我國環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的現(xiàn)狀、問題及對策

孟惠萍，牛志睿

(1.寶雞市環(huán)境影響評價所，陜西 寶雞 721000;2.延安大學(xué) 能源與環(huán)境工程學(xué)院，陜西 延安 716000)

環(huán)境影響評價工作的公眾參與可以保障公眾的環(huán)境權(quán)益［1，2］，加強環(huán)境決策的民主化，提高公眾對項目的認可度，化解項目開發(fā)引發(fā)的社會矛盾，增加項目的經(jīng)濟性。從這個意義上說，提高環(huán)境影響評價中公眾參與有效性也是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要手段之一。相比一些發(fā)達國家、地區(qū)而言，我國在這方面的工作起步較晚，當(dāng)前在實際工作中面臨諸多問題，其有效性尚未得到充分發(fā)揮。因此，分析研究、借鑒發(fā)達國家、地區(qū)的環(huán)評公眾參與機制，對提高我國的環(huán)評公眾參與的有效性具有重要意義。

1 發(fā)達國家、地區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與情況

1.1 美國環(huán)境影響評價中的公眾參與

美國是最早實施環(huán)評公眾參與的國家，其環(huán)境影響評價程序主要包括項目審查期、確定評價范圍、編制環(huán)境影響報告書初稿、報告書的評論和定稿、環(huán)境影響評價中的公眾評論期等五個階段［3，4］。并規(guī)定每一階段必須有公眾參與。公眾意見聽證會(public hearing)是美國環(huán)境影響評價中公眾參與的常用形式之一。聽證會的流程:首先利用新聞媒介，發(fā)布擬建項目的廠址、內(nèi)容;其次是公布聽證會的時間和地點，邀請公眾參加;三是通過聽證會，聽取公眾意見，并進行現(xiàn)場答辯;四是在環(huán)境影響報告書中，設(shè)專門章節(jié)記錄聽證會內(nèi)容并論述公眾的意見。通過司法審查制度的保障［5］，美國公眾參與起到實際的效果監(jiān)督作用，對于違反公眾意愿的建設(shè)項目，公眾通過完善的司法手段可以維護自己的正當(dāng)利益，真正的體現(xiàn)和尊重了公眾的意見。此外，公眾可對違反環(huán)評制度的行政機構(gòu)起訴。如果在程序上，行政機構(gòu)做出某個決定沒有完全、確切地對各種環(huán)境因素影響評價加以考慮和權(quán)衡，那么法院有責(zé)任撤銷決定。這使得公眾參與有了司法救濟的途徑。

1.2 日本環(huán)境影響評價中的公眾參與

日本于1997年通過了《環(huán)境影響評價法》，該法對環(huán)評程序引入了公眾參與［6］。日本環(huán)境影響評價包括:方法書制作、準備書、評價書、評價書公布閱覽后等階段。主要通過三個階段完成公眾參與。第一階段，在方法書制作時將其主要內(nèi)容予以公告，公眾可在一個月內(nèi)閱覽，如有環(huán)境保護意見，應(yīng)當(dāng)從公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出，事業(yè)者應(yīng)當(dāng)將公眾意見的概要及回應(yīng)等內(nèi)容呈遞相關(guān)地方政府征求意見，重新確定方法書的內(nèi)容;第二階段，提交準備書之后，需將準備書內(nèi)容在一定區(qū)域范圍公布一個月，以便聽取公眾意見。公布期內(nèi)可召開說明會使本地居民知曉其內(nèi)容，如有環(huán)境保護意見，應(yīng)從準備書公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出;第三階段，完成評價書制作后，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)當(dāng)局審批，并將評價書在一定區(qū)域范圍公布一個月，供公眾閱覽。日本具有較完善的信息公開制度［7］，加之國民環(huán)保素質(zhì)較高，在日常生活中處處體現(xiàn)了環(huán)境保護的參與意識，可以說在日本，公眾參與環(huán)境影響評價是比較成功的，保證了公眾參與的有效性，取得了較好的效果。

1.3 臺灣地區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與

臺灣于1994年公布了《環(huán)境影響評估法》［8］，賦予公眾參與的權(quán)利，主要體現(xiàn)在三個階段［9］:前期，在一定時間范圍內(nèi)通過報紙刊載各階段說明書評價書審查的結(jié)論。中期，邀集公眾舉行公開的說明會或聽證會，并反饋公眾的意見。后期，存有意見的當(dāng)?shù)鼐用襁€可以書面形式對開發(fā)單位提出，充分地保障了民眾的權(quán)利。

1.4 香港特別行政區(qū)環(huán)境影響評價中的公眾參與

香港回歸后，于1998年實行新的《環(huán)境規(guī)例》［10］，強調(diào)“公眾參與”，重視“相鄰權(quán)”，特別重視建設(shè)項目對生態(tài)的影響，凡違反環(huán)評規(guī)例的行為均屬于犯罪行為，處罰很嚴厲。環(huán)境規(guī)例要求建設(shè)方在一份中文報紙和一份英文報紙上發(fā)布工程項目簡介，在相關(guān)部門和公共場所提供報告書文件供公眾查閱30d。在報告書做出前，按照程序，環(huán)境署還需征求其它主管局的意見，提交報告后，需再征詢環(huán)境咨詢委員會的意見，期限60d，整個評估過程公開、透明。

綜合分析，我們可以看出，在環(huán)評公眾參與程序上，發(fā)達國家、地區(qū)有如下特點:一是公眾參與范圍較廣;二是公眾參與階段較為全面;三是公眾參與渠道保障通暢;四是公眾意見具有較強的約束力;五是法律救濟途徑健全?？梢哉f，無論在立法方面還是在實踐中，發(fā)達國家、地區(qū)都取得了一定的經(jīng)驗，公眾參與的有效性較高。

2 我國環(huán)境影響評價中的公眾參與

2.1 我國環(huán)境影響評價中公眾參與的發(fā)展及現(xiàn)狀

我國于1993年在《關(guān)于加強國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中首次確定了公眾參與環(huán)境影響評價，1996年全國人大常委會通過的《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》修改決定中，對公眾參與環(huán)境影響評價做了初步立法規(guī)定。對于建設(shè)項目，規(guī)定“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見”。2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價做出法律規(guī)定［11］。國家環(huán)?？偩衷?006年發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與詳細環(huán)境影響評價作出了詳細的規(guī)定［12］。經(jīng)過20多年的發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評價制度在我國取得了較大的進展，主要體現(xiàn)在立法上不斷完善、公眾參與意識的普遍提高，及其對經(jīng)濟、環(huán)境和社會所發(fā)揮的積極作用。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評價制度日益凸顯其重要性，在很大程度上限制了一些項目的盲目建設(shè)，如威海核電站項目、圓明園水體襯砌工程、廈門PX項目、滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程、怒江水電開發(fā)、深圳西部通道側(cè)接線工程等重大項目都是由于公眾參與而被停建或緩建的成功案例，有效地維護了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。由此可見，公眾參與環(huán)境影響評價制度已經(jīng)在我國的經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮著重用的作用。

2.2 我國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題

盡管我國在公眾參與環(huán)境影響評價制度立法方面和實踐運行中都取得了一定的成就，但由于起步較晚，在實踐中還存在著一些問題，諸多因素制約公眾參與的有效性，公眾的意見并沒有得到充分的尊重。重大項目尚可進入公眾視線，而中小型項目公眾參與的實效不容樂觀。相比發(fā)達國家、地區(qū)環(huán)境影響評價公眾參與制度，我國目前面臨的問題主要有以下幾個方面。

2.2.1 公眾參與主體范圍界定模糊

我國的環(huán)評法對公眾范圍規(guī)定較為模糊。國家鼓勵有關(guān)專家和公眾參與環(huán)境影響評價，如何界定二者的關(guān)系，如何界定有利害關(guān)系和地緣關(guān)系人群，由于相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，實踐中公眾參與的人員選擇具有不確定性［13］。實際操作中往往由評價單位自己確定人選，容易剝奪有意愿參與及有利害關(guān)系人員的權(quán)利，不具代表性，無法充分反映民意。

2.2.2 公眾知情權(quán)保障不足

公眾的知情權(quán)是影響公眾參與有效性至關(guān)重要的因素，在實踐中，由于管理部門、評價單位自身原因及相關(guān)法規(guī)法則限定等諸多因素，公眾在獲取項目信息時存在不及時、不真實、不完整等問題，一些建設(shè)單位避重就輕，在公布信息時只是簡單地介紹了工程的基本內(nèi)容、技術(shù)指標和擬建設(shè)規(guī)模，而公眾最為關(guān)心的核心信息——擬建項目帶來的環(huán)境影響及其防范措施則未能準確地向公眾傳遞，在整個環(huán)評程序中公眾的知情權(quán)并沒有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政過程中依然奉行精英主義、官僚模式，不太尊重公眾權(quán)利，隔離、忽視了公眾的參與權(quán)。對那些能帶來巨大經(jīng)濟利益，可能給當(dāng)?shù)匾l(fā)高污染風(fēng)險的項目，為了項目的上馬，政府往往會簡化或省略環(huán)評程序，忽略民眾意愿，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境污染事故，甚至引發(fā)公共危機，如近年來發(fā)生的松花江污染事件、紫金礦業(yè)污染事件、廈門PX項目引發(fā)的“散步”公共事件等不良后果。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型時期，利益矛盾比較突出，政府要和平而理性地化解各種矛盾和沖突，就必須建立一個平等協(xié)商的對話機制，與此相應(yīng)的在環(huán)境評價中政府占主導(dǎo)地位的公眾參與模式亟待改變。

2.2.3 公眾參與時間滯后，形式單一

中國以環(huán)境行政為主導(dǎo)，環(huán)境司法的作用甚微，大部分環(huán)境類糾紛都是通過信訪等行政方式予以解決，公眾的參與權(quán)得不到保障，更談不上對環(huán)境保護的預(yù)防。公眾不能參與可行性研究、設(shè)計等前期工作，失去了最好的參與機會，增加了社會的成本，也阻礙了公眾參與渠道的暢通。我國在環(huán)境影響評價公眾調(diào)查中，使用最多的是問卷調(diào)查和聽證會這兩種基本方法，由于經(jīng)濟等原因別的形式使用較少，調(diào)查形式相對單一，往往對調(diào)查內(nèi)容只需回答是或否，失去公眾參與意義［14］。不少環(huán)評單位在環(huán)境影響報告書的編制中往往只注重工程分析、清潔生產(chǎn)、污染防治對策等章節(jié)，而把公眾參與章節(jié)當(dāng)作陪襯內(nèi)容，沒有針對性，調(diào)查分析結(jié)果往往泛泛而談，未考慮當(dāng)?shù)毓娝从车木唧w、明確的觀點，沒有按照當(dāng)?shù)毓姷囊庠钢址治稣{(diào)查，公眾參與起不到應(yīng)有的作用。加之，公眾參與評價結(jié)果很少向公眾公布，公眾無法對項目后期進行有效的監(jiān)督，沒能打消公眾的擔(dān)憂。項目的執(zhí)行中能否充分反映公眾的意見，公眾也不得而知，缺乏公開、透明。

2.2.4 公眾環(huán)保意識淡薄

由于我國經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、社會文化意識等方面的原因，公眾參與環(huán)境評價的意識相對淡?。?5］，不少民眾還在為生存、居住、工作而發(fā)愁，在這樣的生活情況下人們對自己生存環(huán)境、居住環(huán)境的要求就不會太高，受傳統(tǒng)的文化禮儀影響更愿意服從既定的法律法規(guī)，對法律是否侵犯了自身權(quán)利的追究甚少，除非建設(shè)項目直接影響到自身的生存、生命安全的利益時才會奮起投訴，如陜西鳳翔血鉛事件，結(jié)果是“退則讓，讓則屈，屈則從”，公眾參與的主動性也就不會太高。根據(jù)中國環(huán)境文化促進會發(fā)布的《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)(2007)》顯示［16］，有49.7%的公眾認為自己在環(huán)保中不重要，知道12369環(huán)境舉報電話的僅有13.9%，顯示出公眾參與的嚴重不足。這說明一方面我國公眾具有十分濃厚的環(huán)保依賴性;另一方面也說明政府還沒有為公眾參與環(huán)保準備好平臺和條件。公眾的科學(xué)文化素質(zhì)相對較低，加之應(yīng)試教育體制也是造成公眾環(huán)保意識培養(yǎng)欠缺的原因之一。

3 提高我國公眾參與有效性的措施

借鑒發(fā)達國家、地區(qū)的環(huán)境影響評價中公眾參與經(jīng)驗，逐步建立和完善適應(yīng)我國國情的公眾參與機制，不斷提高環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性?？梢詮娜缦聨讉€方面完善我國環(huán)境影響評價程序中的公眾參與機制。

3.1 明確界定公眾參與的主體范圍

參加調(diào)查的公眾是影響公眾參與有效性的首要因素。參加調(diào)查的公眾數(shù)量、類別、專業(yè)素質(zhì)等因素都會關(guān)乎到公眾參與的有效性?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。對于公眾范圍的界定，一般國際慣例是以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為標準。因此，公眾參與應(yīng)該讓直接受影響的人群及團體的公共代表參加，可以包括地方官員、相關(guān)部門機構(gòu)、私營企業(yè)代表以及其他感興趣的團體，如當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員、群眾團體、環(huán)保協(xié)會或居委會代表等，特別是要充分利用環(huán)保社會團體的環(huán)保意識強、環(huán)保知識豐富、參與熱情高、熟悉本地環(huán)境質(zhì)量情況的特點，發(fā)揮其積極的作用。公眾參與代表的人數(shù)越多，其有效性越高。按照不同人群、團體賦予不同的評價階段的權(quán)重等級，確保公眾參與意見的客觀公正。

3.2 保障公眾知情權(quán)

知情權(quán)是公眾參與建設(shè)項目的先決條件。只有當(dāng)參與者對建設(shè)項目有了充分的事先了解，才能有效的行使公眾參與權(quán)，所以信息是否公開將直接決定著公眾參與的程度，信息公開制度的完善尤為重要。譬如滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程，上海市有關(guān)政府部門只公布環(huán)評報告的簡本，對沿線居民環(huán)境影響評估的真實性含糊不清，關(guān)鍵信息缺乏全面性，引發(fā)了公眾的不滿。在實際環(huán)評工作中，相關(guān)政府部門、建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)負有信息公開的義務(wù)，在信息公開時應(yīng)當(dāng)及時、真實、全面，要便于公眾獲取，同時也要做好公眾參與信息的反饋與交流，以健全的信息公開制度保障公眾的知情權(quán)。轉(zhuǎn)變公眾參與政府主導(dǎo)地位，變對公眾的“絕對支配”為“相互合作”，達到共贏，化解公眾因缺乏知情而引發(fā)的公共危機。

3.3 調(diào)整建設(shè)項目的公眾介入時間，增加公眾參與形式的多樣性

公眾越早介入建設(shè)項目的環(huán)評程序，對其決策程序產(chǎn)生的影響越大，介入時間越早越好，以降低社會成本。應(yīng)選擇在建設(shè)項目的可行性研究階段、項目的設(shè)計階段介入，或在環(huán)境影響報告書大綱、草案等重點內(nèi)容的確定之前介入，可以通過媒體等手段向公眾進行一段時間的公示，以征求公眾意見，每個階段都應(yīng)該有不同公眾主體參與的聲音，進而不斷地完善公眾參與程序，確保公眾參與的全過程。在公眾參與形式方面，應(yīng)該是靈活多樣的，借鑒國外經(jīng)驗，可以采用公告、聽證會、回答公眾提問、民意調(diào)查、記者會邀請意見、發(fā)信邀請意見、座談會、全民表決等多種參與方式?？梢砸罁?jù)建設(shè)項目的工程特點、環(huán)境特征，針對性的選擇公眾參與的方式。對于中小型建設(shè)項目，應(yīng)重視新聞媒介報紙、電臺、電視臺、互聯(lián)網(wǎng)等快捷獲取信息方式的運用，讓更多的公眾了解和參與。

3.4 強化公眾環(huán)保參與意識

提高全民環(huán)境保護責(zé)任意識，可以加大社會公眾監(jiān)督的力度，從而有效推動突出環(huán)境問題的解決。作為政府部門有責(zé)任和義務(wù)動用行政力量從環(huán)保宣傳和信息公開兩方面著手增強公眾的環(huán)保參與意識。一是各級政府應(yīng)大力開展環(huán)境保護知識普及和環(huán)境教育，正確引導(dǎo)社會公眾自覺遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，參與全民環(huán)境保護行動，切實履行公民環(huán)境保護責(zé)任。二是相關(guān)管理部門要做到信息公開、及時、準確，增強政府的公信力，增加公眾對環(huán)境工作的信心。三是政府應(yīng)鼓勵和信任民間環(huán)保組織，從政策和資金上加大對環(huán)保非政府組織的扶持，監(jiān)督而非干預(yù)，促進各個環(huán)保組織之間的交流，在環(huán)境文化傳播上走得更深、更遠，提升公眾環(huán)保參與意識。

4 結(jié)束語

有效的環(huán)境影響評價公眾參與可以監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法和決策的實施，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，促使項目建設(shè)單位、環(huán)評單位規(guī)范自己的行為，同時也是緩解環(huán)境公共危機、遏制經(jīng)濟發(fā)展帶來環(huán)境污染的良策之一?？梢酝ㄟ^借鑒發(fā)達國家、地區(qū)先進的公眾參與方法和法律制度，加快完善我國的公眾參與發(fā)展進程，切實提高公眾參與環(huán)境影響評價的有效性，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生態(tài)文明和諧社會，更好地保護我們賴以生存發(fā)展的空間。

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