例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

■ 柴志春/趙 松

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

土地例行督察就是通過(guò)對(duì)督察區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)的土地利用管理情況進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查，準(zhǔn)確掌握和研判形勢(shì)，提出整改意見(jiàn)和建議，促進(jìn)地方政府建立、完善科學(xué)發(fā)展的土地利用管理新機(jī)制的過(guò)程。如何體現(xiàn)土地督察的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)便捷高效地完成督察工作任務(wù)，客觀、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)地方政府土地利用管理狀況，例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究就成為亟待解決的問(wèn)題。

1 例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的作用

例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)是反映和衡量例行督察區(qū)域土地利用與管理水平的具體指標(biāo)，著重考核土地利用和管理的合法合規(guī)性，具有以下作用：一是反映和評(píng)估。客觀地反映和評(píng)估地方政府土地利用與管理政策執(zhí)行效果、管理水平和服務(wù)質(zhì)量。二是監(jiān)測(cè)和預(yù)警。監(jiān)測(cè)建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”各環(huán)節(jié)運(yùn)行過(guò)程，從中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因，為土地利用管理狀況發(fā)出預(yù)警信號(hào)。三是糾正和整改。通過(guò)評(píng)估結(jié)果對(duì)比分析，督促地方政府及時(shí)整改和糾正違法違規(guī)行為，促使地方政府及時(shí)調(diào)整工作機(jī)制和政策措施，進(jìn)一步規(guī)范土地利用管理行為。

2 例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

在透徹了解督察區(qū)域建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”各方面的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地例行督察的目的和特點(diǎn)，考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性和易得性，從耕保、規(guī)劃、計(jì)劃、審批、供地、執(zhí)法、制度建設(shè)等方面選取相互獨(dú)立且反映各方面特征的典型敏感指標(biāo)，組建例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1）。其中，指標(biāo)值的確定來(lái)源于：

(1)根據(jù)管理臺(tái)賬計(jì)算而得：耕地保有量完成率、基本農(nóng)田保有量完成率、補(bǔ)充耕地實(shí)際到位率、劃補(bǔ)基本農(nóng)田實(shí)際到位率、土地開(kāi)發(fā)整理計(jì)劃落實(shí)率、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整總面積、基本農(nóng)田規(guī)劃調(diào)整總面積、新增建設(shè)用地指標(biāo)使用率、新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)使用率、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納率、土地出讓金繳納率。

(2)根據(jù)內(nèi)外業(yè)審核結(jié)果統(tǒng)計(jì)而得：違法審批用地面積、征收土地合法率、國(guó)有土地使用權(quán)登記率、劃撥用地合法率、低價(jià)出讓工業(yè)用地面積、閑置土地面積、閑置土地處置率、違法用地面積、違法用地占新增建設(shè)用地的比例、違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例、違法用地發(fā)現(xiàn)率、立案查處率、查處結(jié)案率。

(3)審核組成員集體打分而得：供地業(yè)務(wù)工作到位率、國(guó)家土地管理制度政策執(zhí)行率、地方土地管理制度建設(shè)合法率。

3 例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指數(shù)的量化

由于評(píng)判指標(biāo)的量綱不同，不具橫向可比性，因此采用模糊隸屬函數(shù)的構(gòu)造，將無(wú)量綱化的因素指標(biāo)轉(zhuǎn)化為[0，1]上的無(wú)量綱實(shí)數(shù)（0為最低值，1為最高值），越趨近1，指標(biāo)影響度相對(duì)越大；越趨近0，指標(biāo)影響度相對(duì)越小。此外，將正指標(biāo)和負(fù)指標(biāo)統(tǒng)一成同一方向變化，即正指標(biāo)值越大，正指標(biāo)的模糊隸屬函數(shù)（指數(shù)）值越大，指標(biāo)影響度相對(duì)大；負(fù)指標(biāo)值越小，負(fù)指標(biāo)的模糊隸屬函數(shù)（指數(shù)）值越大，指標(biāo)影響度相對(duì)越大。

圖1 例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系單位：%、公頃、萬(wàn)元

正指標(biāo)模糊隸屬函數(shù)的構(gòu)造如下式：

Fk=（RXk-RXkmin）/（RXkmax-RXkmin）

負(fù)指標(biāo)模糊隸屬函數(shù)的構(gòu)造如下式：

Fk=（RXkmax-RXk）/（RXkmax-RXkmin）

式中：

Fk——第k個(gè)因素指標(biāo)的模糊隸屬函數(shù)，也是該因素指標(biāo)的指數(shù)；

RXk——第k個(gè)因素指標(biāo)的值；

RXkmax——第k個(gè)因素指標(biāo)的最大值；

RXkmin——第k個(gè)因素指標(biāo)的最小值。

4 例行督察土地利用管理水平評(píng)估及排序

首先，對(duì)例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理、計(jì)算后，使用德?tīng)栰撤ㄓ杀姸嘣擃I(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對(duì)指標(biāo)體系權(quán)重進(jìn)行打分，確定適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

其次，計(jì)算例行督察區(qū)域地方政府土地利用管理水平分值（采取百分制）。

土地利用管理水平分值=∑（Ii×Wi）*100

式中：

Ii為第i個(gè)指標(biāo)指數(shù)值，Wi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

最后，對(duì)例行督察區(qū)域地方政府土地利用管理水平分值排序。

5 結(jié)束語(yǔ)

建立科學(xué)合理的例行督察土地利用管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一項(xiàng)切實(shí)有效的措施，能夠通過(guò)細(xì)化、量化土地利用管理績(jī)效，對(duì)督察區(qū)域土地利用與管理的運(yùn)作狀況進(jìn)行科學(xué)、合理、全面、客觀、公正的評(píng)議和考核，使地方政府在接受例行督察過(guò)程中，激發(fā)起改革的決心和發(fā)展的信心，重新合理定位政府角色，提升土地利用與管理績(jī)效，更好地規(guī)范國(guó)土資源管理，保證國(guó)土資源管理能滿足國(guó)家耕地保護(hù)的需求、地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求并符合公眾要求或期望，為建立完善保障科學(xué)發(fā)展的土地管理新體制、新機(jī)制提供指導(dǎo)。同時(shí)，通過(guò)簡(jiǎn)便的指標(biāo)體系，可以擴(kuò)大例行督察的覆蓋面，及時(shí)跟蹤、研判督察區(qū)域內(nèi)土地管理形勢(shì)，提出改進(jìn)性的政策建議，發(fā)揮一線的監(jiān)管作用，有力促進(jìn)督察區(qū)域土地利用和管理秩序的全面好轉(zhuǎn)。

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