《社會保險法》里的失業(yè)保險制度

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院副院長、教授 孫 潔

《社會保險法》里的失業(yè)保險制度

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院副院長、教授 孫 潔

失業(yè)保險制度是國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助的制度。它既是社會保障體系的重要組成部分，又是建立統(tǒng)一的、自由流動的勞動力市場、形成市場就業(yè)機制的重要條件。失業(yè)保險的主要特征是：首先，失業(yè)保險具有普遍性。參保單位不分行業(yè)、所有制性質(zhì)，不分城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民工，所有參加失業(yè)保險的職工，在解除或終止勞動關系后，只要符合條件都有享受失業(yè)保險待遇的權(quán)利。其次，失業(yè)保險具有強制性。失業(yè)保險是通過國家立法強制實施的，在失業(yè)保險制度覆蓋范圍內(nèi)的單位及職工有參加失業(yè)保險并繳費的義務。第三，失業(yè)保險具有互濟性。根據(jù)“大數(shù)法則”，社會保險的統(tǒng)籌層次越高、統(tǒng)籌范圍越大，社會保險的互助、共濟能力越強。失業(yè)保險基金主要面向社會籌集，由單位、個人共同負擔，籌集的失業(yè)保險資金，全部并入失業(yè)保險基金，在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度使用以發(fā)揮互濟功能。第四，失業(yè)保險具有保障生活和促進再就業(yè)的雙重職能。失業(yè)保險的主要任務是促進失業(yè)人員再就業(yè)，而不是單純地發(fā)放救濟金。把失業(yè)保險工作放在就業(yè)服務體系中去發(fā)展和完善，充分體現(xiàn)了它具有促進就業(yè)的特性。失業(yè)保險的保障對象不是因年老、疾病、工傷而暫時或永久喪失勞動能力的人，而是一些具有勞動能力，卻因社會經(jīng)濟原因暫時不能參加勞動并通過勞動獲得基本生活資料的人。失業(yè)保險待遇不能如同養(yǎng)老或工傷保險那樣長期給付，而且在待遇資格上要進行甄別。在保障項目上，失業(yè)風險雖然限制了人的勞動能力的發(fā)揮，但沒有損傷人的機體而導致其勞動能力喪失，因此失業(yè)保險不包括具有賠償性質(zhì)的待遇項目。從世界各國的情況看，失業(yè)保險一般在工薪勞動者中實行。

1986年，為配合國營企業(yè)勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，開始探索建立失業(yè)保險制度。1993年，按照深化國有企業(yè)改革的總體要求，國務院頒布施行了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，對原有制度進行了局部調(diào)整。1999年1月國務院頒布《失業(yè)保險條例》，標志著我國失業(yè)保險制度的發(fā)展進入了一個新的階段，“失業(yè)保險”正式代替“待業(yè)保險”出現(xiàn)在國家頒布的法規(guī)中。《條例》對失業(yè)保險的適用范圍、基金籌集、繳費比例、享受條件、失業(yè)保險金給付、管理監(jiān)督等方面進行了明確規(guī)定?！妒I(yè)保險條例》實施十年來，制度出臺時所面臨的經(jīng)濟和社會環(huán)境都發(fā)生了巨大變化。我國經(jīng)濟長期健康發(fā)展，人民生活水平不斷提高，失業(yè)保險制度為提高失業(yè)保障水平創(chuàng)造了條件。2009年末全國參加失業(yè)保險人數(shù)為12715萬人，其中，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬人，年末全國領取失業(yè)保險金人數(shù)為235萬人。全年共為108萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的農(nóng)民合同制工人支付了一次性生活補助。2009年末失業(yè)保險基金累計結(jié)存1524億元?？傮w而言，從改革實踐與經(jīng)濟發(fā)展的績效來看，我國失業(yè)保險制度在一定程度上促進了經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)效率的提高。但與此同時，一個不容忽視的現(xiàn)象是，我國在企業(yè)轉(zhuǎn)制與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期建立起來的失業(yè)保險制度無法應對當前形勢發(fā)展的需要。十年來，全國累計有2400萬失業(yè)人員獲得基本生活保障和再就業(yè)服務支持，不僅大部分勞動者沒有制度化的失業(yè)保險保障，而且失業(yè)保險基金巨額的滾存結(jié)余與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾十分突出。對預防和調(diào)控失業(yè)缺乏相應的手段，用人單位長期參保繳費卻得不到失業(yè)保險支持的矛盾亟待解決。現(xiàn)行制度覆蓋范圍局限于城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，要求打破城鄉(xiāng)和戶籍界限，為所有就業(yè)相對穩(wěn)定的勞動者抵御失業(yè)風險提供制度保障?！渡鐣ｋU法》的頒布為我國失業(yè)保險制度進一步發(fā)展起了重要的推動作用。

權(quán)利與義務相統(tǒng)一

《社會保險法》突出以人為本理念，明確參保人的權(quán)利和義務，對關系到參保人在各種情形下的社會保障權(quán)益維護和利益保障有關的各項制度設計上，始終以保障參保人的合法權(quán)益為基本理念。

失業(yè)保險實行繳費制，即失業(yè)保險金的資金來源主要依靠用人單位和職工繳費來籌集，它要求參保人必須履行規(guī)定的義務后，才能具備享受失業(yè)保險待遇的權(quán)利，其津貼標準與繳費額和繳費時間具有較強的關聯(lián)性，權(quán)利與義務的對稱性較強。這些義務主要包括：必須依法繳納失業(yè)保險費，并達到規(guī)定的最低繳費年限。失業(yè)保險是一種與工資收入相關聯(lián)的社會保險制度，失業(yè)保險繳費來源于失業(yè)者在業(yè)時的積累，是其必要勞動創(chuàng)造的價值的一部分，不同參保人員所繳納的失業(yè)保險費是不同的，相應失業(yè)保險金的標準也應有所差別，體現(xiàn)了履行繳費義務與享受保險權(quán)利的統(tǒng)一；而失業(yè)救助屬于社會救助的分支，其資金則來源于國民收入的再分配，它是一種單方面的給付。我國1999年頒布的《失業(yè)保險條例》首次規(guī)定了職工個人的繳費責任，規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費，但是城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費?！渡鐣ｋU法》進一步明確了由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納失業(yè)保險費的制度。

從權(quán)利與義務相統(tǒng)一的角度出發(fā)，各國規(guī)定了失業(yè)人員失業(yè)保險津貼的享受資格。首先，失業(yè)者必須處于勞動年齡階段，即法定最低勞動年齡與法定退休年齡之間；其次，必須是非自愿性失業(yè)；第三，失業(yè)者必須滿足一定的合格期條件?！渡鐣ｋU法》第45條規(guī)定了失業(yè)人員從失業(yè)保險基金中領取失業(yè)保險金必須具備的資格條件。簡單地說，我國失業(yè)保險金的領取必須同時符合相應的繳費時間、失業(yè)原因和是否具有就業(yè)意愿等。（1）繳費時間：失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險費滿一年。（2）失業(yè)原因：非因本人意愿中斷就業(yè)。在實踐中，非因本人意愿中斷就業(yè)的情況包括：終止勞動合同的；被用人單位解除勞動合同的；被用人單位開除、除名和辭退的；因用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動，與用人單位解除勞動合同的；因用人單位未按照勞動合同約定支付勞動報酬或者提供勞動條件，與用人單位解除勞動合同的；法律法規(guī)另有規(guī)定的。（3）就業(yè)意愿：已經(jīng)進行失業(yè)登記，并有求職要求。辦理失業(yè)登記是失業(yè)人員領取失業(yè)保險金的必經(jīng)程序，也是失業(yè)人員進入申領失業(yè)保險待遇程序的重要標志。失業(yè)登記的主要內(nèi)容有失業(yè)人員的個人情況、原就業(yè)情況、失業(yè)時間、原因等失業(yè)情況。辦理失業(yè)登記的目的，一是便于讓公共就業(yè)服務機構(gòu)掌握失業(yè)人員情況，及時提供就業(yè)指導，促進再就業(yè)；二是可為發(fā)放失業(yè)保險待遇提供依據(jù)和信息。在認定失業(yè)人員是否有求職要求時，一般以其是否在職業(yè)介紹機構(gòu)登記求職，并參加再就業(yè)活動為衡量的標準。

兼顧效率與公平

失業(yè)保險的目的是保護暫時處于失業(yè)階段的人群得到一定的生活保障，如何利用失業(yè)保險政策盡快使這些失業(yè)人群更快地實現(xiàn)就業(yè)是社會保險的目的。由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，失業(yè)保險金發(fā)放應設定上限和下限。首先，職工失業(yè)期間，沒有提供勞動、不進行生產(chǎn)，沒有創(chuàng)造財富和價值，無論從權(quán)利與義務相對應的原則講，還是從激勵失業(yè)者積極尋找工作的角度看，失業(yè)保險金的支付標準都不能高于最低工資水平，否則會出現(xiàn)失業(yè)保險抑制失業(yè)者搜尋工作積極性的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。其次，從保障失業(yè)人員基本生活水平的角度看，失業(yè)保險金不能低于最低生活保障水平。與失業(yè)保險相比，最低生活保障屬于社會救助的范疇，用以維持基本生計，而且不需要繳費就可受益；而失業(yè)保險屬于社會保險范疇，只有繳費了才能享受失業(yè)保險待遇，所以從待遇上來看，失業(yè)保險金必然要高于最低生活保障水平，這也是失業(yè)保險金標準的最低線。國際勞工大會1988年第75屆會議《促進就業(yè)社會保障》報告五（2B）就給付標準作了較為詳細的說明：當津貼數(shù)額以受保護人所繳的費用或以其名義繳納的費用或以前的收入為依據(jù)時，其數(shù)額應定為以前收入的50%以上；當津貼數(shù)額不以所繳納費用或以前的收入為依據(jù)時，應按不少于法定最低工資或一個普通工人工資的50%或按其基本生活費用的最低額確定。

確定失業(yè)保險金的標準應以兼顧公平和效率為原則，使失業(yè)者的收入損失得到部分補償，同時避免對在職者和創(chuàng)造就業(yè)的阻礙作用。因此，制訂失業(yè)保險金標準時，應綜合考慮各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平、職工工資水平、生活費用水平等各種因素?！渡鐣ｋU法》第47條規(guī)定，失業(yè)保險金的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準。由于我國各地社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，失業(yè)保險金、最低工資和最低生活保障的標準均授權(quán)省級政府確定。目前，各省級人民政府大多采用以當?shù)刈畹凸べY標準的百分比來確定失業(yè)保險金的具體數(shù)額。隨著生活費用的提高，最低工資標準相應調(diào)整，失業(yè)保險金標準也隨之調(diào)整，比如，2009年1月1日起北京的失業(yè)保險金月標準每檔上調(diào)60元，而從2010年7月1日起，失業(yè)保險金月標準每檔上調(diào)70元，以確保失業(yè)人員的基本生活。

《社會保險法》規(guī)定了停止領取失業(yè)保險金的情形。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間有下列情形之一的，停止領取失業(yè)保險金：重新就業(yè)的；應征服兵役的；移居境外的；享受基本養(yǎng)老保險待遇的；無正當理由拒不接受當?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或機構(gòu)介紹工作的。

在喪葬補助金方面，除了失業(yè)保險外，基本養(yǎng)老保險、工傷保險均規(guī)定了因病或非因工死亡人員的喪葬補助金待遇。《社會保險法》第17條規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；第38條規(guī)定，因工死亡的，其遺屬可以按照國家規(guī)定從工傷保險基金中領取喪葬補助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和因工死亡補助金。這樣，就有可能發(fā)生失業(yè)人員死亡同時符合領取基本養(yǎng)老保險喪葬補助金和失業(yè)保險喪葬補助金，或者同時符合領取工傷保險喪葬補助金和失業(yè)保險喪葬補助金，或者同時符合領取基本養(yǎng)老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金、失業(yè)保險喪葬補助金的三種情形。如果允許同時領取各個險種的喪葬補助金，顯然是不合理的。因此，《社會保險法》第49條同時作了規(guī)定，個人死亡同時符合領取基本養(yǎng)老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金和失業(yè)保險喪葬補助金條件的，其遺屬只能選擇領取其中的一項。遺屬可以通過比較，自主選擇一項保險基金的喪葬補助金。這既是一種人性化的政策，也符合公平與效率兼顧的原則。

促進再就業(yè)功能凸顯

一定比例的失業(yè)率對市場經(jīng)濟來說，屬于正?，F(xiàn)象，失業(yè)對于具體的勞動者來說也是一種暫時的現(xiàn)象，因為失業(yè)通常與經(jīng)濟發(fā)展的周期性變動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整密切相關。規(guī)定失業(yè)者享受失業(yè)保險的期限，嚴格享受失業(yè)保險的條件，目的是為了防范“失業(yè)陷阱”，促進勞動者積極尋找就業(yè)機會，實現(xiàn)再就業(yè)。因而，失業(yè)保險負有保障基本生活和促進就業(yè)的雙重任務。失業(yè)保險制度一般對失業(yè)保險金的給付期限進行了限定，使失業(yè)者在短期內(nèi)的收入能維持在一定水平上，而不是解決長期失業(yè)者的問題。確定失業(yè)保險金給付期限應以使大多數(shù)失業(yè)者重新就業(yè)前不過多地減少收入為原則。國際勞工組織第44號公約規(guī)定，無論是按收入的津貼還是補助，支付期應為每年至少156個工作日，在任何情況下，也不能少于78個工作日。各國的給付期都有明文規(guī)定，少則8周，多則36周，常見的是26周。一些國家常常根據(jù)相關因素將失業(yè)保險金給付期限分成幾個檔次。

我國失業(yè)保險制度規(guī)定的給付期限一般根據(jù)繳費時間分檔確定，《社會保險法》第46條規(guī)定，失業(yè)人員失業(yè)前用人單位和本人累計繳費滿一年不足五年的，領取失業(yè)保險金的期限最長為十二個月；累計繳費滿五年不足十年的，領取失業(yè)保險金的期限最長為十八個月；累計繳費十年以上的，領取失業(yè)保險金的期限最長為二十四個月。其中，最長給付期限是失業(yè)后可以領取失業(yè)保險金的最長時間，目前分成三檔：分別是12個月、18個月、24個月。根據(jù)失業(yè)人員實際再就業(yè)的情況，領取失業(yè)保險金的實際時間可以少于或等于最長期限。如果超過這個期限，失業(yè)人員還沒有重新就業(yè)，將不能繼續(xù)領取失業(yè)保險金，只能申領最低生活保障金。這既是權(quán)利與義務相統(tǒng)一原則的體現(xiàn)，更是失業(yè)保險促進再就業(yè)功能的體現(xiàn)。

以人為本，政策更加人性化

首先，《社會保險法》規(guī)定，在失業(yè)人員重新就業(yè)并再次失業(yè)情況下，失業(yè)保險的繳費時間和領取期限可以累計合并。職工失業(yè)后，如果重新就業(yè)，則應停止領取失業(yè)保險金，并重新開始繳納失業(yè)保險費，重新計算繳費時間。這樣，失業(yè)人員實際領取失業(yè)保險金的期限有可能會少于可以領取的最長期限，即會存在一個剩余期限。如果失業(yè)人員重新就業(yè)后又再次失業(yè)，可以根據(jù)重新計算的繳費時間來領取失業(yè)保險金。《社會保險法》第46條規(guī)定：重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費時間重新計算，領取失業(yè)保險金的期限與前次失業(yè)應當領取而尚未領取的失業(yè)保險金的期限合并計算，最長不超過二十四個月。這意味著，失業(yè)人員重新就業(yè)后再次失業(yè)時，失業(yè)人員可以領取的期限是前次失業(yè)剩余的領取期限與本次失業(yè)的領取期限的加總，最長時間不超過24個月。這樣既維護了失業(yè)人員的經(jīng)濟利益和社會保險權(quán)利，更有利于鼓勵失業(yè)人員盡快實現(xiàn)再就業(yè)。

其次，失業(yè)人員享受基本醫(yī)療保險待遇。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間可以申領醫(yī)療補助金，但不足以保障大病、重病。職工在就業(yè)期間，用人單位和本人已經(jīng)繳納了醫(yī)療保險費，因暫時失業(yè)就無法享受基本醫(yī)療保險待遇，不盡合理?！渡鐣ｋU法》對現(xiàn)行做法作了改變。《社會保險法》第48條規(guī)定，失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間，參加職工基本醫(yī)療保險，享受基本醫(yī)療保險待遇，同時，將申領醫(yī)療補助金改為享受基本醫(yī)療保險待遇。這是《社會保險法》做出的重大調(diào)整，體現(xiàn)了與時俱進和以人為本的精神。

第三，失業(yè)人員的基本醫(yī)療保險由失業(yè)保險基金負擔。失業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險、享受基本醫(yī)療保險待遇，就應當繳納基本醫(yī)療保險費。但是失業(yè)人員已經(jīng)失去了主要的經(jīng)濟收入來源，如果再讓其負擔基本醫(yī)療保險費，會進一步加劇生活困難。為此，《社會保險法》第48條規(guī)定，失業(yè)人員應當繳納的基本醫(yī)療保險費從失業(yè)保險基金中支付，個人不繳納基本醫(yī)療保險費。同時，因失業(yè)人員失去了工作單位，應該由工作單位支付的基本醫(yī)療保險費也由失業(yè)保險基金支付。因此，失業(yè)保險基金所支付的基本醫(yī)療保險費包括用人單位和個人應當繳納的部分，統(tǒng)籌地區(qū)可以對繳納標準等做出具體規(guī)定。

第四，失業(yè)人員的喪葬補助金和撫恤金?！妒I(yè)保險條例》第10條規(guī)定，領取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金屬于失業(yè)保險基金的支出項目。社會保險法再次肯定了此項規(guī)定。《社會保險法》第49條對喪葬補助金和撫恤金發(fā)放標準給出了參照：失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間死亡的，參照當?shù)貙υ诼毬毠に劳龅囊?guī)定，向其遺屬發(fā)給一次性喪葬補助金和撫恤金。所需資金從失業(yè)保險基金中支付。

與《失業(yè)保險條例》相比，《社會保險法》第51條關于停止領取失業(yè)保險待遇情形的規(guī)定中，不再規(guī)定“被判刑收監(jiān)執(zhí)行或者被勞動教養(yǎng)”的失業(yè)人員停止享受失業(yè)保險待遇，這成為《社會保險法》的一大亮點。