集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)關(guān)聯(lián)度研究

■ 盧 嘉

（中國人民大學(xué)土地管理系，北京 100872）

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)背景

農(nóng)村土地問題是“三農(nóng)”問題中的焦點(diǎn)性問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度始終是中國農(nóng)村改革與發(fā)展的最基本問題之一。近些年來，我國農(nóng)村集體土地呈現(xiàn)出非合理性與非制度化流轉(zhuǎn)，尤其是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制不順暢，給農(nóng)民權(quán)益帶來了較大的侵害。這不僅影響農(nóng)村小康社會的建設(shè)，也影響著整個(gè)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。允許并促進(jìn)集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)有利于解決農(nóng)村土地問題，從資源的角度來看，可以使閑置或低效利用的存量土地得到充分利用，承載更大的生產(chǎn)和生活空間，減少建設(shè)對占用農(nóng)地的壓力，保護(hù)耕地；從資產(chǎn)的角度來看，有利于調(diào)整土地利用的規(guī)模結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民及農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收入。

2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！币浞致鋵?shí)關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的“三農(nóng)”政策，必須進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新。深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進(jìn)農(nóng)村社會和諧，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一道繞不過的坎，現(xiàn)時(shí)段進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革正當(dāng)其時(shí)。

2 與新農(nóng)村建設(shè)關(guān)聯(lián)度分析

2.1 關(guān)聯(lián)度模型設(shè)計(jì)

2.1.1 目標(biāo)界定

新農(nóng)村建設(shè)是在我國總體上進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段后面臨的嶄新課題。當(dāng)前我國全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。因此新農(nóng)村建設(shè)包含了農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的豐富內(nèi)涵?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是：

①農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立；②現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得顯著進(jìn)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障；③農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番，消費(fèi)水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除；④農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實(shí)保障；⑤城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農(nóng)村文化進(jìn)一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好地落實(shí)，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機(jī)會，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進(jìn)一步完善；⑥資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

2.1.2 模型設(shè)計(jì)

農(nóng)村改革發(fā)展的六項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的途徑和內(nèi)容，可以通過一定的模型將其關(guān)聯(lián)度表現(xiàn)得更為清晰。將影響新農(nóng)村建設(shè)的六項(xiàng)因素用一定的參量表現(xiàn)出來，按相互關(guān)系列出數(shù)學(xué)方程式或其他數(shù)學(xué)表達(dá)式，就是關(guān)聯(lián)度模型。

用待定參量的函數(shù)表示新農(nóng)村建設(shè)成果稱為目標(biāo)函數(shù)。即設(shè)目標(biāo)函數(shù)Y，為農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)，即新農(nóng)村建 設(shè)。

設(shè)影響參量為Xi，包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的六項(xiàng)主要內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)制度X1，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力X2，農(nóng)民收入水平X3，農(nóng)民民主權(quán)利X4，農(nóng)村社會管理體系X5，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力X6等。

則目標(biāo)函數(shù)可表示為：Y=f(X1,X2,X3,X4,X5,X6)

在經(jīng)濟(jì)制度X1中，對于農(nóng)村最重要的就是土地制度，對于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地制度來說，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度是最為關(guān)鍵一環(huán)。

若進(jìn)一步細(xì)分，設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度為N，設(shè)影響參量：土地所有制n1，城市建設(shè)用地使用制n2，農(nóng)用地使用制n3，宅基地使用制n4，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制n5等。則：

N=g（n1,n2,n3,n4,n5）

用土地制度來代表經(jīng)濟(jì)制度對新農(nóng)村建設(shè)的影響，則：

Y=f(g(ni),X2,X3,X4,X5,X6)

通過調(diào)查分析各類土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容，可以得到它與新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)度。

2.2 關(guān)聯(lián)因素分析

根據(jù)調(diào)查和分析，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有直接關(guān)聯(lián)。

2.2.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)凸顯農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)二元問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革

中國的土地制度以所有權(quán)歸屬劃分，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地大部分屬于集體所有，形成了城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，即國有土地制度和集體土地制度兩大部分。由此進(jìn)一步形成了我國土地市場的基本格局：以建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的城市國有土地市場和以農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的集體土地市場，即城鄉(xiāng)土地市場的二元結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期土地資源較充裕的情況下，二元產(chǎn)權(quán)互不沖突，兩個(gè)市場各自運(yùn)行。而隨著整體經(jīng)濟(jì)和城市化的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善要求資源要素的自由流動，城市和農(nóng)村的界限不斷變化與模糊，此種兩個(gè)市場分割的土地制度中隱藏的漏洞也不斷顯化：農(nóng)村和城市郊區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地該歸屬哪一級市場？

根據(jù)全國13個(gè)省市農(nóng)村集體成員的集體建設(shè)用地調(diào)查結(jié)果，1有78%的村民表明自己所在村存在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給本村或村外企業(yè)的現(xiàn)象；有6成被調(diào)查者處于農(nóng)村腹地，表明集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象遍布中國廣大農(nóng)村。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的擴(kuò)展，促使地方政府和國家紛紛展開探索和試點(diǎn)，四川、山東、湖北、浙江、江蘇、廣東、陜西、安徽等大部分省制定了地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)暫行法規(guī)，國家從政策層面上也肯定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場。2006年3月《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國土資發(fā)[2006]52號），肯定了集體土地進(jìn)行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，明確要求今后要“穩(wěn)步推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”。這些對完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善具有關(guān)鍵意義。

2.2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增強(qiáng)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識，促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被調(diào)查的731名集體成員中，有260人認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸國家所有，有221人認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸村委會所有，二者占了總量的66%。而近半數(shù)村民認(rèn)為宅基地歸自己所有。

而隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大，在流轉(zhuǎn)收益的分配問題上，調(diào)查則顯示出了農(nóng)民對流轉(zhuǎn)收益權(quán)的意識增強(qiáng)。在集體建設(shè)用地實(shí)際流轉(zhuǎn)方式上，出租方式占總調(diào)查的55%，而在農(nóng)民意愿的流轉(zhuǎn)方式上，出租方式只占36%，選擇土地入股分紅和雙方聯(lián)合經(jīng)營方式占到總數(shù)的57%。將土地入股以分得紅利，或者雙方聯(lián)合經(jīng)營共同分享利潤，體現(xiàn)了農(nóng)民參與土地產(chǎn)權(quán)分配的意識。

由此可見，農(nóng)民在不斷接觸集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，雖然對國家的土地產(chǎn)權(quán)制度還不清晰，但基本的產(chǎn)權(quán)意識已經(jīng)樹立，懂得自覺維護(hù)自身產(chǎn)權(quán)利益。隨著流轉(zhuǎn)體制的建立，土地產(chǎn)權(quán)制度將更為完善，有利于農(nóng)民進(jìn)一步認(rèn)識土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益保障。

2.2.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)民生活環(huán)境改善

調(diào)查顯示，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民收入水平和生活環(huán)境較流轉(zhuǎn)前有所提高。收入水平和生活環(huán)境基本沒變 及提高的樣本量分別占到了總樣本量的95.9%和91.4%，而只有極少比例的村民認(rèn)為，收入水平和生活環(huán)境下降了。

就收入水平而言，農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后可以獲得雙份收益：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資收入，一是聯(lián)合經(jīng)營或土地入股分紅收益。另外，如果繼續(xù)務(wù)農(nóng)，還可獲取作物收成方面的收益。就生活環(huán)境而言，村集體在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后可將收益用于村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地的建造、翻新、維修，以及為村民提供醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利保障。在宏觀經(jīng)濟(jì)景氣的大背景下，絕大多數(shù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，都會給村民的生活帶來良性轉(zhuǎn)變。

因此，雖然可能存在收益分配不均、環(huán)境污染等現(xiàn)象，總體而言，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)民生活環(huán)境是正面效應(yīng)。

2.2.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策民主化，促進(jìn)農(nóng)民民主權(quán)利體現(xiàn)

調(diào)查顯示，近4成集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由全體村民大會投票，并由三分之二的村民表決通過。在全部643名村內(nèi)存在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的被調(diào)查者中，有37%共計(jì)236人表示該村集體土地流轉(zhuǎn)的決策是公開公正的，經(jīng)過全體村民和村民代表表決的占總數(shù)的58%。

可見在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，過半數(shù)的流轉(zhuǎn)決策都是由村民群體作出的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的增加促使農(nóng)民參與民主決策的內(nèi)容和次數(shù)都實(shí)現(xiàn)了突破，有利于農(nóng)民更好地掌握民主程序，提高決策水平，維護(hù)自己的民主權(quán)利。

2.2.5 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)盤活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展

集體土地包括農(nóng)用地和建設(shè)用地兩部分，在土地流轉(zhuǎn)制度尚不完善的情況下，集體土地不僅不能和國有土地互相流轉(zhuǎn)，而且在集體土地市場內(nèi)部的流轉(zhuǎn)也限制重重。集體建設(shè)用地在當(dāng)前的制度下只有進(jìn)入機(jī)制，而缺乏轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制，這使得一宗土地一旦成為集體建設(shè)用地，便沉淀下來為單一主體使用，集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能由本村集體使用，宅基地只能由本村居民使用。一方面大量的人口、生產(chǎn)企業(yè)和城市發(fā)展需要建設(shè)用地，一方面大量的集體建設(shè)用地限制流轉(zhuǎn)處于閑置，對土地資源稀缺的我國來說造成巨大的浪費(fèi)。

從調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在被調(diào)查的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓前，有47%的土地為村民的責(zé)任田，有25.7%的土地為閑置宅基地，其它依次為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)廠房用地、村委大院和曬谷場等用地、機(jī)動地、其他土地。即有四分之一的流轉(zhuǎn)來源于閑置宅基地，有半數(shù)的流轉(zhuǎn)來源于利用效率不高的各類建設(shè)用地。

可見集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對盤活農(nóng)村土地資源具有顯著的作用，這對土地資源稀缺的我國來說是提高土地利用率的良好契機(jī)。土地是農(nóng)村最大的資源和資產(chǎn)，通過流轉(zhuǎn)盤活土地資源，對促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展將大有裨益。同時(shí)，調(diào)查還顯現(xiàn)出有近半數(shù)的流轉(zhuǎn)用地來源于農(nóng)用地，這與我國嚴(yán)格保護(hù)耕地資源的國策相悖，是流轉(zhuǎn)制度建立過程中必須嚴(yán)格限制的方面。但可以預(yù)見，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度若能有效建立，建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)成本小于轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的成本，則可以轉(zhuǎn)變一部分非法轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的現(xiàn)象，吸引更多的人來開拓閑置集體建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源的良性循環(huán)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論和建議

3.1 結(jié)論

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將是今后土地制度改革不爭的發(fā)展趨勢。根據(jù)以上分析，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)體制改革、保障農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收入水平和生活環(huán)境、體現(xiàn)農(nóng)民民主權(quán)利、盤活土地資源促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，都具有重要的意義。

聯(lián)系關(guān)聯(lián)度模型Y=f(g(ni),X2,X3,X4,X5,X6)，可以看到經(jīng)濟(jì)制度X1，農(nóng)民收入水平X3，農(nóng)民民主權(quán)利X4，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力X6等都與土地制度N=g(ni)有直接關(guān)系。設(shè)X3=h(ni)，X4=j(ni)，X6=k(ni)，可得

Y=f(g(ni),X2,h(ni),j(ni),X5,k(ni))即通過這一關(guān)聯(lián)度模型，我們可以看到新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，關(guān)鍵是集體建設(shè)用地制度，有著千絲萬縷的密切聯(lián)系。促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建農(nóng)村和諧社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.2 建議

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村改革發(fā)展意義重大，流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問題和矛盾對改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也影響重大。因此，正確處理問題和矛盾，也是兩者關(guān)聯(lián)度 中的重要內(nèi)容。

3.2.1 加大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容和關(guān)系的宣傳力度

針對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)意識還較模糊、法定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的狀況，國家要加大宣傳力度，普及土地產(chǎn)權(quán)法律知識。掌握國家法律規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的基本點(diǎn)，也是順利推進(jìn)土地制度改革的基礎(chǔ)。農(nóng)民要成為新農(nóng)村的主人，就必須掌握自己最大的資源——土地的權(quán)益，依法利用土地是保障農(nóng)民權(quán)益的根本。

3.2.2 加強(qiáng)規(guī)劃控制，保障耕地資源

針對部分集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來源于農(nóng)用地的狀況，要強(qiáng)化規(guī)劃控制。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能帶來的問題之一，是在利益的驅(qū)使下，部分集體和農(nóng)民違反用途管制制度，非法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以謀取利益。這對我國耕地資源緊缺的狀況無疑更為不利。非法轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)成為尖銳的矛盾，可能導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革受阻，流轉(zhuǎn)的正面意義受到質(zhì)疑。解決這一矛盾是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革目標(biāo)正向關(guān)聯(lián)的重要一環(huán)。有效的手段是應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃控制，集體建設(shè)用地應(yīng)納入縣級規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃，對來源非法的集體建設(shè)用地嚴(yán)格把關(guān)，限制其在市場流轉(zhuǎn)中的合法性，大大提高其流轉(zhuǎn)成本。

3.2.3 正確處理收益分配，避免影響和諧農(nóng)村建設(shè)

針對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益擴(kuò)大的同時(shí)收益分配不均，收益分配部分由個(gè)別團(tuán)體或個(gè)人決策的狀況，要制定完善的收益分配配套制度。收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)能。流轉(zhuǎn)收益分配不公平不公開，既損害農(nóng)民權(quán)益，又影響農(nóng)民參與制度改革的積極性，最容易形成農(nóng)村社會矛盾，影響和諧農(nóng)村的建設(shè)。流轉(zhuǎn)收益分配的公平、公開和公正問題，是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革目標(biāo)正向關(guān)聯(lián)的另外重要一環(huán)。應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)實(shí)際情況，制定地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配制度，保證農(nóng)民權(quán)益得到合理體現(xiàn)。

[1]中國人民大學(xué)土地管理系.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)以及婦女土地權(quán)利的保護(hù)策略研究——調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告[R].北京:中國人民大學(xué)土地管理系,2008.