河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考

盧克貞

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、防止或減少農(nóng)村承包地的棄耕拋荒、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的必然要求。河南省作為我國的農(nóng)業(yè)大省，我國重要的糧食生產(chǎn)基地，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益方面還不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。解決好這一問題，不僅是河南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，而且對促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障國家糧食安全都將起到非常重要的作用。

一、制約河南省土地承包經(jīng)營權(quán)因素分析

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受各方面因素的制約，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素是基礎(chǔ)，建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的人們對土地的思想觀念、黨的土地方針政策、國家的承包經(jīng)營權(quán)法律制度等也是影響流轉(zhuǎn)的重要因素。

（一） 經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素仍然是制約河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)因素

近年來，河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素仍然是制約河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個很重要的前提是第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一方面第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速增長，農(nóng)民穩(wěn)定的非農(nóng)收入高于農(nóng)業(yè)收入，是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較快的一個直接動因。另一方面第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要占用大量土地，土地流轉(zhuǎn)需求旺盛，土地價值得以體現(xiàn)，進(jìn)而成為稀缺資源而進(jìn)入市場。所以，中央指出：“只有第二、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源的地方，才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！?。 河南省2010年統(tǒng)計公報顯示河南省的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.2:57.7:28.1。特別是農(nóng)村的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。農(nóng)民的非農(nóng)收入較低，且不穩(wěn)定。在這種情況下，讓農(nóng)戶積極地將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，顯然不太現(xiàn)實。

從第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)的根本原因是生產(chǎn)要素的使用效率。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個基本要素，目前其使用效率仍然較低。從總體上講，河南省農(nóng)產(chǎn)品雖然高產(chǎn)出，但由于目前土地的集約化經(jīng)營還比較欠缺， 適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)不多，缺乏效益明顯、可持續(xù)性強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)的有力支撐。即使有種養(yǎng)能手想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，卻因資金問題而退卻。在廣大農(nóng)村很多現(xiàn)代化的機(jī)械無用武之地，嚴(yán)重阻礙了土地生產(chǎn)效率的提高。加上化肥、農(nóng)藥以及機(jī)械勞動費用的支出都比較高，導(dǎo)致生產(chǎn)成本居高不下。這些，都導(dǎo)致了缺乏對土地流轉(zhuǎn)的市場需求，影響了土地流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)業(yè)收益比較低，投資回收周期比較長，農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨市場和自然雙重風(fēng)險。因此，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，缺乏對土地流轉(zhuǎn)的需求。如果能夠達(dá)到有地不種地，有人想種地，想種又有地的程度，土地流轉(zhuǎn)的市場也就形成了。

（二）河南農(nóng)民的土地觀念是制約土地承包經(jīng)營權(quán)的重要因素

馬克思主義認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反過來又影響經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。作為上層建筑的人們對土地的思想觀念與河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。雖然河南省近年來經(jīng)濟(jì)增長較快，經(jīng)濟(jì)總量也比較大，但是河南省人口較多，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，在人均方面還很落后。相對落后的經(jīng)濟(jì)，必然反映在人們的思想觀念上。

對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流出方農(nóng)民來說，一方面，雖然目前農(nóng)民就業(yè)已呈多元化趨勢，農(nóng)業(yè)收入的比例逐年下降。在我國現(xiàn)有社會保障體系不完備的情況下，土地仍是農(nóng)民最可靠的社會保障，農(nóng)民仍然將其承包的土地作為生活保障的最后一道防線。這種顧慮，使得一些農(nóng)戶在無力耕種或耕種收益低下的情況下也不愿轉(zhuǎn)出其農(nóng)用地。另一方面，農(nóng)民“不愿流出承包經(jīng)營權(quán)”，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。有的農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長至30年，到時候國家政策變了土地就是自己的了，如果現(xiàn)在不爭取承包土地將來會后悔莫及。一些農(nóng)民暫時離開土地，并不意味著他們不要土地。有的農(nóng)民雖已長期在外務(wù)工經(jīng)商，寧愿讓自己的土地荒蕪，也不愿把土地流轉(zhuǎn)給別人。

對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流入方來說。一些經(jīng)營大戶或工商業(yè)主存在著“兩怕”的思想觀念：“一怕”農(nóng)村土地政策不穩(wěn)，不敢大膽投入，流入方農(nóng)民對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策的穩(wěn)定性認(rèn)識不是很清楚， 顧慮較多，擔(dān)心土地政策的穩(wěn)定性，缺乏長期投入的積極性?！岸隆鞭r(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然和市場雙重風(fēng)險壓力大，不敢大規(guī)模投入。農(nóng)業(yè)是兼有自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，特別在河南省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還很薄弱的情況下，表現(xiàn)得尤為明顯。市場風(fēng)險對農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)的影響程度較大。因此，在沒有完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制下，土地的有償流轉(zhuǎn)就會因巨大的經(jīng)營風(fēng)險而難以推行，即使推行也難以達(dá)到預(yù)期的目的。

對于農(nóng)村基層干部來說，有的干部不愿參與土地流轉(zhuǎn)。他們對農(nóng)地市場能否全面發(fā)揮作用，是應(yīng)當(dāng)控制還是應(yīng)當(dāng)完善仍有疑慮。有的干部不敢參與土地流轉(zhuǎn)，把土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與土地的合理流轉(zhuǎn)對立起來，總怕突破國家政策界限，不敢大膽宣傳創(chuàng)新。正是由于這些認(rèn)識障礙，不少地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍仍然較小，市場發(fā)育進(jìn)程也受到了很大影響，在一定程度上束縛了國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展。

（三） 我國現(xiàn)行的法律制度也是影響河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體制因素

我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營法律制度存在著諸多不利于流轉(zhuǎn)的因素，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，農(nóng)村土地所有權(quán)缺陷導(dǎo)致對土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)不力，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。雖然我國《憲法》和《民法通則》規(guī)定：農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，但是，對于集體所有制的具體形式、土地所有權(quán)的行使和保護(hù)方式等問題上述法律沒有作具體規(guī)定。因為“集體”這個概念不是法律上的“組織”，而是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。結(jié)果是農(nóng)村土地所有權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織（通常是村民委員會）或者其負(fù)責(zé)人代為行使。這一法律上的缺陷為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村級“準(zhǔn)政府”的侵權(quán)提供了便利，導(dǎo)致經(jīng)營管理者成為所有權(quán)的代表，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層組織可以憑借其土地所有權(quán)做出土地流轉(zhuǎn)決策，分享土地流轉(zhuǎn)收益。實踐中，農(nóng)民在行使自己權(quán)利時，時常受到來自村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層組織的侵害。同時，村民委員會又承擔(dān)著貫徹上級政府意圖的任務(wù)。這樣，為了地方政府的所謂政績工程或其他領(lǐng)導(dǎo)意圖，往往會對承包方的土地權(quán)利特別是流轉(zhuǎn)權(quán)的行使強(qiáng)加干預(yù)。

其二，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)不明導(dǎo)致該權(quán)利的保護(hù)受限，制約了承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在理論上，關(guān)于當(dāng)前農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)，學(xué)術(shù)界見仁見智。雖然現(xiàn)行物權(quán)法中規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)，似乎終結(jié)了對承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)在理論上的探討，但是《物權(quán)法》的這一規(guī)定并沒有真正改變實踐中承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)。實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)仍然是基于家庭承包合同產(chǎn)生的，在很大程度上是發(fā)包方與承包方共同約定的結(jié)果。農(nóng)戶基于這一契約所獲得的土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)也便具有了債權(quán)的屬性。目前對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)也是債權(quán)性質(zhì)的，如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》(1999年7月8日起施行)第十四條規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效”?！逗幽鲜∞r(nóng)業(yè)承包合同管理條例》(1994年1月2日施行)第十二條規(guī)定：“承包方的權(quán)利義務(wù)：……（三）在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，可以依法把自己承包的項目和權(quán)利、義務(wù)的部分或全部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓給第三人，原合同仍然有效”。這種法律上的“非經(jīng)同意不能做”的規(guī)定，極大地對抗了物權(quán)的基本屬性。這一債權(quán)性質(zhì)的規(guī)定為侵害農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)提供了方便，不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府利用“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“產(chǎn)業(yè)化”、“規(guī)模經(jīng)營”等口號，否定家庭承包制。有的不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加財政收入的手段，抑或作為突出決策者“政績”的形象工程，損害農(nóng)民利益。

其三，流轉(zhuǎn)法律制度缺失，無法形成規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場。承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是土地資源優(yōu)化配置的一個動態(tài)過程，更是一種法律行為。它客觀上要求以法的形式來規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容、界限、流轉(zhuǎn)的程序以及流轉(zhuǎn)過程中各方的權(quán)利義務(wù)。雖然2009年中央一號文件提出了建立健全土地流轉(zhuǎn)市場但對土地流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)土地的管理，還沒有作出具體規(guī)定，集體所有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法至今仍未出臺，立法的滯后和現(xiàn)有法律的不完備導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行缺乏必要的、有力的法律保障和約束。我國現(xiàn)存的各種法律對于土地流轉(zhuǎn)的對象、范圍、期限、程序、方式等都缺乏明確的規(guī)定。因此，目前很難形成規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

二、推動河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

（一）大力發(fā)展農(nóng)村第二第三產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，充分發(fā)揮市場在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用

河南人多地少，土地資源極其寶貴，而農(nóng)民對土地的依賴性強(qiáng)，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。要減弱農(nóng)民對土地的依賴性，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)速度，現(xiàn)階段的土地經(jīng)營就必須做到既能保證農(nóng)戶的基本收入和消費支出，讓他們在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)務(wù)工所得的收入和保障能替代土地對農(nóng)民的價值。如前所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展（特別是農(nóng)村第二第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展）對推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起著決定性作用。農(nóng)村第二第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面凸現(xiàn)的土地的價值，使土地（承包經(jīng)營權(quán)）成為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場流通。另一方面能促進(jìn)大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，大幅度增加農(nóng)民的非農(nóng)收入。只有非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到足以吸收大量的農(nóng)村剩余勞動力，并引導(dǎo)他們合理有序地進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民才能穩(wěn)健和持續(xù)地推動土地流轉(zhuǎn)。所以，在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，加快河南省城鎮(zhèn)化步伐，逐步消除戶籍障礙，打破城鄉(xiāng)壁壘，為農(nóng)民工提供平等的就業(yè)機(jī)會。我國為此提出了城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改革戶籍制度，扎實推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)間相互分割的壁壘，實現(xiàn)以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)間的基本差別，從而使城市和農(nóng)村融為一體，最終實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的持續(xù)有效流轉(zhuǎn)。

（二）加強(qiáng)宣傳、服務(wù)和監(jiān)管，充分發(fā)揮政府和村民組織在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用

農(nóng)民是弱勢群體，對政策的理解缺乏主動性和自主性。一方面要加大《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的宣傳力度，使農(nóng)戶統(tǒng)一思想，打消顧慮，引導(dǎo)農(nóng)民搞好土地流轉(zhuǎn)。讓農(nóng)民了解政策、消除誤解，增強(qiáng)依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意識。著力消除或改變農(nóng)民固有的土地思想觀念。另一方面，宣傳發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，鼓勵各規(guī)模經(jīng)營主體參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

政府要做好促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作，創(chuàng)造有利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。首先，加強(qiáng)市場中介組織的建設(shè)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序比較復(fù)雜，急需建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢、預(yù)測、評估等中介組織，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。其次，建立健全地價評估機(jī)制，制定農(nóng)村土地估價指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法，使農(nóng)地估價有章可循。

政府同時也是市場的監(jiān)管者。沒有政府管理和服務(wù)的市場最終只能是無序和混亂的，而政府干預(yù)過度，只能扭曲市場。所以政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀管理，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)作的立法、執(zhí)行，建立土地檔案，加強(qiáng)地籍管理，建立合理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時也要注意一些帶普遍性和苗頭性的問題，把住關(guān)口，加強(qiáng)審查。防止流轉(zhuǎn)中改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途的現(xiàn)象，保證國家糧食安全。

（三）根據(jù)國家法律政策，制定一些適合河南實際的地方性法規(guī)，確保承包權(quán)人的合法權(quán)益

首先，明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善權(quán)能范圍，加強(qiáng)法律保障，明確集體土地所有權(quán)主體代表，消除所有權(quán)主體多元性問題。其次，要完善農(nóng)戶的承包權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)，豐富土地承包權(quán)的權(quán)能范圍，賦予農(nóng)戶對土地享有排他的占有權(quán)和使用權(quán)、自由的處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)、獨享的收益權(quán)，并通過延長土地承包年限來穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)。最后，運(yùn)用法律對農(nóng)戶擁有的權(quán)能予以明確和保障，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化軌道。為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官商資本對農(nóng)民的排擠，杜絕強(qiáng)勢資本的欺行霸市，有必要對進(jìn)入主體的身份、進(jìn)入方式與進(jìn)入空間作出明確的界定，并建立相應(yīng)的機(jī)制。

（四）探索土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新方式

探索與創(chuàng)新可能要打破一些傳統(tǒng)的觀念，但是，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的探索與創(chuàng)新中必須堅持“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循的重大原則。在堅持上述原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村專業(yè)協(xié)會蓬勃發(fā)展的有利時機(jī)，積極探索實踐股田制(以土地入股參與公司經(jīng)營)、中長期轉(zhuǎn)包土地銀行儲蓄制、土地證券化等土地流轉(zhuǎn)方式。放寬農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式限制，除允許“農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”形式流轉(zhuǎn)外，還應(yīng)允許以抵押、拍賣等形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

【本文系河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2009FFX019）的階段性研究成果，作者系項目負(fù)責(zé)人】

（作者系中國人民銀行鄭州培訓(xùn)學(xué)院副教授，學(xué)術(shù)委員會委員）