吉林省城市發(fā)展報告

王勁松,樸日勛

(1.吉林省城市發(fā)展研究所,吉林長春 130021;2.中共吉林省委講師團(tuán),吉林長春130021)

長期以來,吉林省的城市化發(fā)展路徑受人口、土地、資源、制度等約束,形成了一條具有鮮明地方特色的城市發(fā)展道路。近年來,在振興東北的背景下,吉林省城市的競爭力得到提升。但總體看,城市基礎(chǔ)設(shè)施尚未得到完全改造,城市一體化、同城化進(jìn)程相對緩慢。在合理構(gòu)建城市體系、擴(kuò)大城市規(guī)模、提高城市品質(zhì)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面尚有不少可為發(fā)展空間。應(yīng)用國家“五個統(tǒng)籌”和“三化統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想,探索創(chuàng)新吉林省城市發(fā)展道路,研究吉林省城市發(fā)展和競爭力的變化很有必要。

一、探索有吉林特色的城鎮(zhèn)化道路

經(jīng)濟(jì)學(xué)分析認(rèn)為,資源稟賦和路徑依賴決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的方向。東北地區(qū)(包括吉林省)歷史上地廣人稀,它的開發(fā)類似美國的邊疆運(yùn)動,是一次偉大的邊疆開發(fā)運(yùn)動。東北的工業(yè)化、城市化發(fā)展曾達(dá)到過國內(nèi)較高水平,屬于典型的“后發(fā)地區(qū)”。

吉林省在地理上處于東北地區(qū)南北交替的中間地帶,東部主要是山區(qū),西部是草原,中部是可耕作的平原,人口主要集中在中部。①建國后,以重化工業(yè)為主的計劃經(jīng)濟(jì)體制對吉林省城市化發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。改革開放后,吉林省城市化率有所提升,城市化水平居于全國前列。與2000年的城鎮(zhèn)化率49.68%相比,2008年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了53.2%,高于全國平均城市化率7.5個百分點。②近年來,吉林省城鎮(zhèn)化增速開始趨緩。2008年增速位居全國末位。因此,如何提高吉林省的城鎮(zhèn)化水平已成為吉林省亟待解決的問題。

與長三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比,吉林省城市競爭力不高,城市生活質(zhì)量不高,城市化水平存在“虛高”的成分。作為老工業(yè)基地地區(qū),吉林省城市行政體制分割嚴(yán)重,城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重,部分老工業(yè)基地城市面臨著調(diào)整改造,部分資源型城市則存在嚴(yán)重的資源枯竭問題。因此,必須探索出一條符合吉林省省情的跨越式的快速城市化發(fā)展道路。

加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化既是“三化”統(tǒng)籌的重要抓手,也是擴(kuò)大內(nèi)需、推動新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎;既是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必由之路,也是促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)生活美好的可靠保障。2009年,中共吉林省委九屆十次全會提出:統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,以規(guī)劃為引領(lǐng)、以產(chǎn)業(yè)為支撐、以創(chuàng)新為動力、以民生為根本,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)推動,長吉一體化率先帶動,東中西部區(qū)域聯(lián)動,城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村共進(jìn)互動,走出一條科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、惠及百姓、具有吉林特色的城鎮(zhèn)化道路。

目前,吉林省大、中、小城市類型齊全,城鎮(zhèn)體系格局逐漸清晰;中部、東北部、東南部、西部等四大城市圈群基本形成;城市規(guī)模效應(yīng)突出,城市一體化進(jìn)程加快。長春一小時都市經(jīng)濟(jì)圈的形成和“長吉圖開放合作區(qū)”的建設(shè),為吉林省完整城市體系的形成發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。吉林省除長春市和吉林市外,其余城市都可劃為中小城市之列,如何協(xié)調(diào)大、中、小城市健康發(fā)展,是吉林省構(gòu)建城鎮(zhèn)體系的重要問題。

二、當(dāng)前吉林省城市發(fā)展的成就與形勢分析

在“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的政策指引下,吉林省城市得到長足的發(fā)展。長春一小時都市經(jīng)濟(jì)圈日益擴(kuò)大,長吉一體化與延龍圖一體化步伐加快。城市建設(shè)與節(jié)能減排取得進(jìn)展,“暖房子工程”深得人心。園林城市建設(shè)成績斐然。城市行政管理體制改革蓄勢待發(fā),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共服務(wù)均等化奠定了快速城市化基礎(chǔ)。

(一)以長春為中心的都市經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展

城市化人口集聚以大城市為主,以大城市為核心的城市區(qū)域成為城市化的主要形態(tài)。以省會長春為中心的都市經(jīng)濟(jì)圈在吉林省城市發(fā)展中占有重要地位,應(yīng)該把擴(kuò)大城市規(guī)模與消除城市病有機(jī)結(jié)合起來,努力建設(shè)綠色宜居城市。

隨著長春的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中心城市的擴(kuò)散效應(yīng)逐漸顯現(xiàn),使更大地域范圍內(nèi)的分工和整合成為可能。長春市將按照“循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的原則,高標(biāo)準(zhǔn)實施4個縣城、16個重點鎮(zhèn)的市政公用設(shè)施建設(shè),加大道路、給排水、環(huán)境整治等重點工程建設(shè),使城鎮(zhèn)化成為縣域發(fā)展的新動力;推進(jìn)村屯用地結(jié)構(gòu)性調(diào)整,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口和其他要素向中心城市和重點城鎮(zhèn)集聚;逐步縮小城鎮(zhèn)與中心城區(qū)的差距,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)共生的城市發(fā)展格局。

長春市新一輪的城市總體規(guī)劃提出了“雙心、兩翼、多組團(tuán)”的新發(fā)展格局。新一輪的規(guī)劃改變了過去長期以中心城區(qū)為研究重點的規(guī)劃模式,將城市空間發(fā)展視野擴(kuò)大到規(guī)劃區(qū)和都市區(qū),乃至吉林省中部城鎮(zhèn)群。根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展特征、資源稟賦及生態(tài)環(huán)境承載能力,按照“一城、一區(qū)、十組團(tuán)、九鎮(zhèn)區(qū)”四個層次組織規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展空間,并實施分類指導(dǎo)。規(guī)劃進(jìn)行了功能區(qū)劃分。重點建設(shè)區(qū)域包括:以人民廣場為核心,城市二環(huán)路以內(nèi)區(qū)域為城市中心區(qū);以南部新城區(qū)為城市的副中心;在城市外圍,以汽車開發(fā)區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、玉米工業(yè)園區(qū)、西客站建設(shè)、鐵北、世紀(jì)廣場和東方廣場為依托,規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性中心。

長春市還提出三城兩區(qū)城市建設(shè)的策略。就是打造以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心的南部新城,以改造鐵北老區(qū)為主要內(nèi)容的北部新城,以建設(shè)現(xiàn)代化綜合交通樞紐為重點的西部新城,以三城建設(shè)作為推動城市建設(shè)的重點,把打造西南汽車工業(yè)區(qū)、長東北開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)作為推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。城市的西南—東北方向是工業(yè)發(fā)展主軸,實施重點開發(fā)。城市的西北—東南方向是城市生態(tài)建設(shè)主軸,實行控制開發(fā)。城市西北部注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境,發(fā)展都市農(nóng)業(yè)。城市東南部作為生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)重點區(qū)域,限制發(fā)展一般性制造業(yè)項目。

此外,努力構(gòu)筑大長春城鎮(zhèn)體系。2010年,榆樹、農(nóng)安、德惠、九臺4個次中心城市城區(qū)人口超過25萬人,各重點鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)人口達(dá)到3萬人以上?！笆濉逼陂g,長春市還將加快發(fā)展衛(wèi)星城,重點發(fā)展西新、城西、奮進(jìn)和新湖4個從屬型城鎮(zhèn)和合心、蘭家、英俊3個獨(dú)立型城鎮(zhèn),使其盡快融入主城。重點建設(shè)富鋒、合隆、興隆山、卡倫、奢嶺五大分團(tuán),將其建成人口規(guī)模為20萬—30萬的新城。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),一個以長春為中心,在100公里半徑范圍內(nèi),連通長春與周邊的農(nóng)安、德惠、榆樹、九臺、公主嶺、長嶺等縣(市)區(qū),包括四平、遼源、吉林等市在內(nèi)的更大“一小時經(jīng)濟(jì)圈”正在形成,并逐步實現(xiàn)統(tǒng)一市場準(zhǔn)入、統(tǒng)一交通管理、統(tǒng)一信息平臺,促進(jìn)城市集群和產(chǎn)業(yè)集群的快速發(fā)展。

(二)吉林省城市一體化的進(jìn)展

城市間一體化是城市體系發(fā)展的重要方面。吉林省提出了到2015、2020年,分別實現(xiàn)延龍圖一體化、長吉一體化的目標(biāo)。作為跨省的城市合作,白通丹(白山、通化、丹東)一體化也取得了進(jìn)展。

1.長吉一體化取得進(jìn)展。長吉一體化是長吉圖開發(fā)開放的腹地支撐,也是吉林省城鎮(zhèn)化空間布局特別是中部城市群發(fā)展的核心部位。研究表明,長春市和吉林市的城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將出現(xiàn)明顯差異,兩市的差距有可能進(jìn)一步擴(kuò)大,因此吉林市有融入長春都市圈的要求。2010年7月,長吉兩市簽署了《推進(jìn)一體化發(fā)展合作框架協(xié)議》,在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)物流、金融、交通、能源、生態(tài)、旅游、社會事業(yè)、信息等十個方面展開全面合作。兩市將進(jìn)一步探索完善長吉兩市協(xié)調(diào)互動工作機(jī)制,推動區(qū)域內(nèi)行政管理體制改革;推動兩市在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體系、公共服務(wù)、社會管理等六個方面開展對接;在土地流轉(zhuǎn)、戶籍管理、社保制度、融資平臺、交通和通信設(shè)施等一體化管理體制方面進(jìn)行試點。

長吉一體化的區(qū)域布局是:提升兩區(qū),就是整合提升長春和吉林都市區(qū);建設(shè)三帶,就是建設(shè)長吉北線經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶、長吉南線現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶、長吉南部生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)帶。同時,打造九臺、雙陽、蓮花山、岔路河、北大湖、北部工業(yè)新區(qū)、長東北先導(dǎo)區(qū)等一批各具特色的重要節(jié)點和功能區(qū)。爭取用5-10年時間,把長東北先導(dǎo)區(qū)打造成人口超100萬的新城區(qū)。九臺主要完成主城擴(kuò)容和建設(shè)卡倫湖新城,蓮花山休閑度假區(qū)啟動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外,還要加快長春空港經(jīng)濟(jì)區(qū)和興隆綜合保稅區(qū)的建設(shè)。長春至吉林城際鐵路已于2010年年底通車。

2.延龍圖一體化取得進(jìn)展。延龍圖是緊密相連的三個縣級市。延吉市是吉林省延邊朝鮮族自治州的首府,也是全國百強(qiáng)市之一。在堅持民族自治的前提下,推進(jìn)延邊州行政體制改革具有獨(dú)特和重要意義。目前,作為協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)的延龍圖黨委發(fā)揮了應(yīng)有的作用,將來有必要成立作為州委、州政府派出機(jī)構(gòu)的市區(qū)黨委和管理委員會,并日益增強(qiáng)其實體性。今后有必要進(jìn)一步增加州政府城市管理的職能,把延龍圖改為與州政府關(guān)系更加密切的三個州轄區(qū)。州本級財政將緊密包容覆蓋延龍圖三區(qū)財政。延龍圖三區(qū)將融為一體,成為人口為80-100萬的大中城市,延龍圖的城市目標(biāo)定位為:圖們江地區(qū)國際化中心城市,東北東部的樞紐城市。

延龍圖同城化建設(shè)取得進(jìn)展。龍井市朝陽川鎮(zhèn)已經(jīng)劃歸延吉市,延吉市西部新城區(qū)建設(shè)正式啟動,市區(qū)的發(fā)展軸由南北軸轉(zhuǎn)為東西軸,有效地拓展了中心城市發(fā)展空間。“規(guī)劃統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、交通同網(wǎng)、信息共享、市場同體、旅游同線、環(huán)境同治、科教同興”等八大板塊正在加速融合。目前,實現(xiàn)了金融同城;統(tǒng)一固定電話區(qū)間通話資費(fèi);開通延吉至龍井城際公交,取消域內(nèi)公路收費(fèi);改組和整合有線網(wǎng)絡(luò)企業(yè)。城市交通、供水、供電等三市共享的基礎(chǔ)設(shè)施項目正在進(jìn)行。長琿高速公路已經(jīng)正式通車。延龍圖正在構(gòu)建一體化產(chǎn)業(yè)支撐體系,按照“產(chǎn)值分計、稅收分成”原則,建立互利共贏的招商引資機(jī)制。

延龍圖城市對外開放格局進(jìn)一步優(yōu)化,口岸群優(yōu)勢明顯,種類齊全,功能比較完善。圖們市是吉林省唯一有公路和鐵路與朝鮮相連并允許第三國客貨通行的國家一類邊境口岸城市。圖們歷史上就是吉林省東部鐵路的主要樞紐,日本曾把圖們作為擄奪東北物資的主通道,開通了長春—圖們—朝鮮清津—日本“小陸橋”。當(dāng)前,圖們至清津、羅津鐵路成為吉林省借港出海的最佳通道。通過“內(nèi)貨外運(yùn)”,可將東北的糧食、煤炭、重型裝備等物資經(jīng)鐵路出境運(yùn)輸至朝鮮清津港,再經(jīng)海路運(yùn)輸至中國東南沿海地區(qū),還可將南方的輕工產(chǎn)品等物資通過此通道運(yùn)往北方。相對低廉的海運(yùn)成本和陸海聯(lián)運(yùn)通道,將大力提升吉林省貨物外銷的競爭力,并有效緩解我國東北鐵路的進(jìn)關(guān)運(yùn)輸壓力。圖們正在爭取出境旅游異地辦證審批權(quán),開展朝鮮南陽步行游和七寶山鐵路游。

(三)加強(qiáng)市政等公用事業(yè)發(fā)展,提升城市承載能力

“十一五”期間,吉林省市政公用事業(yè)改革取得明顯成效,市政公用設(shè)施有償服務(wù)和有償使用逐步建立,市政公用行業(yè)的價格機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制漸趨合理,事業(yè)單位和國有企業(yè)的改革改制進(jìn)一步深入進(jìn)行,部分企業(yè)已成功改制并取得了良好成效。積極推進(jìn)“數(shù)字吉林”工程建設(shè),加快“三網(wǎng)”融合。

“十一五”期間,吉林省城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計完成投資775.1億元,是“十五”期間的2.6倍。至2010年,吉林省城市用水普及率為88%,比5年前增加6個百分點;燃?xì)馄占奥蔬_(dá)82%,比5年前增加6個百分點;污水處理廠污水處理能力達(dá)到210萬立方米/日,是5年前的2倍,污水集中處理率達(dá)到60%,比5年前增加33個百分點;建成區(qū)綠地面積3.8萬公頃,是5年前的1.4倍。吉林省“十一五”期間建設(shè)城市污水處理廠59座,總設(shè)計能力238.6萬噸/日,配套建設(shè)排水管網(wǎng)近2500公里。2010年松花江流域90%的城市污水處理廠建設(shè)完成。②

“十二五”期間,吉林省將進(jìn)一步加強(qiáng)城市供水、燃?xì)狻⒐峁芫W(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)工作,重點抓好城市二次供水、燃?xì)馍a(chǎn)和冬季供熱等事關(guān)民生的項目建設(shè),爭取國家對城鎮(zhèn)污水處理項目及配套管網(wǎng)的扶持,力爭通過5年的建設(shè)使市政基礎(chǔ)設(shè)施能力達(dá)到中等以上發(fā)達(dá)省份的水平。

突出交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。2009年,吉林省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入220億元。按照吉林省高速公路建設(shè)計劃,從2009年到2012年,將分別建設(shè)完成高速公路 102、474、715、85公里。屆時,累計建成通車2300公里。長春市的綜合交通運(yùn)輸體系也取得進(jìn)展。根據(jù)規(guī)劃,軌道交通將形成由3條放射線、2條半環(huán)線組成的放射式線網(wǎng),運(yùn)營里程達(dá)179公里。中心城區(qū)線網(wǎng)密度為0.36公里/平方公里,核心城區(qū)線網(wǎng)密度為1.1公里/平方公里。長春市加快形成城市地下公共管道體系,到2014年將全面完成有風(fēng)險的輸氣管網(wǎng)的改造及天然氣置換工作。②

(四)“暖房子工程”與節(jié)能減排

2010年,吉林省“暖房子工程”投資60億元。省財政每年拿出1億元資金用于既有建筑節(jié)能改造,并計劃發(fā)放債券15億元支持建筑節(jié)能改造。全年完成小鍋爐房改造撤并601座(原供熱面積2127萬平方米),新建(擴(kuò)建、續(xù)建)熱源項目32項,新增供熱面積9774.9萬平方米。預(yù)計全年完成陳舊供熱管網(wǎng)改造772.1公里,完成既有建筑節(jié)能及供熱計量改造538萬平方米。②

計劃3年內(nèi)全面完成“暖房子”任務(wù)。吉林省9個市(州)政府所在地城市完成陳舊供熱管網(wǎng)改造1800公里,改造撤并小鍋爐2000座,既有建筑節(jié)能改造1500萬平方米。2015、2020年城市集中供熱率分別達(dá)到 85%、90%,縣城達(dá)到 55%、60%?！笆濉逼陂g,將改造既有居住建筑節(jié)能面積3000萬平方米,可再生能源建筑規(guī)?；瘧?yīng)用1600萬平方米,太陽能光熱建筑應(yīng)用面積達(dá)到4000萬平方米,應(yīng)用淺層地?zé)崮?地源熱泵)建筑面積達(dá)到800萬平方米。新型節(jié)能墻體材料應(yīng)用比例達(dá)到60%。②

積極發(fā)展集中供熱,實施“背壓機(jī)組”供熱工程和熱量計量收費(fèi),突出困難群眾供熱保障。2008、2009兩年,吉林省共實施既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造1644萬平方米,提前一年并超額544萬平方米完成國家下達(dá)的任務(wù)。通過實施節(jié)能改造,每個采暖期可節(jié)約標(biāo)煤13萬噸,減少溫室氣體排放34萬噸。②2009年,蛟河市、琿春市和通化縣成功創(chuàng)建國家級建筑節(jié)能改造示范縣(市)。長春一汽和通化縣供熱建筑已試點實施了按用熱量計量收費(fèi)。長春、吉林、白山、松原等地已經(jīng)啟動了供熱信息化監(jiān)管平臺建設(shè)。

加快推進(jìn)“氣化吉林”工程建設(shè)。隨著中石油、中石化相繼在吉林省啟動了大型氣田建設(shè),吉林省天然氣生產(chǎn)能力達(dá)到22億立方米,供需矛盾得到了有效改善。2012年可使用來自西北通道(陜-京-沈-長)的天然氣,2016年可使用來自東北通道的俄羅斯天然氣,2020年可實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)天然氣管網(wǎng)全面貫通,提高吉林省天然氣管網(wǎng)覆蓋率、天然氣氣化率和工業(yè)用氣量,天然氣利用將達(dá)到全國領(lǐng)先水平。初步估算整個工程拉動投資將超過1000億元。到2015年,實現(xiàn)縣縣通天然氣,工業(yè)用氣量達(dá)到60億立方米。到2020年,實現(xiàn)城鎮(zhèn)通天然氣,工業(yè)用氣量達(dá)到100億立方米。②

(五)加快推進(jìn)“六路安居”工程建設(shè),促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

2006至2009年安居工程總建設(shè)面積為8699.5萬平方米,總投資1016.84億元,受益人數(shù)達(dá)187.79萬戶、620萬人,吉林省超過1/5人口的住房條件得到明顯改善。2010年計劃建設(shè)和改造2905萬平方米,總投資297.46億元,將有79萬戶、240萬人受益。其中,新增廉租住房7萬戶,面積達(dá)315萬平方米,計劃發(fā)放租賃補(bǔ)貼35萬戶;城市棚戶區(qū)(危舊房)拆遷9.2萬戶、600萬平方米;國有工礦棚戶區(qū)改造1.2萬戶、60萬平方米;煤礦棚戶區(qū)改造2.59萬戶、130萬平方米;農(nóng)村泥草房改造20萬戶、1600萬平方米,林業(yè)棚戶區(qū)改造4萬戶、200萬平方米。到2011年,全部完成農(nóng)村37.5萬戶泥草房改造,基本滿足城鄉(xiāng)低收入住房困難家庭住房需求。②

在推進(jìn)“六路安居”工程的同時,爭取用3-5年時間推進(jìn)危舊房改造與改善工作。要研究建立保障性安居工程的長效機(jī)制,加大廉租住房和公共租賃住房扶持力度。在新建住房項目中,按照總規(guī)劃建筑面積扣除回遷安置面積后不低于5%的比例配套建設(shè)廉租住房。政府土地出讓凈收益按不低于20%的比例用于廉租住房建設(shè)。住房公積金增值收益扣除費(fèi)用后,全部用于支持廉租住房建設(shè),落實廉租住房租賃補(bǔ)貼政策,逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),加快公共租賃住房建設(shè)。

房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展對拉動經(jīng)濟(jì)增長起到了良好的促進(jìn)作用。“十二五”期間,吉林省房地產(chǎn)開發(fā)投資將每年保持在800億元以上,年施工住宅面積5000萬平方米,竣工住宅1000萬平方米。到2015年,城鎮(zhèn)人均建筑面積將達(dá)到30平方米,城鎮(zhèn)居民居住條件將明顯改善。②

(六)縣域經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

落實擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),省直各部門放縣(市)的權(quán)力,應(yīng)切實到位。積極探索行政審批制度改革,除少數(shù)必須審批事項外,其他事項逐步由“審批制”改為“注冊制”。自2011年起,省財政設(shè)立統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化專項資金,主要用于城鎮(zhèn)化綜合配套改革試點補(bǔ)助和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款貼息。市(州)、縣(市)也要相應(yīng)設(shè)立統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化財政專項資金。要加大城市土地出讓金返還力度,優(yōu)先保障工業(yè)集中區(qū)用地指標(biāo)。

2009年,吉林省提出了在全省實施“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”,提出到2020年,建設(shè)100個城鎮(zhèn),人口規(guī)模5萬-10萬人,基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)達(dá)到小城市水平。吉林省“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”的主要措施包括:一是深化管理體制改革,賦予百鎮(zhèn)政府部分縣級管理權(quán)限。實行鎮(zhèn)區(qū)(開發(fā)區(qū))合一的管理模式,推動公用事業(yè)市場化,放開戶籍管理。二是調(diào)整財政分配關(guān)系,加大財稅改革力度,增加小城鎮(zhèn)發(fā)展專項資金。三是強(qiáng)化金融支持,設(shè)立投融資平臺,積極搞好國家開發(fā)銀行100億元貸款對接,鼓勵各類金融創(chuàng)新和全民創(chuàng)業(yè)。四是建立土地利用新機(jī)制,靈活調(diào)配土地使用方式,鼓勵土地規(guī)模經(jīng)營。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和城市體系建設(shè),統(tǒng)一城鄉(xiāng)行政社會管理的新體制,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散,進(jìn)一步強(qiáng)化惠農(nóng)政策,加大財政投入,推動社會資源向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村集聚。推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化,促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化新格局。比如,城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌,就要求在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障和教育、社會救助等社會保障方面,逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體安排,平等對待。

積極推進(jìn)戶籍制度及相關(guān)配套改革。以全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心,以實現(xiàn)全省人口的自由居住和遷移為目標(biāo),以穩(wěn)步推進(jìn)符合條件的農(nóng)民工市民化為突破口,促進(jìn)有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民,在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)鼐用裢葯?quán)益。有計劃、有步驟地提高暫時不具備落戶條件農(nóng)民工在住房租購、社會保障和子女教育等方面的待遇。

改革集體建設(shè)用地使用制度和完善征地補(bǔ)償制度,使農(nóng)民更多地分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過程中形成的土地增值收益。建立村莊整備基金,實施農(nóng)村土地整理;建立土地流轉(zhuǎn)和交易市場,推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。長春市針對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員,制定了“土地?fù)Q保障,退費(fèi)進(jìn)社保、政府給予補(bǔ)貼、納入養(yǎng)老醫(yī)療社會保險”的辦法,使他們的社保與城鎮(zhèn)職工的社保實現(xiàn)了接軌。

(七)城鄉(xiāng)行政體制的創(chuàng)新

當(dāng)前我國改革創(chuàng)新的重點已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會體制、行政體制。吉林省進(jìn)行了城鄉(xiāng)行政體制的創(chuàng)新。以長春市為例,建立了全國首創(chuàng)的民生工作辦公室,更加注重社會管理和公共服務(wù),在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會保障等方面搭建政府服務(wù)平臺,建立完善市、區(qū)、街道和社區(qū)“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”的社會管理和公共服務(wù)體系,更加突出了城市的功能性。

長春市構(gòu)建了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制:一是改革行政審批制度,減少行政審批事項,在市和區(qū)(市)縣都建立了政務(wù)服務(wù)中心;二是推進(jìn)縣鄉(xiāng)財政管理體制改革,實行“鄉(xiāng)財縣管”,形成了對“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制。長春市還進(jìn)一步完善了農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革。同時,到2011年縣(市)全部實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。

長春市在行政層級體制上的改革取得進(jìn)展。長春市對郊區(qū)雙陽區(qū)實行了“宜縣即縣,宜農(nóng)即農(nóng)”的管理體制(也被稱為省管縣的“41+1”政策)。雙陽主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長速度都在30%左右,成為長春5個郊區(qū)(縣、市)中最快的。雙陽區(qū)在財政上得到了長春市的大力支持:一是從2009年開始,以2008年為基數(shù),雙陽增量不再上解,全額留給雙陽;二是2009年以前雙陽區(qū)形成的上解基數(shù)(上劃市共享收入),市財政分4年返給雙陽;三是從支持的角度來處理雙陽和市財政的結(jié)算關(guān)系,幫助雙陽爭取省里的大力支持。市政府還將加大對雙陽基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化、教育、衛(wèi)生社會事業(yè),如高中教育的支持力度。

長春市代管的九臺市即將實現(xiàn)撤市建區(qū)。就是變縣級市體制為區(qū)體制,加大與長春融合程度。九臺改區(qū)可使長春市開發(fā)空間與生態(tài)空間同步擴(kuò)張,滿足省會城市未來幾十年發(fā)展的空間需求。長春市將向九臺提供更多的財政補(bǔ)貼,九臺行政事業(yè)單位工作人員的待遇也可提高。九臺將要建設(shè)兩個大的城市組團(tuán):第一個是由營城礦區(qū)、北部老城和南部新城構(gòu)成的縣城組團(tuán);第二個組團(tuán)就是以打造長春東部新城為目標(biāo),在卡倫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、龍嘉機(jī)場、卡倫湖這個區(qū)域,規(guī)劃一個60平方公里,承載50萬人口的組團(tuán)。

三、吉林省城市發(fā)展的前景分析與戰(zhàn)略選擇

當(dāng)前,研究有吉林特色的城鎮(zhèn)發(fā)展道路,具有深遠(yuǎn)的意義。要著力推進(jìn)“三化”統(tǒng)籌,以城鎮(zhèn)化為中心,從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度,落實推進(jìn)吉林省城市化發(fā)展的動力和路徑選擇。要以大帶小,區(qū)別對待,有的放矢,促進(jìn)吉林省城市體系的完善和發(fā)展。要實現(xiàn)中心城市與腹地之間的良性互動,推進(jìn)相鄰城市之間的一體化和同城化進(jìn)程。要合理規(guī)劃,提升品質(zhì),推進(jìn)生態(tài)人居城市和低碳城市的建設(shè)。要加快行政體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府,推行公共服務(wù)均等化。

(一)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,建設(shè)和諧、合理、開放的城市體系

對吉林省城市體系的發(fā)展,長期以來存在著“大城市過大,中等城市太少,小城市多卻弱”這樣的表述。我們認(rèn)為,新的表述應(yīng)該是:“大城市規(guī)模更大,中等城市數(shù)量增多,小城市加強(qiáng)特色”。應(yīng)更加注重大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展,注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,而不能走單一的發(fā)展路線。吉林省大部分城市尚未達(dá)到最佳規(guī)模,加速城市化進(jìn)程,首先應(yīng)該通過現(xiàn)有大中城市的低成本擴(kuò)張,實現(xiàn)人口和各項資源要素的集聚。在發(fā)展大中城市的同時,根據(jù)需要和可能適當(dāng)發(fā)展有特色的小城市和城鎮(zhèn)。

在吉林省“東、中、西”區(qū)域發(fā)展中,實現(xiàn)中部突破,充分發(fā)揮長吉圖開放合作區(qū)對吉林省城市的帶動作用。在東西軸線上,強(qiáng)化從白城到琿春的交通干道,形成新的大陸橋。吉林市南北兩翼分別與遼寧、黑龍江接壤,在東北城市人口、交通、物流的一體化網(wǎng)絡(luò)中,起著重要的中心樞紐作用。要主動出擊,打破省界、市界,大膽地引進(jìn)省外的人口、人才、資源、資金。在建設(shè)物流通道時,要促進(jìn)過境資源的截留、加工和升值。在南北向骨干交通網(wǎng)絡(luò)方面,除現(xiàn)有的哈爾濱-長春-沈陽-大連軸線外,還應(yīng)增加“沈陽-遼源-吉林-牡丹江”的通道;同時應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)東部、西部大通道。

(二)規(guī)模發(fā)展,加快城市一體化(同城化)的發(fā)展進(jìn)程

與全國城市發(fā)展一樣,吉林省城市的發(fā)展也面臨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。根據(jù)規(guī)劃,到2020年長春市區(qū)人口將達(dá)到440萬人,比現(xiàn)在增加100萬人以上。特大城市要想克服“城市病”,就要對外擴(kuò)散,通過產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,提升中心城市的輻射力和影響力,加快城市群的融合和城市圈的形成。在建設(shè)城市群、城市圈的同時,要防止城鎮(zhèn)的低水平蔓延。

隨著基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及市場的開放,要有重點地推進(jìn)重點城市的一體化、同城化建設(shè)。當(dāng)前主要是長春一小時都市經(jīng)濟(jì)圈、延龍圖一體化的建設(shè)。同城化是更高級的城市一體化,要努力推進(jìn)長吉同城化、延龍圖同城化工作。四平是吉林省南大門,要加強(qiáng)四平與遼源、通化、白山之間的一體化。要把延邊中心城市建設(shè)成為東北國際化程度最高的開放城市。松原、白城要發(fā)揮在東北西部經(jīng)濟(jì)帶的樞紐作用?？缡〉暮献?要建設(shè)白通丹經(jīng)濟(jì)區(qū),促進(jìn)延邊與黑龍江牡丹江的合作,以此帶動?xùn)|北東部城市帶的發(fā)展。

(三)合理規(guī)劃,提升城市品質(zhì),推進(jìn)生態(tài)人居城市和低碳城市的建設(shè)

科學(xué)的規(guī)劃是一個城市健康發(fā)展的保證。要堅持城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和公眾參與,實現(xiàn)綜合規(guī)劃和總體規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的融合。我們應(yīng)關(guān)注城市空間布局對城市發(fā)展的決定影響,構(gòu)筑城市整體的城市生態(tài)空間結(jié)構(gòu);以公共交通為導(dǎo)向,構(gòu)筑城市綜合交通體系;創(chuàng)造分區(qū)發(fā)展和城市整體發(fā)展共贏的局面;延續(xù)城市格局,合理改造舊城,高水平建設(shè)新城,創(chuàng)造良好的城市空間環(huán)境。要建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系;重點加強(qiáng)城市道路、給排水、燃?xì)夤帷⒌叵鹿芫W(wǎng)、污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)步伐,打造有寒溫帶地方特色的高品質(zhì)城市。

要推進(jìn)生態(tài)城市和低碳城市的建設(shè)。要以“社會—經(jīng)濟(jì)—自然”組成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)來認(rèn)識城市,并在城市發(fā)展中落實低碳發(fā)展模式,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。要加快推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和節(jié)能減排,扎實做好災(zāi)后水毀房屋和城市市政基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建工作。

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新社會管理體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新社會管理體制。新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)建設(shè)為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了基礎(chǔ)的推動力。要推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革。傳統(tǒng)的戶籍制度嚴(yán)格區(qū)分和分割了城鄉(xiāng)人口,是城鄉(xiāng)二元體制中各種政策的根基。戶籍制度本身只是人口登記制度,卻因為附加在其上的許多社保、就業(yè)、教育、醫(yī)療等福利而成為一個“含金量”極高的城鄉(xiāng)壁壘。

要逐漸降低門檻,推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老制度試點,擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面,全面建立城鄉(xiāng)困難居民醫(yī)療救助制度,鼓勵農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險。要求用人單位參加工傷保險,將農(nóng)民工納入大病醫(yī)療保險。應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理和服務(wù)體系,促進(jìn)社保關(guān)系的流動轉(zhuǎn)接。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制。圍繞文化體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等重點,加大城鄉(xiāng)公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)投入,建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共管理的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;整合資源,優(yōu)化功能,充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用。

(五)加快行政體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府與和諧社會

行政改革是當(dāng)前改革的突破口。要加快推進(jìn)政務(wù)公開、信息公開、預(yù)算公開,逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。結(jié)合財政“省管縣”的試點,在不同層級和不同區(qū)域的政府間加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付。要完善行政層次改革和區(qū)劃改革,適當(dāng)?shù)赝七M(jìn)“縣改市(區(qū))”等工作,推動新區(qū)行政體制的發(fā)展。要改變開發(fā)區(qū)“城不城,鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”,工業(yè)、商業(yè)和居民居住區(qū)混雜的情況。

全面提高城市管理水平。創(chuàng)新城市管理模式,理順城市管理機(jī)制,實施精細(xì)化管理,推進(jìn)城市管理數(shù)字化及智能化;樹立以人為本的城市管理理念,切實解決民生問題,實現(xiàn)人與城市和諧發(fā)展。要加強(qiáng)城市管理立法和監(jiān)督,擴(kuò)大公眾對城市管理的知情權(quán)、參與權(quán),健全城市公共安全管理和應(yīng)急能力體系,加快提升人文素質(zhì)和城市文化形象,豐富城市文化內(nèi)涵。

注釋:

①吉林省人口密度在150人/平方公里左右,比浙江(500人/平方公里)、廣東(600人/平方公里)都低。長吉一體化地區(qū)人口密度也在500人/平方公里以內(nèi)。

②本文所有數(shù)據(jù)均來自公開的統(tǒng)計年鑒、政府報告、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁,文責(zé)自負(fù)。

[1] 邴正,付百臣,王勁松.東北城市年鑒2008[Z].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.

[2] 金英筍.大圖們江地區(qū)開發(fā)對吉林省對外開放的影響[J].延邊大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009,(4):17-21.