)于多任務(wù)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆(1991)作了全面的分析。他們認(rèn)為，僅僅研究代理人一項(xiàng)活動(dòng)的特征，無(wú)法正確推斷出對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)的恰當(dāng)激勵(lì)，事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中的代理人往往從事多項(xiàng)任務(wù)，即使一項(xiàng)任務(wù)也涉及多個(gè)維度，因此，激勵(lì)需要考慮多任務(wù)之間的替代和互補(bǔ)關(guān)系。［15］也就是說(shuō)，當(dāng)對(duì)任務(wù)集合中的某項(xiàng)任務(wù)強(qiáng)化激勵(lì)時(shí)，必將減少其他替代任務(wù)的努力水平。作為中央政府代理人的地方政府，承擔(dān)了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及提供公共物品等多項(xiàng)任務(wù)。在現(xiàn)行績(jī)效考評(píng)制度的激勵(lì)下，追求晉升最大化的地方政府會(huì)非常理性的把其所有的努力投向能獲得高額回報(bào)(政治利益)的任務(wù)，亦即加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此向中央政府傳遞出更為明顯的政績(jī)信號(hào)。這就意味著，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的考核制度構(gòu)成了地方政府推動(dòng)本地區(qū)發(fā)展的又一強(qiáng)大動(dòng)力。

四、研究結(jié)論與政策含義

改革開(kāi)放以來(lái)，與經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，我國(guó)的財(cái)政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進(jìn)，可以說(shuō)，財(cái)政分權(quán)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。這種財(cái)政分權(quán)制度使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財(cái)政收入剩余索取權(quán)和財(cái)政支出控制權(quán)，客觀上承認(rèn)了地方政府相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位，對(duì)地方政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。但我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分權(quán)的同時(shí)保持了政治領(lǐng)域的集權(quán)，中央政府對(duì)地方政府官員的考核、晉升具有絕對(duì)的權(quán)威。在現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的考核機(jī)制下，地方政府為實(shí)現(xiàn)晉升或政治利益最大化而相互競(jìng)賽。因此，中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府多級(jí)財(cái)政分權(quán)與單一政治集權(quán)相結(jié)合的分權(quán)模式，賦予了地方政府特有的雙重激勵(lì)即財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)，共同驅(qū)使地方政府為推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，分權(quán)體制下形成的增長(zhǎng)型政府模式所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡、區(qū)域發(fā)展差距、地方市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題迫切要求加快地方政府的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，而轉(zhuǎn)型的邏輯歸宿必然是構(gòu)建公共服務(wù)型政府。盡管中央政府近年來(lái)一再呼吁并要求地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，但在現(xiàn)有的體制框架下，擁有自身利益的地方政府缺乏內(nèi)生的動(dòng)力去響應(yīng)中央政府的號(hào)召而實(shí)現(xiàn)自動(dòng)轉(zhuǎn)型。這意味著，推動(dòng)地方政府的順利轉(zhuǎn)型需要結(jié)合中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度特征重新設(shè)計(jì)地方政府的激勵(lì)與約束機(jī)制。本文認(rèn)為改革政府績(jī)效評(píng)價(jià)體制，建立更加合理而有效的以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的績(jī)效考核機(jī)制;推進(jìn)基層民主建設(shè)，建立有效傳遞居民偏好的公共選擇機(jī)制;以及變革戶籍制度，建立完善的用腳投票機(jī)制等，將有助于地方政府的行為向社會(huì)福利最大化方向趨近。

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Research on the Incentive Mechanism of Local Government Competition under the Fiscal Decentralization System

Guan Yongbin
(School of Geography and Tourism，Chongqing Normal University，Chongqing 400047，China)

China’s financial system has gradually transited from the centralized model to the decentralized model with the economy transforming.In addition，China has both the separation of powers in the economic field and maintaining centralized political field.This special decentralization model gives a double incentive structure to local government-financial incentives and political incentives，which together drive the local government to promote economic growth.This paper explains the incentive mechanism of local government competition under the fiscal decentralization system，and reveals the implication of policy.

fiscal decentralization，local government competition，financial incentives，political incentives

F127

A

1673－0429(2011)04－0030－09

2011－05－10

官永彬(1978－)，男，重慶璧山人，重慶師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事公共經(jīng)濟(jì)學(xué)及宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。

本文獲得教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型中的財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)際基本公共服務(wù)差距:理論、實(shí)證與政策研究”(項(xiàng)目編號(hào):10YJC790066)資助。