生育保險(xiǎn)制度的發(fā)展

北京市人力資源和社會保障局 陳 東

生育保險(xiǎn)制度的發(fā)展

北京市人力資源和社會保障局 陳 東

《社會保險(xiǎn)法》將于7月1日起實(shí)施，這是新中國成立以來第一部關(guān)于社會保險(xiǎn)的綜合性立法，總結(jié)了近20年來社會保險(xiǎn)改革探索的經(jīng)驗(yàn)，借鑒了世界各國的有益做法，是一部具有總括性、創(chuàng)新性和前瞻性的法律，與《勞動法》、《公務(wù)員法》等共同構(gòu)成維護(hù)勞動者權(quán)益的基礎(chǔ)性法律保障。生育保險(xiǎn)作為我國社會保險(xiǎn)制度的重要組成部分，對于保障婦女基本權(quán)益，促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育，分散用人單位生育風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會公平競爭等方面發(fā)揮著積極作用。《社會保險(xiǎn)法》對生育保險(xiǎn)專門列章論述，在總結(jié)我國生育保險(xiǎn)制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以法律的形式予以明確，對加快推進(jìn)生育保險(xiǎn)制度規(guī)范發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)的積極作用。

《社會保險(xiǎn)法》關(guān)于生育保險(xiǎn)制度建設(shè)的核心內(nèi)容

1.生育保障的責(zé)任主體范圍擴(kuò)大到了所有用人單位和職工

《社會保險(xiǎn)法》第53條規(guī)定，“職工應(yīng)當(dāng)參加生育保險(xiǎn)，由用人單位按照國家規(guī)定繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，職工不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)?！鄙顒幼鳛橐环N保障人類繁衍和勞動力再生產(chǎn)的重要社會行為，是社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，生育保險(xiǎn)作為在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的社會保障制度，是全體勞動者共同承擔(dān)的社會職責(zé)。《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定我國境內(nèi)所有勞動者都必須參加生育保險(xiǎn)，由用人單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)，明確了生育風(fēng)險(xiǎn)由全社會共同分擔(dān)的基本原則。

長期以來，由于國家沒有出臺關(guān)于生育保險(xiǎn)制度的專項(xiàng)法律法規(guī)，生育保險(xiǎn)工作主要是依靠各省市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定的生育保險(xiǎn)辦法推動進(jìn)行的。由于認(rèn)識不統(tǒng)一，制定政策法規(guī)依據(jù)的上位法不統(tǒng)一，造成生育保險(xiǎn)制度多樣，碎片化嚴(yán)重，政策的強(qiáng)制力不足，發(fā)展不均衡。很多地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位生育保險(xiǎn)工作執(zhí)行的政策依據(jù)是國務(wù)院1988年頒布的《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，由單位承擔(dān)保障責(zé)任；民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體等民間組織作為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)日益多元化和政府職能轉(zhuǎn)變而發(fā)展的新型機(jī)構(gòu)，部分地方?jīng)]有將其納入生育保險(xiǎn)范圍；一些私營企業(yè)、外資企業(yè)故意逃避繳費(fèi)義務(wù)，不為職工參加生育保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)覆蓋面窄。截至2009年底，我國生育保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)為10876萬，約占同期參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的46%，僅占全部就業(yè)人數(shù)的14%。

2.生育保險(xiǎn)待遇享受人群為所有處于生育事件發(fā)生期間的勞動者

《社會保險(xiǎn)法》第54條規(guī)定，“用人單位已經(jīng)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的，其職工享受生育保險(xiǎn)待遇?！泵鞔_把享受生育保險(xiǎn)待遇的人群定義為用人單位的所有職工，強(qiáng)調(diào)勞動者的就業(yè)身份以及和用人單位之間的勞動關(guān)系，沒有區(qū)分職工的戶籍和用工形式。《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定突破了戶籍限制，取消了很多地方在現(xiàn)行政策中對流動女性參加生育保險(xiǎn)的限制性規(guī)定，給予與城鎮(zhèn)職工相同的待遇，惠澤一大批處于生育年齡的流動女性職工和她們的家庭。生育保險(xiǎn)把職工未就業(yè)配偶的生育醫(yī)療待遇納入保障范疇，解決了全職太太和非正規(guī)就業(yè)婦女的生育保障后顧之憂，為今后逐步建立普惠性、福利性的生育保障制度邁出了重要的一步。

目前，不少國家已經(jīng)將生育保險(xiǎn)的享受范圍擴(kuò)大到所有處于生育事件發(fā)生期間的婦女。由于國情和發(fā)展?fàn)顩r的限制，我國過去20年來的生育保險(xiǎn)制度改革只能稱為是城鎮(zhèn)職工的生育保險(xiǎn)制度改革。截止到2008年底，全國29個(gè)省市已出臺了生育保險(xiǎn)的規(guī)定，但許多省市建立的只是城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度，參保單位中只有具備本地常駐戶口的城鎮(zhèn)職工才能享受到當(dāng)?shù)厣ｋU(xiǎn)待遇，外地戶籍的女性勞動者被排除在外。2006年底全國婦聯(lián)發(fā)布的“全國農(nóng)村婦女權(quán)益狀況和維權(quán)需求調(diào)查報(bào)告”顯示：女性農(nóng)民工辦理生育保險(xiǎn)的僅占6.7%。人力資源和社會保障部事業(yè)公報(bào)顯示，2009年我國享受到生育保險(xiǎn)待遇的人員為174萬人，而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，同期我國新出生兒童數(shù)量為1615萬人，享受生育保險(xiǎn)待遇人員占實(shí)際發(fā)生生育事件人員的比例僅為10.8%。

3.明確規(guī)定生育保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌層次

《社會保險(xiǎn)法》第64條規(guī)定，生育保險(xiǎn)基金要逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。生育保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一制度政策、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一基金使用、統(tǒng)一基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程，能夠有效分?jǐn)偵鸬娘L(fēng)險(xiǎn)，減輕基金支出的不均衡，有利于確定更為合理的繳費(fèi)費(fèi)率，有利于生育責(zé)任承擔(dān)者在全省范圍內(nèi)享有同等的生育保障待遇，保護(hù)職工流動時(shí)的合法權(quán)益，對保障生育保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行具有非常重要的作用。

20年來的改革實(shí)踐證明，各地自下而上的改革思路設(shè)計(jì)的生育保險(xiǎn)制度，不可能推動生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次自發(fā)提高，必須有國家的立法并配合強(qiáng)制措施，才能打破生育保險(xiǎn)制度運(yùn)行中所形成的地方利益格局，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次的提高和統(tǒng)一。養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌之路就是很好的例證。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的探索和實(shí)踐用了近20年時(shí)間，直到2009年底，全國31個(gè)省市和新疆建設(shè)兵團(tuán)才全部實(shí)施了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌辦法。這期間，如果沒有中央的三令五申，可能養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌工作至今還無法全部實(shí)現(xiàn)。

4.明確生育保險(xiǎn)基金支付的待遇項(xiàng)目和水平

《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼。生育保險(xiǎn)待遇全部由生育保險(xiǎn)基金支付。女職工和男職工無就業(yè)配偶在圍產(chǎn)檢查以及生育時(shí)發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，都屬于生育保險(xiǎn)基金支付的范圍。女職工在享受生育休假時(shí)，用人單位將停發(fā)工資，由生育保險(xiǎn)基金發(fā)放生育津貼?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》把生育保險(xiǎn)的待遇項(xiàng)目明確進(jìn)行羅列，能夠糾正一些地方政策的錯誤做法。據(jù)全國人大常委會2010年對修訂后的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》實(shí)施檢查情況反映，我國一些地方生育保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金只支付生育費(fèi)用，不支付產(chǎn)假工資，工資仍由企業(yè)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了企業(yè)參加生育保險(xiǎn)的積極性，加重了市場經(jīng)濟(jì)條件下女性就業(yè)的難度。同時(shí)，一些地方對生育費(fèi)用采用定額支付的辦法，降低生育保險(xiǎn)的支付標(biāo)準(zhǔn)，增加了職工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這些做法在一些地方招致了用人單位和職工雙方對生育保險(xiǎn)制度都不滿意。此外在一般情況下，處于生育年齡的女性勞動者，其薪酬待遇在各用人單位處于中等偏下水平，有的屬于最低水平。《社會保險(xiǎn)法》在總結(jié)各地生育待遇實(shí)踐基礎(chǔ)上，最終確定把用人單位上年度月平均工資作為職工享受生育津貼的標(biāo)準(zhǔn)，把生育保障待遇與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及用人單位的實(shí)際情況相聯(lián)系，是對生育期間婦女權(quán)益有福利傾向的保障措施，在現(xiàn)時(shí)期具有非常重要的意義。

5.生育保險(xiǎn)把計(jì)劃生育的福利待遇列入保障范圍

《社會保險(xiǎn)法》第55、56條規(guī)定，生育醫(yī)療費(fèi)用包括計(jì)劃生育醫(yī)療費(fèi)用。計(jì)劃生育手術(shù)休假期間，可以按照國家規(guī)定享受生育津貼。生育保險(xiǎn)作為一項(xiàng)專門針對生育期間職工的特殊保障，與我國的人口政策緊密聯(lián)系。計(jì)劃生育政策作為我國的基本國策，在控制人口過快增長，提高人口素質(zhì)方面發(fā)揮了巨大作用?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》把計(jì)劃生育列入了生育保險(xiǎn)保障范圍，對因計(jì)劃生育發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用以及因計(jì)劃生育手術(shù)休假的育齡婦女，生育保險(xiǎn)基金支付全部醫(yī)療費(fèi)用，支付生育津貼。對符合計(jì)劃生育法中晚婚晚育的育齡婦女，延長休假期間享受同等待遇。男性職工因計(jì)劃生育手術(shù)，可以享受休假制度，休假期間生育保險(xiǎn)基金將發(fā)放生育津貼，計(jì)劃手術(shù)費(fèi)用由生育保險(xiǎn)基金支付；男性職工屬于晚婚晚育的，很多地方規(guī)定男性享受休假待遇，休假期間享受生育津貼?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》關(guān)于計(jì)劃生育期間職工待遇的規(guī)定，與《人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行了銜接，實(shí)際上是將男性職工生育保險(xiǎn)的權(quán)益進(jìn)行了明確，適應(yīng)了現(xiàn)代社會生育保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向。

加快推動生育保險(xiǎn)制度規(guī)范發(fā)展

《社會保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施，為生育保險(xiǎn)制度進(jìn)一步改革完善發(fā)展提供了重要的法律保障。各地應(yīng)當(dāng)在全面學(xué)習(xí)《社會保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，抓緊做好生育保險(xiǎn)的政策修訂工作，統(tǒng)一生育保險(xiǎn)制度的立法宗旨、基本原則、制度內(nèi)容，按照科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，堅(jiān)持以人為本，按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的原則，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的生育保險(xiǎn)體系。重點(diǎn)要做好以下六個(gè)方面的工作。

一是要做好生育保險(xiǎn)政策的修訂完善和整合工作。各地應(yīng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，梳理和修改生育保險(xiǎn)的相關(guān)政策，把過去散見于其他社會保險(xiǎn)政策中的規(guī)定進(jìn)行集中和整合，形成一部獨(dú)立和完善的生育保險(xiǎn)政策法規(guī)。對不符合《社會保險(xiǎn)法》的政策規(guī)定要立即予以修改。對符合《社會保險(xiǎn)法》關(guān)于生育保險(xiǎn)的原則精神但沒有明確列出的問題，如對失業(yè)人員生育保險(xiǎn)待遇問題、城鎮(zhèn)居民生育待遇支付問題、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)成員生育費(fèi)用支付問題、新生兒的醫(yī)療費(fèi)用支出問題等，各地應(yīng)在總結(jié)本地生育保險(xiǎn)工作實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，在修訂的生育保險(xiǎn)政策中統(tǒng)一予以明確。

二是要全力擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的生育保險(xiǎn)制度。要按照《社會保險(xiǎn)法》的要求，盡快實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位生育保險(xiǎn)與企業(yè)生育保險(xiǎn)制度的并軌，把各地行政區(qū)域內(nèi)所有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位全部納入統(tǒng)籌范圍。社會保險(xiǎn)管理部門要加強(qiáng)與財(cái)政、組織、編制、民政等部門的工作協(xié)調(diào)力度，做好各類用人單位的參保登記、繳費(fèi)工作。要充分發(fā)揮“五險(xiǎn)合一”的優(yōu)勢，做好生育保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等參保人員數(shù)據(jù)庫的信息比對工作，要求用人單位必須為所有勞動者參加生育保險(xiǎn)。與工會、婦聯(lián)、計(jì)生等部門加強(qiáng)協(xié)同配合，加大宣傳力度，提高生育保險(xiǎn)認(rèn)知度，把參加生育保險(xiǎn)作為維護(hù)婦女權(quán)益的重要舉措，積極擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面。要認(rèn)真做好非正規(guī)經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)人員、有雇工的個(gè)體工商戶以及自由職業(yè)人員參加生育保險(xiǎn)工作的調(diào)研工作，逐步把所有勞動者納入生育保險(xiǎn)范圍。

三是要合理確定生育保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。生育保險(xiǎn)作為一項(xiàng)特殊的社會風(fēng)險(xiǎn)，其發(fā)生的概率是可以預(yù)測的。各地生育保險(xiǎn)主管部門應(yīng)與計(jì)生、衛(wèi)生等部門共同配合，做好本地區(qū)計(jì)劃生育婦女統(tǒng)計(jì)工作，準(zhǔn)確把握生育變動的趨勢，在合理確定生育保險(xiǎn)待遇支出預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照“以支定收，收支基本平衡”的原則合理確定本地區(qū)生育保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，嚴(yán)格控制各地生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余總量，減輕用人單位負(fù)擔(dān)。要借鑒養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的做法，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確各級政府責(zé)任，盡快實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，分散生育風(fēng)險(xiǎn)。

四是細(xì)化生育保障待遇管理辦法。生育保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)做好用人單位繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)計(jì)工作，保障職工領(lǐng)取生育津貼待遇時(shí)合法權(quán)益不受侵害。要加強(qiáng)對生育和計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用控制。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況不斷探索，針對生育活動的特點(diǎn)，研究適應(yīng)生育醫(yī)療費(fèi)用管理的辦法，做好生育醫(yī)療待遇支付工作，保障個(gè)人不負(fù)擔(dān)生育醫(yī)療費(fèi)用支出。積極研究女性懷孕期間的圍產(chǎn)保健費(fèi)用支付辦法，保護(hù)孕期婦女和胎兒的健康安全。要充分利用醫(yī)療保險(xiǎn)管理的優(yōu)勢，通過建立生育醫(yī)療定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)議管理，完善生育醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算方式，加強(qiáng)費(fèi)用單據(jù)審核等多種措施，在保證優(yōu)生優(yōu)育的前提下，控制不合理生育醫(yī)療費(fèi)用支出的過快增長。

五是要加強(qiáng)生育保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。加大基金的征繳管理力度，增加企業(yè)違法成本。對不按規(guī)定繳費(fèi)的用人單位，處以應(yīng)繳社保費(fèi)數(shù)額數(shù)倍的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員加大處罰力度，研究制定對用人單位開戶銀行賬戶劃扣，申請人民法院扣押、查封并拍賣等值財(cái)產(chǎn)等措施的規(guī)范性程序，對少繳漏繳的用人單位進(jìn)行處罰，強(qiáng)化征繳措施。建立反保險(xiǎn)欺詐機(jī)制，對騙保人員加大懲罰力度。定期向社會公布基金的收支情況，確?；鸸_透明、安全穩(wěn)健運(yùn)行。

六是要盡快實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)社會化服務(wù)。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立起符合市場經(jīng)濟(jì)要求的社會化管理體制，盡快實(shí)行生育津貼的社會化發(fā)放，減輕用人單位負(fù)擔(dān)，為參保人員提供便捷服務(wù)。加大生育醫(yī)療費(fèi)用的直接結(jié)算力度，參保人員因生育或計(jì)劃生育而到醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診醫(yī)治時(shí)，個(gè)人不需支付醫(yī)療費(fèi)用，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療行為進(jìn)行監(jiān)督及結(jié)算。提升社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)軟硬件水平和人員隊(duì)伍素質(zhì)和能力，建立適應(yīng)各地統(tǒng)籌基金管理的經(jīng)辦模式。暢通信息溝通渠道，接受社會各界監(jiān)督，提高服務(wù)水平。