韓國土地征收補償法律制度及其對中國的啟示

康 貞 花

(延邊大學 法學院,吉林 延吉 133002)

一、韓國土地征收補償法律制度的歷史沿革

在韓國,土地征收補償是最典型的、最重要的行政補償制度,它是指因公益事業(yè)對土地進行征收或征用所引起的,對國民的特別損害,由國家或地方自治團體或公益事業(yè)的主體補償其損失的制度。土地征收補償?shù)奶攸c主要有:1.補償行為是因公益事業(yè)引起的;2.補償行為是由合法的行使公權(quán)力的行為引起的;3.補償?shù)臉说闹饕切姓鄬θ素敭a(chǎn)上的損失;4.補償是對私人的“特別損害”的調(diào)節(jié)性補償。這里所說的“特別侵害”并不是說對全體公民平等施加的侵害,而是對特定人的侵害即特定人因以公益為目的的土地征收或征用受到了特別的損害。因此,對于特定的主體所受到的特別損害必須進行補償。

進入20世紀以來,韓國社會迅速走向產(chǎn)業(yè)化、城市化,為了解決隨之而來的問題,國家和政府的介入就顯得非常必要,進而個人的財產(chǎn)權(quán)也可以根據(jù)公共利益的需要進行限制。隨之韓國憲法也規(guī)定了行使財產(chǎn)權(quán)時應符合公共福利的義務和因公共需要取得的財產(chǎn)權(quán)的限制和補償?shù)葍?nèi)容。韓國土地征收及損失補償?shù)慕⒎ㄊ侨毡疽栽O立軍事設施等為目的于1911年制定的《朝鮮土地收用令》?！冻r土地收用令》在實施的過程中經(jīng)過了9次修改,并且一直適用到1961年。韓國于1962年制定了《土地收用法》,其立法目的在于通過規(guī)定公益事業(yè)必要的土地征收和征用的相關事項,調(diào)節(jié)公共福利的增進與私有財產(chǎn)權(quán)保障的關系?！锻恋厥沼梅ā返念C布標志著韓國土地征收補償法律體系的初步建立。《土地收用法》的主要內(nèi)容:一是通過規(guī)定可以征收或征用土地的公共事業(yè)的范圍,使因公益事業(yè)介入他人占有的土地或排除障礙物成為可能。二是規(guī)定了土地征收或使用的具體程序。具體包括事業(yè)認證、補償審議委員會、協(xié)議、征用裁決、異議申請裁決和訴訟等步驟。

到20世紀70年代中期為止,關于公共事業(yè)必要的土地的取得途徑,主要依據(jù)《土地收用法》征收或依據(jù)民事法律進行買賣。其中在依據(jù)民事法律進行協(xié)議買賣時,因沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定,根據(jù)土地征收的情形不同,補償范圍和補償標準也各異,從而引起了很多民怨。此外,補償?shù)某绦虮容^繁瑣,當事人提起補償時所需的必要材料的準備費用往往要高出其實際能夠得到的補償金的數(shù)額。為了解決這些問題,韓國于1975年制定了《關于公共用地的取得及損失補償?shù)奶乩ā?以下簡稱《公特法》)。《公特法》主要規(guī)定了公益事業(yè)必要的土地等的協(xié)議征收或征用及其損失補償基準和方式?！豆胤ā返闹贫ㄊ鬼n國土地征收補償法制二元化。在過去的40多年,這兩部法律作為建設道路、鐵路、飛機場等各種公共事業(yè)時用地征收和補償?shù)姆梢罁?jù),起到了重要的作用。

韓國《土地收用法》和《公特法》在實施過程中經(jīng)過了數(shù)次修改,但是《土地收用法》的修改內(nèi)容基本上沒有超出初次立法時的基本框架,不利于土地征收及其補償制度隨著形勢的發(fā)展不斷完善。由于兩部法律的內(nèi)容不一致、不統(tǒng)一,引發(fā)了實踐中對公益事業(yè)的認定不嚴格、補償標準不統(tǒng)一、土地征收補償程序復雜化等諸多問題。

土地征收、征用及其補償領域存在的這些問題,導致了補償糾紛的增加、補償預算的浪費、公益事業(yè)進程的緩慢等后果。因此,為了充分保護國民的財產(chǎn)權(quán),促進公益事業(yè)的健康、快速發(fā)展,韓國于2002年2月4日制定了《關于以公益事業(yè)為目的的土地等的取得及補償?shù)姆伞?以下簡稱《土地征收補償法》),并于2003年1月1日開始實施,《土地收用法》和《公特法》同時廢止?！锻恋卣魇昭a償法》實施后共進行了14次修改,最近一次修改是2010年5月17日?！锻恋卣魇昭a償法》的立法目的是,通過規(guī)定以公共利益為目的,依據(jù)協(xié)議或征用取得或使用土地等引起的損失補償?shù)南嚓P事項,促進公益事業(yè)的有效運行,以此謀求增進公共福利和財產(chǎn)權(quán)的適格保護。此外,韓國于2002年12月30日和2002年12月31日分別制定了《關于以公益事業(yè)為目的的土地等的取得及補償?shù)姆墒┬辛睢?以下簡稱《土地征收補償法施行令》)和《關于以公益事業(yè)為目的的土地等的取得及補償?shù)姆墒┬幸?guī)則》(以下簡稱《土地征收補償法施行規(guī)則》),并于2003年1月1日起實施。從此,韓國土地征收補償法制結(jié)束了近30年的二元化的體制,真正走向了土地征收補償法制的一元化。

二、韓國土地征收補償法律制度的主要內(nèi)容

韓國土地征收補償法律制度主要規(guī)定在《土地征收補償法》之中,除了《土地征收補償法》以外,《土地征收補償法施行令》、《土地征收補償法施行規(guī)則》、《城市規(guī)劃法》、《國土利用管理法》、《建筑法》、《河川法》、《道路法》的部分章節(jié)中也有關于土地征收補償方面的一些規(guī)定。

(一)公益事業(yè)的范圍

韓國《土地征收補償法》第4條以列舉的方式規(guī)定了公益事業(yè)的范圍,具體包括:1.關于國防、軍事的事務;2.依據(jù)相關法律受到許可、認可、承認、指定,并以公益為目的而實施的鐵路、道路、飛機場、港口、停車場、公共汽車停車場、貨物終點站、隧道、軌道、河川、堤防、堤堰、運河、水道、下水道、廢水處理、防沙、防風、防火、防潮、防水、水庫、溶排水溝、石油儲備、送油、廢棄物處理、電、電氣通訊、廣播、天然氣及氣象觀測等事項;3.國家或地方自治團體設置的大樓、工廠、研究所、實驗所、保健所或者文化設置、公園、植物園、廣場、運動場、市場、墓地、火葬場、屠宰場及其他關于公用設施的事項;4.依據(jù)相關法律受到許可、認可、承認、指定,并以公益為目的而實施的關于建立學校、圖書館、博物館、美術館的事項;5.國家、地方自治團體、政府投資機關、地方公企業(yè)或者是國家或地方自治團體指定的主體以租賃或讓渡為目的實施的,關于促成住宅建設或宅基地的事項;6.為實施前述1到5項的事業(yè)所必要的通道、橋梁、電線路、材料堆積場所以外的附屬設置的事項;7.為實施前述1到5項的事業(yè)所必要的住宅、工廠等的遷移的事項;8.依據(jù)其他法律可以征收或征用土地的事項。

(二)土地征收補償?shù)姆秶?/h3>

一是對財產(chǎn)權(quán)的補償。對財產(chǎn)權(quán)的補償是指對個別的、具體的財產(chǎn)損失的補償。具體包括:1.土地所有權(quán)的補償。2.對土地使用權(quán)的補償。3.對土地以外的財產(chǎn)權(quán)的補償。包括對地上物的補償、農(nóng)業(yè)補償、權(quán)利補償、殘余地的征收請求權(quán)。4.實際支出費用的補償。包括地上物品的搬遷補償、果樹等的移植費及家畜的搬運費補償、殘余地工事費補償。5.遺失損失的補償。包括停止營業(yè)或休業(yè)的補償、農(nóng)業(yè)的廢止或轉(zhuǎn)移的補償、對勞動者的補償。

二是對生活權(quán)的補償。生活權(quán)補償不是法律概念,是學術界提出的,是與財產(chǎn)權(quán)補償相對應的概念,是指以保障被征用人或被征收人維持土地被征收或征用以前的生活狀態(tài)為目的的補償。對因公益事業(yè)被剝奪了生活基礎的人來說,其損失一般比以財產(chǎn)權(quán)的喪失為基礎的損失總額大,不能否認其差距具有僅以實際損失補償或遺失利益的限定補償不能填充的一面。[1]由此可見,僅依據(jù)對財產(chǎn)損失的金錢補償,不能認為已經(jīng)做到了“正當?shù)难a償”。因此,不僅應把被征收人受到的實際財產(chǎn)權(quán)的損失作為補償對象,而且還應把維持被補償人的生活安定作為補償?shù)膶ο?。根?jù)這一理念,《土地征收補償法》規(guī)定的殘余建筑物補償、搬遷費補償、農(nóng)業(yè)損失補償、對休職或失業(yè)的勞動者的補償可以被認為是生活權(quán)補償?shù)膬?nèi)容。

(三)土地征收補償?shù)臉藴?/h3>

一是補償?shù)膬r格起點。補償?shù)膬r格起點是指作為確定補償額基準的起點。韓國《土地征收補償法》第67條根據(jù)土地取得方式的不同,設計了不同的價格起點。如果土地是當事人之間協(xié)議取得的,以協(xié)議當時的價格為基準。如果協(xié)議不成,經(jīng)過了裁決,就以征收或征用時的價格為基準。

二是根據(jù)公示地價確定補償額。根據(jù)韓國《土地征收補償法》第70條的規(guī)定,根據(jù)協(xié)議或裁決取得土地,以《關于不動產(chǎn)價格公示及鑒定評價的法律》的公示地價作為標準進行補償。這里的公示地價不是個別的公示地價,而是標準的公示地價,是指根據(jù)《關于不動產(chǎn)價格公示及鑒定評價的法律》,每年由國土海洋部長官針對全國的標準地進行公示的單位面積的價格。

三是確定補償價格時應具體考慮的因素。以土地所有權(quán)的補償為例,確定補償價格時應具體考慮,依據(jù)從公示基準日到價格起點為止的相關法令的土地利用計劃、以總統(tǒng)令規(guī)定的不受公益事業(yè)引起的地價影響地區(qū)的地價變動率、生產(chǎn)物資上升率、擬征收或征用的土地的位置、形狀、環(huán)境、利用狀況等。此外,《土地征收補償法》對土地使用權(quán)及附帶損失的補償都分別規(guī)定了不同的補償標準。

(四)土地征收補償?shù)某绦?/h3>

第一,公益事業(yè)認定程序。公益事業(yè)認定是指通過確定對特定的土地能否根據(jù)公共利益的需要進行征收或征用,從而賦予征收人通過一定的程序,強制取得財產(chǎn)權(quán)的權(quán)限的行政行為。通過公益事業(yè)認定,事業(yè)施行者可以取得征收或征用土地的權(quán)利,也可以確定征收或征用土地的關系人。同時,事業(yè)認定后應以之前的公示地價為標準確定事業(yè)施行者取得的土地的補償額?？梢?事業(yè)認定具有非常重要的法律效力,通過事業(yè)認定可以充分論證土地征收或征用的公益性質(zhì)。根據(jù)韓國《土地征收補償法》第20條至第22條的規(guī)定,公益事業(yè)的認定程序包括以下內(nèi)容:首先,事業(yè)施行者以公共利益為目的征用或使用土地之前,必須根據(jù)總統(tǒng)令向國土海洋部長官提出事業(yè)認定的申請。其次,國土海洋部長官在事業(yè)認定之前,必須與相關的中央行政機關的首長及特別市長、廣域市長、道知事、特別地方道知事進行協(xié)議,并根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定事先聽取中央土地征收委員會和與事業(yè)認定有利害關系的人的意見。再次,事業(yè)認定后國土海洋部長官應及時向事業(yè)施行者、土地所有人及其關系人、相關市和道知事通知,并將事業(yè)施行者的姓名或名稱、項目的種類和實施項目的地點及擬征收或征用的土地的詳細情況在官報上進行公示。

第二,協(xié)議程序。通過事業(yè)認定的事業(yè)施行者應就土地調(diào)查書和物品調(diào)查書的擬定、補償計劃的公告、通知及閱覽、補償額的確定等與土地所有人及其關系人進行協(xié)議。其中最重要的一個環(huán)節(jié)就是補償金的確定環(huán)節(jié)。對于補償金的確定方法沒有統(tǒng)一的規(guī)定,根據(jù)土地征收補償?shù)母鲉涡蟹ǖ囊?guī)定,補償金的確定方法有如下三種:一是根據(jù)當事人之間協(xié)議確定補償金的方法。二是根據(jù)行政廳的裁決或決定確定補償金的方法。三是根據(jù)訴訟確定補償金的方法。協(xié)議達成后,事業(yè)施行者應根據(jù)《土地征收補償法》的規(guī)定先支付補償金,后對所有人的土地進行征收或征用。

第三,裁決程序。事業(yè)施行者和土地所有人及其關系人,如就土地征收補償問題未達成協(xié)議或者是不能經(jīng)過協(xié)議的情況下,事業(yè)施行者可在進行事業(yè)認定公示之日起一年內(nèi),根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定向轄區(qū)內(nèi)的土地征收委員會申請裁決。土地所有人及其關系人可通過書面的方式請求事業(yè)施行者提出裁決申請,這種情形下事業(yè)施行者應自收到其請求之日起60日內(nèi)向土地征收委員會提出申請。土地征收委員會收到裁決申請后應以書面形式做出裁決。

第四,異議申請程序和訴訟程序。異議申請裁決和訴訟程序也可以說是當事人對土地征收委員會對當事人之間協(xié)議不成的補償金爭議做出的裁決不服時的救濟途徑。其中異議申請裁決程序是指通過行政復議的方式,對地方土地征收委員會的裁決不服的向中央土地征收委員會提出異議申請,對中央土地征收委員會的裁決不服的直接對中央土地征收委員會提出異議申請。中央土地征收委員會認為原裁決違法或不當時,可以撤銷其全部或部分裁決,也可以變更補償金,即中央土地征收委員會可以做出增加或減少補償金的裁決。訴訟程序是指通過行政訴訟的方式可以就裁決或異議申請裁決,提起增加或減少補償金的訴訟,如果原裁決無效可以提起無效確認訴訟。

三、對完善我國土地征收補償法律制度的啟示

從總體上看,韓國土地征收補償法律制度具有公共利益范圍的確定性及其認定程序的嚴格性、補償范圍的寬泛和以公示地價確定補償標準的科學性等特點,對于完善我國土地征收補償法律制度,具有積極的借鑒意義。

(一)公共利益范圍的確定性及其認定程序的嚴格性

以公益事業(yè)為目的的土地征收補償?shù)牡谝粋€程序就是對公共利益的確定,土地的征收或征用只有基于公共利益,才有可能實施。因此,公共利益的確定是土地征收或征用合法的基礎,可以規(guī)范政府的征用權(quán)的正當行使,保護被征收人的合法權(quán)益。而因公共利益具有不確定性的特點,其范圍的確定是非常有難度的。韓國《土地征收補償法》第4條以列舉的方式明確規(guī)定了公共利益的范圍,從而便于事業(yè)施行者和土地征收委員會確定對某一土地的征收或征用是否屬于公共利益。在公益事業(yè)認定程序方面,韓國《土地征收補償法》明確規(guī)定了提出申請、協(xié)議、聽取意見、公示等環(huán)節(jié)。其中通過聽取意見這一環(huán)節(jié),土地的被征收人可以通過積極參與其中,及時了解土地征收的信息,充分表達自己的意見,這在客觀上既有利于保護被征收人的合法權(quán)益,也有利于監(jiān)督行政機關嚴格按照法律規(guī)定征收或征用土地。

我國《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！睆倪@一規(guī)定可以看出我國對公共利益的概念及公共利益的范圍都沒有明確的界定,導致實踐中政府擁有很大的自由裁量權(quán)。實踐中有些土地征收或征用并非為了公共利益,而是出于商業(yè)目的,嚴重侵害了被征收人的合法權(quán)益。此外,我國《土地管理法》未對公益事業(yè)認定程序進行規(guī)定,對土地的征收或征用往往是政府說了算,土地的被征收人或被征用人處于非常被動的局面,其合法權(quán)益很容易被侵犯。

可見,我國有必要借鑒韓國《土地征收補償法》的規(guī)定,對公共利益做出列舉式的、開放式的規(guī)定。關于公共利益的確定標準可以參考一些學者的觀點,如有學者認為公共利益的確定標準有:第一,公共利益具有“公益性”;第二,公共利益具有“個體性”;第三,公共利益具有“目標性”;第四,公共利益具有“合理性”;第五,公共利益具有“制約性”;第六,公共利益具有“補償性”。[2]此外,有必要對公共利益的確定程序做出明確的規(guī)定。公共利益的確定程序應包括申請、審核、決定、公示等具體環(huán)節(jié)。其中在審核的環(huán)節(jié)中,應特別加強土地的被征收人或被征用人及其關系人的參與程度,以保證公共利益認定程序的公正和公開,從而限制和規(guī)范政府的土地征收或征用行為,保護被征收人的合法權(quán)益。

(二)寬泛的土地征收補償范圍

土地征收補償范圍決定著被征收人因土地征收受到的損害在多大范圍內(nèi)得到補償,其范圍越寬,被征收人可能得到的補償金會越多,反之亦然。對于行政補償?shù)姆秶?韓國憲法規(guī)定應采用“正當補償”。對于什么是“正當補償”學術界有不同的觀點。第一種觀點是“完全補償說”。這一學說認為,對于因公用侵害引起的客觀損害應進行全部補償。損失補償是與歸責原則無關的,是為保護國民的財產(chǎn)權(quán)和實現(xiàn)公平負擔的原則而實施的制度。因此,對受到特別損害的被害人的損失補償應是完全又充分的,即認為土地征收補償?shù)姆秶鷳▽Ρ磺趾ω敭a(chǎn)的客觀價值,也應包括附帶損失。第二種觀點是“相當補償說”。這一觀點從強調(diào)對財產(chǎn)權(quán)行使的社會拘束性即財產(chǎn)權(quán)的行使應符合公共利益出發(fā),認為應綜合考慮損害的性質(zhì)、程度及公權(quán)力行使的公共性等要素,決定補償?shù)姆秶?。因?行政補償?shù)木唧w數(shù)額可以超過全部損失,也可以低于全部損失。韓國憲法第23條第3項規(guī)定的“正當補償”,從憲法的基本秩序中構(gòu)成經(jīng)濟秩序核心的財產(chǎn)權(quán)保障的層次來看,應解釋為完全的補償,[3]這有利于保證被征收人的權(quán)利在最大程度上得到保護。具體來說,韓國在對被征收人的財產(chǎn)權(quán)損失進行補償?shù)耐瑫r,也注重對其生活權(quán)的補償。韓國學者認為生活權(quán)補償?shù)睦碚摳鶕?jù)應是財產(chǎn)權(quán)補償?shù)脑瓌t、平等負擔的原則、生活權(quán)保障的原則等。他們認為無論是在憲法中還是在《土地征收補償法》中都可以找到生活權(quán)補償?shù)囊罁?jù)。根據(jù)韓國《土地征收補償法》第79條第4款的規(guī)定:“除此之外的因公益事業(yè)引起的損失補償依據(jù)國土海洋部所定的標準。”這一規(guī)定可以說是對生活權(quán)進行補償?shù)摹锻恋卣魇昭a償法》的依據(jù)。對土地的被征收人因公益事業(yè)受到的損失的補償,大體上分為客觀價值的補償和附帶損失的補償。這里的附帶損失補償包括殘余地補償、搬遷費補償、營業(yè)損失補償、農(nóng)業(yè)損失補償、誤工費等,這些補償可以認為是對生活權(quán)的補償。生活補償將補償?shù)闹攸c放在被補償人的生活重建上,對于幫助被補償人重建生活具有重要的意義。

然而,我國土地征收補償?shù)姆秶鄬碚f比較窄。根據(jù)我國《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收補償范圍包括土地補償費和安置補償費以及地上附著物和青苗的補償費,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,即我國土地征收的補償范圍僅限于財產(chǎn)權(quán)中的直接損失和一部分生活補償,而這一補償范圍不能使被征收人保持原有的生活水平。

可見,我國在征收農(nóng)村土地時不僅要補償農(nóng)民因失去土地而受到的直接損失,還必須充分考慮他們的長遠的生活問題。[4]對于被補償人因征收或使用土地受到的損失,應在對財產(chǎn)權(quán)損失進行補償?shù)耐瑫r,更加關注被補償人今后的生活權(quán)保障的問題,如向被補償人提供就業(yè)培訓機會和就業(yè)機會,從而使被補償人能夠適應社會和經(jīng)濟的新變化,使其權(quán)利真正得到保障。

(三)根據(jù)公示地價確定補償標準的科學性

補償標準是關系到具體補償額的確定,關系到被補償人切身利益的一個重要問題。因此,一切補償標準都應有法律依據(jù),應根據(jù)不同的補償范圍,分別規(guī)定不同的補償標準。韓國土地征收補償法律對于補償標準的規(guī)定比較合理,即針對不同的補償對象分別規(guī)定了不同的補償標準。因此,實踐中可操作性強,可以避免由于法律規(guī)定不明確而引發(fā)的補償爭議。對于土地征收補償?shù)臉藴?韓國土地征收法律根據(jù)不同的補償范圍,有針對性地規(guī)定了不同的補償標準。其中以公示地價確定補償金的做法,體現(xiàn)了韓國憲法規(guī)定的正當補償原則,體現(xiàn)了土地的市場價值,比較科學、合理,因此在實踐中爭議相對較少。

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定,土地征收補償標準是土地征收補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。可見,我國土地征收補償標準的確定主要考慮了土地的收益,但是這一補償標準沒有真正體現(xiàn)集體土地使用權(quán)的價值,不足以補償農(nóng)民受到的損失。從理論上講,土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等緊密相關,而與土地年產(chǎn)值的關聯(lián)性并不明顯。概括來說,現(xiàn)行法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外,嚴重損害了農(nóng)民權(quán)益。此外,在實踐中挪用、截留或私分農(nóng)民土地補償款的現(xiàn)象時有發(fā)生,因此,被征地農(nóng)民真正可以拿到的土地征收補償金寥寥無幾,難以保障他們今后的生活。

可見,在今后的立法過程中,我國土地征收補償標準應市場化,具體來說應把由權(quán)威的行政機關發(fā)布的“集體土地公示價格”作為最基本的補償標準,除此之外還要綜合考慮地價變動率、生產(chǎn)物資上升率、擬征收或征用的土地的位置、環(huán)境及利用狀況。

隨著我國社會和經(jīng)濟的進一步發(fā)展,國家為了公共利益的需要,需大量征收集體土地,因此必須盡快完善現(xiàn)有的土地征收補償法律制度,保護被征收人的合法權(quán)益。國務院于2011年1月21日公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》,這標志著我國的城市房屋征收補償立法越來越完善。但此條例并未對集體土地的征收補償問題做出規(guī)定。為此,有關部門已經(jīng)開始著手對《土地管理法》關于土地征收補償?shù)囊?guī)定進行修改。在對《土地管理法》進行修改時,我們應結(jié)合我國的實際,積極借鑒各國的有益經(jīng)驗和做法,從而進一步完善我國土地征收補償制度,促進我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

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