我國食品安全事故的成因分析及監(jiān)管舉措

熊宇賈靖

(四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610066)

我國食品安全事故的成因分析及監(jiān)管舉措

熊宇賈靖

(四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610066)

近年來我國食品安全事故頻發(fā)，公民的生命健康權(quán)受到嚴(yán)重?fù)p害。引起我國食品安全事故的關(guān)鍵所在是市場(chǎng)失靈，主要表現(xiàn)為食品生產(chǎn)的壟斷性、負(fù)外部性和信息不對(duì)稱，食品安全僅靠市場(chǎng)機(jī)制無法得以根本解決。為此，有必要從構(gòu)建獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公共治理模式和行政問責(zé)機(jī)制等方面采取措施，加強(qiáng)監(jiān)管。

食品安全;市場(chǎng)失靈;獨(dú)立監(jiān)管;公共治理;問責(zé)機(jī)制

人類進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)以來，食品安全事故越來越成為困擾人們的重大問題。從表面看來，每一起食品安全事故都是由食品生產(chǎn)經(jīng)銷商不規(guī)范甚至違法的行為所致，但究其根源卻不難發(fā)現(xiàn)，食品安全事故的背后都存在著市場(chǎng)失靈的問題。本文對(duì)我國食品安全市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象予以分析，同時(shí)就克服市場(chǎng)失靈、完善我國食品安全監(jiān)管舉措提出若干建議。

一、市場(chǎng)失靈是導(dǎo)致我國食品安全事故的主因

相對(duì)于傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有很大的優(yōu)越性。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非萬能，其在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)并不盡如人意。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只有在完全信息、完全理性條件下，才能實(shí)現(xiàn)最有效率的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的假定是不可能存在的，現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)很難滿足這些條件，于是就出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”。對(duì)于市場(chǎng)失靈，羅伯特·考特在《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》中認(rèn)為，它是指市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)有效的帕累托識(shí)別的社會(huì)最適度狀態(tài)。伍柏麟在其《社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)教程》中進(jìn)一步認(rèn)為，市場(chǎng)失靈是緣于市場(chǎng)機(jī)制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，而使得單純的市場(chǎng)機(jī)制無法把資源配置到最優(yōu)的狀態(tài)。［1］概而言之，所謂市場(chǎng)失靈是指市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)到帕累托最優(yōu)(Pareto optimal)。而帕累托最優(yōu)是指資源分配的一種狀態(tài)，在不使任何人境況變壞的情況下，不可能再使某些人的處境變好。不能達(dá)到帕累托最優(yōu)就意味著不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的最佳資源配置模式。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為壟斷性、負(fù)外部性以及信息不對(duì)稱等。

1.食品安全的壟斷性

壟斷是伴隨著資本主義的自由競(jìng)爭(zhēng)而成長(zhǎng)起來的。在資本主義初期，自由競(jìng)爭(zhēng)是其主要特征。為了在競(jìng)爭(zhēng)中取得勝利，獲取更多的利潤(rùn)，參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)必然會(huì)發(fā)掘自身潛力，采取先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和科學(xué)的管理方法，實(shí)行生產(chǎn)的專業(yè)化和協(xié)作，從而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。競(jìng)爭(zhēng)必然有勝負(fù)，競(jìng)爭(zhēng)勝利的企業(yè)占據(jù)了競(jìng)爭(zhēng)失利企業(yè)的市場(chǎng)份額，規(guī)模越來越大。這些企業(yè)在今后的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，進(jìn)一步憑借自己在規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)，不斷排擠和兼并中小企業(yè)，使生產(chǎn)資料、生產(chǎn)技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)份額不斷集中于自己手中。同時(shí)，資本主義信托制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展，大型金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，又使得大型企業(yè)獲得資金上的支持，促進(jìn)了資本進(jìn)一步集中在這些企業(yè)手中，從而推動(dòng)了生產(chǎn)集中度的發(fā)展。生產(chǎn)和資本的集中發(fā)展到一定程度，某一行業(yè)的大部分生產(chǎn)都集中在少數(shù)大企業(yè)手中，它們之間易于達(dá)成協(xié)議，共同操縱生產(chǎn)和銷售，于是壟斷就產(chǎn)生了?？梢哉f，自由競(jìng)爭(zhēng)引起生產(chǎn)集中，生產(chǎn)集中發(fā)展到一定程度必然走向壟斷。這是自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義發(fā)展到壟斷資本主義階段的一般的、基本規(guī)律。壟斷會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，尤其會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一經(jīng)濟(jì)自由產(chǎn)生極大危害。

意思自治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，經(jīng)濟(jì)自由才能產(chǎn)生市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者必須本著意思自治的原則，才能靈活自如地參與到平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中來。缺乏參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自由權(quán)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者根本無法享受其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)自由是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的最基本權(quán)利。經(jīng)營(yíng)自由激發(fā)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者拓展空間的欲望，是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。經(jīng)濟(jì)自由包括參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決策和競(jìng)爭(zhēng)的自由，具體表現(xiàn)為一種自由的選擇權(quán)。比如，要有從事什么行業(yè)、生產(chǎn)什么商品、生產(chǎn)多少數(shù)量和何種品種、與什么客戶交易以及選擇何種類型的商品等等自由。壟斷不僅侵害了生產(chǎn)者的自由，而且還會(huì)極大地侵害消費(fèi)者的自由?！跋M(fèi)者的自由……是任何人不得侵犯的基本權(quán)利”，侵犯了這種自由，“應(yīng)當(dāng)算是一種反社會(huì)的暴行”。［2］(16)消費(fèi)者意思自治的典型表現(xiàn)就是消費(fèi)自由權(quán)。按照我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，其主要內(nèi)容包括自主選擇商品和服務(wù)的權(quán)利、自主選擇交易對(duì)象的權(quán)利、對(duì)商品或服務(wù)進(jìn)行比較并加以鑒別和挑選的權(quán)利、選擇做出決定的權(quán)利。從法理的角度可以劃分為知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)，實(shí)質(zhì)是消費(fèi)者的自由權(quán)，而壟斷對(duì)消費(fèi)自由權(quán)的侵害是非常明顯的。如食品消費(fèi)行業(yè)的壟斷，壟斷廠商利用其壟斷地位，控制食品產(chǎn)量，使其低于完全競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的產(chǎn)量，同時(shí)利用壟斷定價(jià)權(quán)，定價(jià)比完全競(jìng)爭(zhēng)時(shí)高。壟斷廠商不需要用最低的平均成本進(jìn)行生產(chǎn)，也能獲得高額利潤(rùn)，這就無法最有效地利用生產(chǎn)要素，造成資源的浪費(fèi)。壟斷廠商按高于邊際成本的價(jià)格出售食品，消費(fèi)者就得按高于邊際成本的價(jià)格購買食品，從而造成社會(huì)福利的損失。

2.食品安全的負(fù)外部性

外部性是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)術(shù)語，指從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)某個(gè)主體的私人成本與社會(huì)成本不一致的現(xiàn)象。外部性也稱外在效應(yīng)或溢出效應(yīng)，具體而言是指某一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與主體的行為對(duì)其他關(guān)聯(lián)者利益的影響。因這種影響并非是關(guān)聯(lián)各方在市場(chǎng)交易活動(dòng)中發(fā)生的，故其影響是外在的。根據(jù)這種活動(dòng)給他人的利益帶來的后果不同，它可以分“正外部性”和“負(fù)外部性”，如果給關(guān)聯(lián)者帶來的是利益減少，可稱之為“負(fù)外部性”;反之，如果給關(guān)聯(lián)者帶來的是利益增加，則可稱之為“正外部性”。食品安全中的負(fù)外部性主要通過非正規(guī)廠商生產(chǎn)偽劣食品對(duì)關(guān)聯(lián)者所產(chǎn)生的影響表現(xiàn)出來。首先，非正規(guī)廠商生產(chǎn)偽劣食品對(duì)正規(guī)廠商產(chǎn)生負(fù)外部性。正規(guī)廠商采用合格的原材料，按照國家的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工藝流程生產(chǎn)出符合消費(fèi)者要求的正規(guī)食品，滿足了消費(fèi)者的心理和生理需要，保障了消費(fèi)者的身體健康，在消費(fèi)者心目中產(chǎn)生了良好的商譽(yù)。而非正規(guī)廠商為了獲得高額利潤(rùn)，其生產(chǎn)的偽劣食品，無論是原材料的選擇，還是工藝流程的把握，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上正規(guī)廠商。然而在非正規(guī)廠商的偽劣食品流入市場(chǎng)后，消費(fèi)者無法從表面上識(shí)別出來，仍然采購消費(fèi)。非正規(guī)廠商的偽劣食品就成功利用正規(guī)廠商的商譽(yù)，蠶食了正規(guī)廠商的市場(chǎng)份額，對(duì)正規(guī)廠商產(chǎn)生了負(fù)外部性。非正規(guī)廠商因自己生產(chǎn)偽劣食品的違法行為獲得收益，而正規(guī)廠商的利益卻無端受損。其次，非正規(guī)廠商生產(chǎn)偽劣食品對(duì)于消費(fèi)者產(chǎn)生負(fù)外部性，主要表現(xiàn)在兩方面。一是非正規(guī)廠商的偽劣食品進(jìn)入市場(chǎng)后，普通消費(fèi)者把它當(dāng)作自己信任的正規(guī)廠商食品予以消費(fèi)，身體健康權(quán)受到直接損害，這是非正規(guī)廠商的偽劣食品負(fù)外部性的典型表現(xiàn)。二是消費(fèi)者在食用非正規(guī)廠商的偽劣食品后，身心受損，進(jìn)而對(duì)同一類型的食品都產(chǎn)生排斥心理，拒絕消費(fèi)該類食品。這就影響到消費(fèi)者的正常消費(fèi)選擇權(quán)，對(duì)他們產(chǎn)生了負(fù)外部性。同時(shí)也損害了正規(guī)廠商的聲譽(yù)，對(duì)其未來的收益產(chǎn)生負(fù)外部性。此外，非正規(guī)廠商生產(chǎn)偽劣食品還對(duì)整個(gè)社會(huì)的食品安全秩序產(chǎn)生負(fù)外部性。由于非正規(guī)廠商通過生產(chǎn)偽劣食品，在付出很小代價(jià)的情況下，獲得高額利潤(rùn)，于是社會(huì)上的不法之徒群起效仿，形成一種社會(huì)風(fēng)氣，涉及包括食品生產(chǎn)在內(nèi)的各個(gè)行業(yè)，假冒偽劣食品充斥市場(chǎng)。整個(gè)社會(huì)食品安全秩序受到極大破壞，人民群眾的生命健康權(quán)難以得到保障，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的公共食品安全事件。非正規(guī)廠商生產(chǎn)偽劣食品所產(chǎn)生的負(fù)外部性，依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的供需關(guān)系、價(jià)格機(jī)制是無法得以消除的，于是以政府公權(quán)力的強(qiáng)制力為后盾的食品安全監(jiān)管就應(yīng)運(yùn)而生了。

3.食品安全的信息不對(duì)稱

市場(chǎng)機(jī)制要有效運(yùn)行，必須滿足信息對(duì)稱的前提。那就是生產(chǎn)者與消費(fèi)者都應(yīng)當(dāng)擁有全面、準(zhǔn)確、充分的信息，這樣才能夠作出理性的決策，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中，這種生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間信息的完全對(duì)稱是不可能出現(xiàn)的。首先，作為消費(fèi)者而言，盡管他們每天都在從事食品的采購、消費(fèi)，但是對(duì)浩瀚的食品信息，他們不可能有完整的食品科學(xué)知識(shí)和技能對(duì)食品信息的真實(shí)性予以鑒別，只能夠憑借自己的一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)或者其他消費(fèi)者的介紹來獲得有限的食品安全信息。面對(duì)琳瑯滿目的食品，很難做到理性選擇，保障自己的生命健康權(quán)。其次，對(duì)于食品生產(chǎn)商而言，盡管他們對(duì)于食品的構(gòu)成、質(zhì)地、原材料的來源、生產(chǎn)工藝等食品安全信息都能了解，但在市場(chǎng)機(jī)制中他們沒有義務(wù)全面地把這些信息都傳達(dá)給消費(fèi)者。相反，作為利益的最大追求者，他們會(huì)選擇有利于消費(fèi)者接受的、有利于食品銷售的信息傳遞給消費(fèi)者，至于說是不是真實(shí)的信息、有沒有揭示食品潛在的危害、能否幫助消費(fèi)者作出理性決策、是否有利于消費(fèi)者的健康，都不在他們的考慮范圍。第三，食品安全問題貫穿于整個(gè)食品鏈，涉及食品生產(chǎn)商、加工商、分銷商、零售商，最后才落實(shí)到消費(fèi)者。即便是食品生產(chǎn)商充分了解了食品的有關(guān)信息，在市場(chǎng)機(jī)制中，他也沒有義務(wù)把這些信息傳遞給食品鏈條的其他成員，導(dǎo)致最終面對(duì)消費(fèi)者的零售商自己都不清楚食品的安全信息。第四，現(xiàn)代科技的發(fā)展，極大地刺激了食品生產(chǎn)加工的規(guī)模化和高效化，同時(shí)也使食品的科技含量增加，系統(tǒng)地了解食品的質(zhì)量和安全信息成為一種專門技能。比如，轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人的健康有無利弊，食品的農(nóng)藥殘留及微生物污染有哪些安全特性等等，這些問題要求具有專業(yè)知識(shí)的檢測(cè)人員在檢測(cè)儀器的幫助下才能夠獲取相關(guān)信息，生產(chǎn)商已無法完整了解了。這樣一來，消費(fèi)者在獲知食品安全信息上總是處于劣勢(shì)，無法辨別市場(chǎng)中食品的安全性特征，在優(yōu)質(zhì)和偽劣食品之間難以做出正確選擇，極易導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制失靈，出現(xiàn)劣質(zhì)食品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，這樣就出現(xiàn)了食品市場(chǎng)的逆向選擇現(xiàn)象。食品安全的信息不對(duì)稱靠市場(chǎng)機(jī)制沒有辦法解決，只能寄希望于國家食品安全監(jiān)管。美國監(jiān)管研究專家羅伯特·W·哈恩指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常都認(rèn)識(shí)到監(jiān)管在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用。那就是為了克服市場(chǎng)失靈，如果沒有市場(chǎng)失靈的問題，政府就沒有必要干預(yù)。如果市場(chǎng)失靈嚴(yán)重，那么政府就應(yīng)該干預(yù)。［3］(117)因此，在傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，由于存在壟斷、負(fù)外部性、信息不對(duì)稱的問題，極大影響了市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源的作用，導(dǎo)致市場(chǎng)嚴(yán)重失靈，引起了食品安全的隱患，這就為食品安全監(jiān)管的設(shè)立提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二、健全我國食品安全監(jiān)管的措施

1.構(gòu)建食品安全集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國的食品安全監(jiān)管模式與美國類似，都是屬于“分段監(jiān)管為主”，“品種監(jiān)管為輔”的模式。由于食品安全監(jiān)管要涵蓋從“農(nóng)田到餐桌”的每一環(huán)節(jié)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)以及食品流通環(huán)節(jié)等，這種分段監(jiān)管模式從食品安全本身的特性出發(fā)，本著科學(xué)的態(tài)度來對(duì)待食品安全監(jiān)管工作，有其可行性。因此食品安全的監(jiān)管必定會(huì)涉及許多政府部門，如農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、工商、質(zhì)檢等部門。這種多頭監(jiān)管模式的好處在于職責(zé)明確、監(jiān)管范圍清楚、專業(yè)性較強(qiáng);不利之處在于職能重復(fù)、信息溝通和協(xié)調(diào)工作滯后，容易產(chǎn)生權(quán)力的積極沖突或者消極沖突。美國也存在著同樣的問題，為此，1998年，美國政府成立了“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”來協(xié)調(diào)全國的食品安全工作。該委員會(huì)的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成。［4］通過實(shí)踐證明，美國“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”對(duì)于協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的工作，克服分段監(jiān)管的不足起到了較好作用，美國的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。對(duì)于我國怎么解決現(xiàn)階段食品安全分段監(jiān)管的弊端，有學(xué)者提出了兩種改革方案:多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式下的改革和獨(dú)立監(jiān)管模式。第一種方案就是重新建立直屬于國務(wù)院的食品安全委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國的食品安全監(jiān)管并統(tǒng)一制定食品安全監(jiān)管的政策和食品標(biāo)準(zhǔn)體系。［5］我國《食品安全法》的頒布，意味著我國采用了多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式下的改革方式，在國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國的食品安全監(jiān)管，但并未確定其具體工作職責(zé)，只是授權(quán)國務(wù)院規(guī)定。隨后國務(wù)院通過了《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》，卻對(duì)食品安全委員會(huì)的職責(zé)只字未提，使得這一《食品安全法》的亮點(diǎn)黯然失色。而食品安全委員會(huì)在地方各級(jí)政府暫無對(duì)口部門予以銜接，通過一年多的實(shí)踐證明，該委員會(huì)在食品安全監(jiān)管中尚未起到突出的作用。因分段監(jiān)管而起的監(jiān)管不力和監(jiān)管盲區(qū)仍然存在，在2010年先后發(fā)生了地溝油、一滴香、植物奶油、硫磺姜、毒豇豆、假冒五常香米等嚴(yán)重食品安全事件，對(duì)人民的生命健康權(quán)造成嚴(yán)重危害。因此，組建強(qiáng)有力的食品安全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)刻不容緩。筆者傾向于建立強(qiáng)有力的食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。首先，從組織機(jī)構(gòu)模式來說，食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于國務(wù)院食品安全委員會(huì)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，按照行政區(qū)劃層層設(shè)立。其組成人員由省級(jí)食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一招考，經(jīng)費(fèi)來源由中央財(cái)政支持，類似于現(xiàn)在國稅、海關(guān)等國務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的主要目的是防止食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)地方保護(hù)主義，打破各地可能存在的監(jiān)管者與被監(jiān)管者間的利益共同體。其次，食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是食品安全預(yù)防應(yīng)急，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各食品安全管理部門的監(jiān)管工作，對(duì)各級(jí)政府和各個(gè)食品安全管理部門的監(jiān)管工作予以監(jiān)督，督促安全管理監(jiān)管信息披露制度的落實(shí)等。再次，為了保障食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，授予其對(duì)于本級(jí)人民政府和各食品安全管理部門的一票否決權(quán)，如果被否決，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。這種食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門共同執(zhí)法，克服各部門行使職權(quán)的積極和消極沖突，形成強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制的同時(shí)，保留了各部門現(xiàn)有的權(quán)力配置，沒有涉及現(xiàn)存的利益格局，在實(shí)踐中應(yīng)該具有可行性。

2.建立食品安全監(jiān)管的公共治理模式

在公域之治的進(jìn)程中，國家行政權(quán)力經(jīng)歷了幾個(gè)演進(jìn)階段。一是夜警國家階段。資本主義國家普遍奉行自由放任的自由經(jīng)濟(jì)政策，正如托馬斯·潘恩所說，管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不擁有權(quán)利，只負(fù)責(zé)義務(wù)。政府的職能就是“守夜人”，只限于國防、治安、收稅和郵政等方面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)失靈，社會(huì)矛盾日趨尖銳，政府行政管理事務(wù)日益復(fù)雜，行政權(quán)力急劇擴(kuò)張，行政國家出現(xiàn)。二是國家管理階段。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，羅斯福新政采用了凱恩斯的政府干預(yù)思想，大規(guī)模干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，標(biāo)志著國家管理階段的來臨。國家管理模式是以國家為唯一管理主體，以封閉性和單向度為基本特征。［6］國家管理階段，行政機(jī)構(gòu)日益龐大，行政管理人員急劇增加，形成了高度集權(quán)化的典型官僚制體制，產(chǎn)生了政府失靈。于是進(jìn)入第三個(gè)階段即公共治理階段。政府一元為主的公共管理模式開始轉(zhuǎn)向由政府主導(dǎo)多方參與的多元公共治理模式。就治理主體而言，該模式主張不僅包括國家，還包括其他公權(quán)力主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等，各種治理主體在公域之治中應(yīng)各展其長(zhǎng)，各得其所。進(jìn)入公共治理階段以后，國家不能憑借一元制的行政權(quán)力來管理社會(huì)，而應(yīng)廣泛接納其他公權(quán)力主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體來參與國家治理。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，傳統(tǒng)以行政監(jiān)管權(quán)為主導(dǎo)的監(jiān)管模式應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性監(jiān)管模式，從而成為食品安全監(jiān)管的公共治理模式的標(biāo)志。所謂社會(huì)性監(jiān)管，主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)等公共組織和消費(fèi)者個(gè)人的監(jiān)管，即政府以外的社會(huì)監(jiān)管。筆者認(rèn)為，社會(huì)性監(jiān)管的重點(diǎn)在于打破行政權(quán)力獨(dú)家監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全監(jiān)管的社會(huì)參與機(jī)制，擴(kuò)大食品安全監(jiān)管的覆蓋面。而社會(huì)性監(jiān)管的主體是特定的第三部門。這里的第三部門是指以供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主要取向，不以盈利為主要目標(biāo)，不具有強(qiáng)制性，實(shí)行自愿和自治式運(yùn)作，獨(dú)立于政府主體和私人主體之外的民間組織機(jī)構(gòu)。其具有準(zhǔn)公共性、非強(qiáng)制性、獨(dú)立性、專業(yè)性等特征。食品安全監(jiān)管第三部門主要包括:食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)，食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)等。第三部門在我國法律定位不明確，《食品安全法》以食品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體指代第三部門，沒有授予它們?nèi)魏螀f(xié)助監(jiān)管的權(quán)力，反倒將其作為被監(jiān)管的對(duì)象。實(shí)踐中，第三部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到重視，還處于起步階段。為此，我們應(yīng)通過立法措施，培育第三部門參與監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從而建立食品安全監(jiān)管的公共治理模式。首先，修訂《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》。第三部門就其性質(zhì)而言屬于社會(huì)團(tuán)體，通過立法對(duì)其予以完善包含兩個(gè)層面的內(nèi)容:一是完善整個(gè)社團(tuán)立法?，F(xiàn)階段我國對(duì)于公民的結(jié)社權(quán)通過《憲法》和《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》予以保障，但對(duì)于成立社團(tuán)的程序要求過于嚴(yán)格，明顯具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。比如，《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。這就是典型的審批前置程序，但是實(shí)踐中很多第三部門根本就無法確立業(yè)務(wù)主管單位，即便有業(yè)務(wù)主管單位也難以得到審查同意。由于是一個(gè)內(nèi)置審批程序，如果沒有得到審查同意，在行政法上也無法得到救濟(jì)。因此，通過立法確立第三部門的法律定位必先修訂《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，簡(jiǎn)化設(shè)立社會(huì)團(tuán)體的程序。二是通過立法授予第三部門食品安全監(jiān)管職權(quán)。食品安全監(jiān)管中很多監(jiān)管行為屬于行政事實(shí)行為，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品安全的檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用評(píng)估、信息收集、分析、披露等等。這些行為需要較高的專業(yè)技能，并不具有強(qiáng)制性，也不會(huì)直接影響相對(duì)人的利益，完全可以由第三部門來實(shí)施。所以通過立法來予以完善，不僅可以節(jié)約很多行政資源，而且有利于監(jiān)管工作的開展。只有通過立法明確了第三部門的法律定位，才能建立食品安全監(jiān)管的公共治理模式。

3.健全食品安全監(jiān)管問責(zé)機(jī)制

健全責(zé)任政府是以法治國方略的必然要求。所謂責(zé)任政府包含兩層意思:一是從間接民主制的角度來理解。如在《布萊克法律辭典》中，對(duì)責(zé)任政府的解釋是:“這個(gè)術(shù)語通常用來指這樣的政府體制，在這種政府體制里，政府必須對(duì)其公共政策和國家行為負(fù)責(zé)，當(dāng)議會(huì)對(duì)其投不信任票或他們提出的重要政策遭到失敗，表明其大政方針不能令人滿意時(shí)，他們必須辭職?！保?］這個(gè)定義主要是指公民通過行使選舉權(quán)選出民意代表，然后由民意代表組成代議制機(jī)關(guān)，再由代議制機(jī)關(guān)產(chǎn)生政府。因此，政府必須向代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其實(shí)質(zhì)是向人民負(fù)責(zé)。二是從行政法治的角度來理解。行政法治是行政法的一項(xiàng)基本原則，主要包含依法行政、職權(quán)法定、控制自由裁量權(quán)、權(quán)責(zé)一致等內(nèi)容，其中責(zé)權(quán)一致是構(gòu)建責(zé)任政府的基礎(chǔ)。責(zé)權(quán)一致是指政府的行政權(quán)力來源于人民的授權(quán)，政府一旦獲得授權(quán)，一方面就具有了管理社會(huì)的強(qiáng)制性的權(quán)力，另一方面這種權(quán)力必須為民而用。如果政府濫用權(quán)力，違背了人民授權(quán)的宗旨，或者以不作為的方式怠于行使職權(quán)，這都是與責(zé)權(quán)一致相違背的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。落實(shí)到食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度的構(gòu)建上來，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面作出努力。首先，明確食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。包括依法監(jiān)管的責(zé)任、規(guī)范食品安全標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估的責(zé)任、推進(jìn)信息公開的責(zé)任、安全教育宣傳的責(zé)任、積極受理消費(fèi)者舉報(bào)的責(zé)任、對(duì)不法食品廠商進(jìn)行查處的責(zé)任、依法接受社會(huì)各界監(jiān)督的責(zé)任等。明確食品安全監(jiān)管的責(zé)任，不僅有利于食品安全監(jiān)管部門積極履行職責(zé)，還有利于社會(huì)各界對(duì)食品安全監(jiān)管工作的督促、監(jiān)督。其次，構(gòu)建食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度。我國《食品安全法》的出臺(tái)，已經(jīng)明確了食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制的舉措?！妒称钒踩ā返诰攀鍡l規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府和各食品安全監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級(jí)的處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分;其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！妒称钒踩ā肥聦?shí)上已經(jīng)引入了食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制和引咎辭職制，較好地促進(jìn)了整個(gè)食品安全監(jiān)管工作的順利開展，但存在兩個(gè)明顯的問題影響其實(shí)施后果:一是由什么機(jī)構(gòu)來追究這些失職行為;二是在監(jiān)管職責(zé)重復(fù)交叉的時(shí)候和產(chǎn)生消極沖突導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)的時(shí)候怎么實(shí)施追究責(zé)任制度。因此，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)《食品安全法》規(guī)定的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度，有必要設(shè)立強(qiáng)有力的食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。否則，法律上的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度規(guī)定得再完善，也只是紙上談兵。

［1］ 楊全海.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)失靈與政府宏觀規(guī)制創(chuàng)新研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2009，(3).

［2］ ［德］路德維西·艾哈德.來自競(jìng)爭(zhēng)的繁榮［M］.商務(wù)印書館，1983.

［3］ ［美］羅伯特·W·哈恩.政府的規(guī)制成本收益分析［M］.中國政法大學(xué)出版社，2006.

［4］ 葉向東.美國食品安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)及啟示［J］.全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，2008，(11).

［5］ 李長(zhǎng)健，張鋒.社會(huì)性監(jiān)管模式:中國食品安全監(jiān)管模式研究［J］.廣西大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(5).

［6］ 羅豪才.公共治理的崛起呼喚軟法之治［J］.政府法制，2009，(4).

［7］ 吳威威.構(gòu)建責(zé)任政府的理論思考［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2002，(1).

The Factors’Analysis and Supervision Measure of China’s Food Safety Incidents

Xiong Yu Jia Jing
(Law School，Sichuan Normal University，Sichuan，Chengdu 610066，China)

In recent years，China’s food safety incidents occurred frequently，life and health of citizens is seriously damaged.China’s food safety incidents are mainly caused by market failure，which mainly reflected food production monopoly，negative externalities and asymmetric information，food safety can not be solved only by market mechanism.It is necessary to build an independent regulatory agencies from the public governance and administrative accountability mechanism for taking measures to strengthen supervision.

food safety;market failure;independent supervision;public governance; accountability mechanism

D92

A

1673－0429(2011)04－0118－06

2011－05－20

熊 宇(1968—)，男，漢族，重慶人，四川師范大學(xué)法學(xué)院講師。

賈 靖(1982—)，女，滿族，遼寧人，四川師范大學(xué)法學(xué)院教師。