基于國(guó)際比較對(duì)我國(guó)財(cái)權(quán)集中度的思考分析

冷新波

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院，杭州310080)

1994年的分稅制是我國(guó)財(cái)政分權(quán)史上的一次重要進(jìn)步，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要步驟。這次改革不僅改變了中央和地方的財(cái)政關(guān)系，同時(shí)也對(duì)地方政府的財(cái)政收支產(chǎn)生影響。改革后中央財(cái)政收入大幅度上升，占國(guó)家財(cái)政收入的比重從1993年分稅制前的22%上升到2009年的52.4%，但這并未達(dá)到分稅制推出時(shí)的目標(biāo)值(60%)。同時(shí)地方的財(cái)政收入由78%下降到47.6%，地方擁有的財(cái)政收入下降，隨之地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難逐步加劇，對(duì)此有人認(rèn)為中央財(cái)權(quán)集中度過(guò)高，承擔(dān)的責(zé)任少，并把縣鄉(xiāng)財(cái)政困難歸咎于此，那么我國(guó)財(cái)權(quán)集中的程度是大還是小，目前出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與我國(guó)的財(cái)權(quán)集中度的高低有何聯(lián)系?圍繞這些問(wèn)題本文從國(guó)際上財(cái)權(quán)集中度的比較分析入手進(jìn)行了分析討論。

一、對(duì)財(cái)權(quán)集中度的理解

1.財(cái)權(quán)集中度的概念

所謂政府財(cái)權(quán)集中度就是一國(guó)政府對(duì)財(cái)權(quán)所擁有控制的程度，具體來(lái)講就是各級(jí)政府擁有的財(cái)權(quán)在總體財(cái)權(quán)體系中的地位，是財(cái)權(quán)在各級(jí)政府間的劃分格局。根據(jù)現(xiàn)在財(cái)權(quán)理論，“財(cái)權(quán)”是一種“財(cái)力”以及與之相伴隨的“權(quán)力”結(jié)合。相應(yīng)地，政府財(cái)權(quán)就是指一級(jí)政府的收入組織權(quán)、收入分享權(quán)以及最終財(cái)力支配權(quán)。也就是說(shuō)，考察一級(jí)政府的財(cái)權(quán)，不僅要考察收入組織、收入分享等方面的權(quán)限大小，而且還要看其最終支配的財(cái)力規(guī)模狀況。既要看“權(quán)力”(收入組織與收入分享)，也要看“財(cái)力”(最終財(cái)力支出規(guī)模)。收入組織權(quán)主要是稅收收入、非稅收收入和公債等，收入分享權(quán)也就是稅收收入、非稅收收入和公債的分享，最終財(cái)力支配權(quán)是指各級(jí)政府最終擁有支配并形成支出的實(shí)際財(cái)力規(guī)模，不僅包括政府本級(jí)收入還包含上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付和各種返還等。

2.財(cái)權(quán)集中度衡量視角的選擇

OECD曾把權(quán)利的集中和分散比作一個(gè)光譜圖，其中的兩個(gè)端點(diǎn):一端是中央政府高度集權(quán)，地方政府為中央政府的派出機(jī)構(gòu);另一端是地方政府高度自治，中央政府只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但這兩種情況都很罕見(jiàn)，現(xiàn)在大多數(shù)都是位于中間的部分，只是往哪端靠近程度不同。所以政府財(cái)權(quán)集中度的表現(xiàn)形式主要有三種模式，一種是所有的財(cái)權(quán)要素要全部向上級(jí)集中，第二種是所有的財(cái)權(quán)要素高度的分散化，第三種是所有的財(cái)權(quán)要素向下集中。但在實(shí)踐當(dāng)中，考慮到中央政府對(duì)國(guó)家的總體調(diào)控能力，世界各國(guó)的中央政府均高度重視政府間財(cái)權(quán)配置，很多國(guó)家實(shí)行向上集中模式，比如英國(guó)、法國(guó)等，即便是在強(qiáng)調(diào)分權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家里，中央政府的收入集中率也比較高，比如美國(guó)。

通常對(duì)于財(cái)權(quán)集中度的衡量主要有四個(gè)指標(biāo)，一個(gè)是本級(jí)收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重，但這個(gè)指標(biāo)沒(méi)有刪去中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，并不能夠反映一個(gè)真實(shí)的收入，會(huì)夸大中央政府的財(cái)權(quán)集中度。第二個(gè)是經(jīng)過(guò)收入分享后各級(jí)政府所擁有的財(cái)力占國(guó)家財(cái)政收入的比重，這個(gè)指標(biāo)是運(yùn)用經(jīng)過(guò)收入分享以后的收入進(jìn)行比對(duì)，能對(duì)各級(jí)政府最終擁有的財(cái)力較為準(zhǔn)確的衡量。第三個(gè)是本級(jí)支出占國(guó)家支出的比重，第四個(gè)是運(yùn)用全口徑的財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重，這個(gè)指標(biāo)是最能反映財(cái)權(quán)集中度的，但這個(gè)指標(biāo)由于部分的數(shù)據(jù)難以收集到，在現(xiàn)實(shí)的操作中較為復(fù)雜。

二、財(cái)權(quán)集中度的國(guó)際比較

1.國(guó)際上財(cái)權(quán)集中度情況

本文選自和我國(guó)同樣是實(shí)行單一制的英國(guó)、法國(guó)以及同樣處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的俄羅斯，還有聯(lián)邦制的美國(guó)進(jìn)行比較分析。

英國(guó)、法國(guó)都是實(shí)行單一制的國(guó)家，英國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)的稅收體制，稅收的立法權(quán)完全屬于中央，地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)，不能設(shè)置開(kāi)征地方稅。稅收分別由中央和地方各自的稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，而地方稅只有市政稅和營(yíng)業(yè)稅兩種。法國(guó)也是實(shí)行高度集中的財(cái)政體制，稅收的立法權(quán)屬于中央，財(cái)政收入權(quán)基本上集中于中央，地方只有很有限的財(cái)政收入權(quán)。法國(guó)地方財(cái)政收入構(gòu)成主要包括地方稅收、服務(wù)性收費(fèi)收入(市政財(cái)產(chǎn)和公共事業(yè)的收入)、借款收入以及中央預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2006年的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)中央財(cái)政收入占其總收入的份額為91%，法國(guó)中央收入占國(guó)家收入的比重為85%。

美國(guó)為聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府都有各自相對(duì)獨(dú)立的稅收體系，享有各自的稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)、稅款征收管理的權(quán)利。采用共享稅源、稅率分享的形式來(lái)劃分稅收收入(即同源課稅、財(cái)源分享)，各級(jí)政府都有一些屬于自身的稅種，而且都有自己的主體稅種。但總體上聯(lián)邦政府的財(cái)政收入要高于州和地方的財(cái)政收入，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2006年的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政收入占的比重為56%。

俄羅斯也是聯(lián)邦體制，在俄羅斯的財(cái)政體制中，聯(lián)邦政府基本上控制了稅收的稅基和稅率，聯(lián)邦以下政府僅對(duì)相當(dāng)少量稅種的稅基具有控制權(quán)(如印花稅)，并對(duì)自有稅源的收入形成產(chǎn)生影響，地區(qū)和地方政府確定自有收入水平的能力十分有限，甚至完全沒(méi)有。即使是被法律列入的地區(qū)稅和地方稅的稅率也是在聯(lián)邦限制的范圍內(nèi)，特別是對(duì)稅源豐富的商品稅不享有稅率的自由制定，聯(lián)邦以下政府制定稅基和改變稅率的比例只有3%。地區(qū)和地方政府的征稅權(quán)力很小，大部分稅種都由聯(lián)邦政府征收。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2006年的統(tǒng)計(jì)，俄羅斯聯(lián)邦政府財(cái)政收入占的比重為73%。

就其支出方面，英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和俄羅斯中央政府支出占全國(guó)總支出的比重都比較高，四國(guó)中央和地方支出的比例分別為 78∶22、82∶18、52∶48和62∶38，從而看出，這四國(guó)的中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。此外，中央政府的轉(zhuǎn)移支付在構(gòu)成地方政府支出的財(cái)力中占有相當(dāng)大的比重，英國(guó)為71%、法國(guó)為34.71%、美國(guó)為31.20%，俄羅斯占的比重較低，為13.30%。

由上可知無(wú)論是單一制的英國(guó)、法國(guó)，還是聯(lián)邦制的美國(guó)、俄羅斯，其中央的財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政總收入中占的比重都很高，這是保證中央宏觀調(diào)控權(quán)的需要。

2.我國(guó)財(cái)權(quán)集中度的情況比較

自1994年分稅制改革后，中央財(cái)政收入呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，1990年中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比例為33.8%，這一比例在2009年達(dá)到52.4%，地方的財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比例由66.2%下降到47.6%(如圖1)。這種趨勢(shì)和以上四國(guó)的情況相似，無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制，發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，中央政府都擁有較多的財(cái)政收入。從表1可以看出，在發(fā)達(dá)國(guó)家中中央財(cái)政收入約占80%，聯(lián)邦制體制的國(guó)家為71.4%，單一制體制的為88%左右，發(fā)展中國(guó)家中央財(cái)政收入約占82.7%，聯(lián)邦體制的國(guó)家為69.2%，單一制體制國(guó)家為96.2%。如就這方面來(lái)講我國(guó)的財(cái)權(quán)集中度相比其他的國(guó)家還不算很高，我國(guó)現(xiàn)在中央財(cái)政收入集中率水平在國(guó)際上還處于低水平。

圖1 中央、地方財(cái)政收入在總收入中占比

表1 不同體制國(guó)家中央與地方財(cái)政收入所占比重

雖然中央財(cái)政收入占了較大的比重，但這只是名義上的收入，并不能說(shuō)明我國(guó)中央政府所擁有的實(shí)際財(cái)力。

一般來(lái)講財(cái)力可理解為在一定的財(cái)政管理體制框架下的可以自由支配，自主安排的一般預(yù)算，實(shí)際的財(cái)政收入即所擁有的可支配財(cái)力，指一般預(yù)算收入、政府的稅收返還和體制性補(bǔ)助(或扣除體制性上解收入)、政府的轉(zhuǎn)移支付等。在我國(guó)中央的實(shí)際財(cái)力大體上為中央本級(jí)收入加地方上解收入減去中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，即中央的實(shí)際財(cái)力=中央本級(jí)收入+地方上解收入-轉(zhuǎn)移支付。地方實(shí)際財(cái)力為地方本級(jí)收入加中央的轉(zhuǎn)移支付減去上解中央收入，即地方實(shí)際財(cái)力=地方本級(jí)收入+中央的轉(zhuǎn)移支付-上解中央的收入。在這里要說(shuō)明的是在轉(zhuǎn)移支付中，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付不包含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，因考慮到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的具有特定用途的專項(xiàng)預(yù)算資金，它不包括在地方政府財(cái)政體制的正常支出范圍內(nèi)，因此，用于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金歸結(jié)為中央政府的財(cái)力，并不構(gòu)成地方政府的財(cái)力。

從表2可以看出，將中央和地方的財(cái)政收入進(jìn)行調(diào)節(jié)后，中央和地方的財(cái)力發(fā)生了很大的變動(dòng)。2007年對(duì)中央和地方財(cái)政收入進(jìn)行調(diào)節(jié)后，中央的實(shí)際財(cái)力為17 372.06萬(wàn)元，地方為33 949.72萬(wàn)元，分別占國(guó)家財(cái)政收入的33.85%和66.15%，2008年占國(guó)家財(cái)政收入的比重分別為33.59%和66.41%，2009年在國(guó)家財(cái)政收入中占的比重為28.77%和71.23%。地方最終所擁有的實(shí)際財(cái)力要遠(yuǎn)高于中央的實(shí)際財(cái)力，如果將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付看做是地方的財(cái)力，比例分別為20.41%和79.59%，17.34%和82.66%，10.73%和89.27%，中央的實(shí)際財(cái)力進(jìn)一步降低。由此看見(jiàn)中央實(shí)際占有的財(cái)力并不是很高，中央又要負(fù)擔(dān)全國(guó)性的支出，這也許可以解釋為什么中央把事權(quán)下放到了地方，地方支出比重較高而中央支出比重較低的原因所在。

表2 中央與地方本級(jí)收入、實(shí)際財(cái)力比較 單位:億元

在支出方面，2007年中央本級(jí)支出(包含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)為18 340.06萬(wàn)元，地方本級(jí)支出(不含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)為31 441.29萬(wàn)元，分別占國(guó)家財(cái)政支出的比重為36.84%和63.16%，2008年、2009年中央本級(jí)支出分別占國(guó)家財(cái)政支出的比重為37.24%和62.76%，36.43%和63.57%(見(jiàn)表3)。事權(quán)方面地方政府承擔(dān)較大的比重。這與以上四國(guó)不同，以上四國(guó)中央政府承擔(dān)了較大的支出責(zé)任，就世界國(guó)家而言，中央政府的財(cái)政支出在國(guó)家總支出中的比重都較高，承擔(dān)的支出責(zé)任較大。在發(fā)達(dá)國(guó)家中央支出的比例為67.2%，發(fā)展中國(guó)家中央支出的比例為80.5%，而處于轉(zhuǎn)軌的國(guó)家中央支出也占到63.2%(見(jiàn)表4)。相比之下我國(guó)的大多數(shù)事權(quán)都下放給了地方，權(quán)力分散，使得國(guó)家在宏觀調(diào)控方面的力度減弱。

表3 中央、地方本級(jí)支出比較 單位:億元

表4 各類型國(guó)家中央與地方支出比較［5］ 單位:%

三、我國(guó)是否應(yīng)加強(qiáng)財(cái)權(quán)的集中度

政府財(cái)權(quán)集中度是政府體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)地供給公共產(chǎn)品的基點(diǎn)，也是落實(shí)中央政府統(tǒng)一意志的重要手段。雖然我國(guó)稅政權(quán)是中央高度集中，但通過(guò)以上的比較分析我國(guó)的財(cái)政收入中央集中率仍然較低，即使在實(shí)行區(qū)域自治的聯(lián)邦制國(guó)家里的中央政府，不管放權(quán)多少，也要適度地集中財(cái)權(quán)，目的就是要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)限定地方政府自我意志的自由發(fā)揮。所以，就目前狀況應(yīng)加強(qiáng)中央政府的財(cái)權(quán)集中度，這主要是考慮以下因素:

1.中央政府的職能

中央政府在國(guó)家的政府體系中處于全局的調(diào)控地位，履行最高層級(jí)的宏觀決策，中央政府不僅肩負(fù)著鞏固國(guó)防、發(fā)展外交的職責(zé)，而且具有宏觀經(jīng)濟(jì)上的調(diào)控，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，社會(huì)保障、收入公平分配調(diào)節(jié)和支持全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)的職能，而這些職能的實(shí)現(xiàn)都要求中央政府要有足夠的財(cái)力和權(quán)力進(jìn)行有效地分配使用，以便能決定和管理全國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有如此才能保證國(guó)家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

2.基本公共服務(wù)均等化

所謂均等化服務(wù)就是政府要以公平、公正的方式使每個(gè)公民能享有基本均等的服務(wù)水平，這是公共財(cái)政的體現(xiàn)。目前，我國(guó)在社會(huì)保障、醫(yī)療、就業(yè)和教育等方面都存在較大的差別，一方面區(qū)域差別比較大，在我國(guó)的東中西部基本公共服務(wù)水平差別太大，無(wú)論是義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)還是人均衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)財(cái)政支出在各個(gè)省份之間，各區(qū)域之間都差別較大。另一方面，城鄉(xiāng)的公共服務(wù)水平也存在較大的差別，相關(guān)研究表明，占全國(guó)總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅能享用到20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，農(nóng)村中學(xué)生享受到的國(guó)家中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)僅占38%，在社會(huì)保障方面，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率之比高達(dá)22∶1，所以就要求中央從全局進(jìn)行調(diào)控。而對(duì)于一國(guó)基本公共服務(wù)的要求，如果是非均等化的，那么就可充分讓地方政府自主本區(qū)域內(nèi)的事物，中央便可分權(quán);如果要求是均等化的服務(wù)，那就要中央政府集權(quán)，因地方政府無(wú)法做到統(tǒng)籌全國(guó)的公共服務(wù)均等化，這就要中央政府進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和提供公共服務(wù)的事項(xiàng)，地方政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)的服務(wù)。在我國(guó)要全面進(jìn)行公共服務(wù)均等化就要選擇中上等的水平進(jìn)行提供，這必然要集中財(cái)權(quán)。

3.轉(zhuǎn)移支付的需要

轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均等化，而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系不合理，對(duì)于最具有均衡地方財(cái)力作用的一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過(guò)小，在國(guó)際上一般性轉(zhuǎn)移支付都是作為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支出的主要形式，國(guó)家要減少區(qū)域間的差距就應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付。另外，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)于民生方面的支出項(xiàng)目要求越來(lái)越強(qiáng)烈，這也就意味著中央用于民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要加大，支出責(zé)任加大，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入量的增加必然使中央集中財(cái)權(quán)。

表5 中央實(shí)際財(cái)政收入及在總收入中的比重 單位:億元

表6 縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口情況 單位:億元

四、財(cái)權(quán)集中度的增加對(duì)基層政府的影響程度

1994年分稅制改革以來(lái)，通過(guò)收入集權(quán)提高了中央政府的財(cái)政能力，但縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力在改革后卻明顯增強(qiáng)，成為壓力最大的一級(jí)財(cái)政，出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的局面，但這種現(xiàn)象的出現(xiàn)并非因中央擁有較多的收入，從表5可以看出在分稅制改革前中央實(shí)際擁有的財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政總收入中比重約為25% ～26%，這與分稅制改革后的比重相差并不大，而且要比分稅制改革后所占的比重要高，2007年這一比重為20.41%，2008年為17.34%，2009年為10.73%，由此我們可以得知分稅制改革后中央最終擁有的財(cái)力(不包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)并不比改革前多，中央雖然集中了大部分的財(cái)政收入但轉(zhuǎn)移支付的力度加強(qiáng)了，地方財(cái)政在收支上接受轉(zhuǎn)移支付后基本上還能保持平衡，只是地方對(duì)中央的依存度增加。另外僅從縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)看(表6)，在接受轉(zhuǎn)移支付和返還后收入和支出的差別并不是很大，在2005年還出現(xiàn)了盈余，僅從數(shù)字上來(lái)看，縣鄉(xiāng)事權(quán)較大并不是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因，其主要原因有以下幾方面:

1.政治上的晉升激勵(lì)

上級(jí)政府上收財(cái)權(quán)，下劃事權(quán)的同時(shí)，為保證基層政府的積極性推行“晉升錦標(biāo)賽制度”。這樣一來(lái)基層政府為實(shí)現(xiàn)其職位的晉升，必須努力完成上級(jí)規(guī)定的考核指標(biāo)，而其面對(duì)的考核指標(biāo)往往是被層層加碼的。未完成此任務(wù)，一方面會(huì)使基層政府盲目地進(jìn)行政府投資，追求GDP增長(zhǎng)和政績(jī)工程建設(shè)，像現(xiàn)在經(jīng)常出現(xiàn)某貧困縣出資幾十億來(lái)建設(shè)某工程的例子就是這一狀況的反映，這樣必定會(huì)使基層的財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重和面對(duì)更多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，為避免因財(cái)政收入達(dá)不到更多上級(jí)的考核指標(biāo)被一票否決，常常會(huì)招商引資，而招商引資的各種補(bǔ)貼和費(fèi)用都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政承擔(dān)，另外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在大量的買稅行為，其成本自然都由財(cái)政承擔(dān)。最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然會(huì)積攢下大量的債務(wù)，出現(xiàn)財(cái)政困難。

2.政府間支出責(zé)任的劃分沒(méi)有明確的規(guī)定，缺乏法律依據(jù)

1994年的分稅制改革將注意力集中于中央財(cái)政的解困，在集中收入時(shí)沒(méi)有上收責(zé)任，對(duì)于各級(jí)政府間的支出責(zé)任也沒(méi)有明確地進(jìn)行劃分，尤其是在省級(jí)及下級(jí)政府之間的職責(zé)界定以及在政府間劃分事權(quán)的問(wèn)題沒(méi)有解決。從表7可知，分稅制改革后省級(jí)政府的財(cái)政收入除了幾年下降較大外，幾乎是和分稅制改革前的水平接近，而支出的比重也是基本變化不大，而縣鄉(xiāng)級(jí)政府本級(jí)收入所占的比重在不斷下降的同時(shí)支出的比重卻在不斷地增加。由此可以得出，在目前這種政治隸屬的關(guān)系上，省級(jí)政府在政治上對(duì)下級(jí)政府擁有絕對(duì)的權(quán)威，省級(jí)政府往往會(huì)仿照中央將資金層層上移，事權(quán)層層下放，這樣又必然會(huì)使基層財(cái)政出現(xiàn)困難。

表7 省、縣鄉(xiāng)兩級(jí)本級(jí)收入與支出占總收入、支出的比重 單位:億元

3.轉(zhuǎn)移支付分配不合理

我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付并不是按照政府的支出責(zé)任來(lái)劃分，而是按照行政權(quán)力的大小來(lái)劃分。一般為省級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量最多，其次為市級(jí)政府，作為基層的縣鄉(xiāng)政府，支出責(zé)任最大卻得到的轉(zhuǎn)移支付最少，而且作為能夠自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付較少，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，使基層的縣鄉(xiāng)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)的依賴性。

4.我國(guó)政府的層級(jí)太多，政治的隸屬性太強(qiáng)

稅收政策剛性化，往往是為了完成任務(wù)不顧實(shí)際情況給下級(jí)政府下達(dá)稅收指標(biāo)，在縣鄉(xiāng)缺乏主體性稅種的情況下，使得縣鄉(xiāng)即使負(fù)擔(dān)大量的債務(wù)也要完成上級(jí)的考核。

五、總結(jié)

對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)講，政府財(cái)權(quán)集中度是政府體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)地供給公共產(chǎn)品的基點(diǎn)，也是落實(shí)中央政府統(tǒng)一意志的重要手段。通過(guò)與國(guó)際上對(duì)比，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家，我國(guó)的中央政府的財(cái)權(quán)集中率并不是很高，財(cái)權(quán)集中度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然在分權(quán)體制下分散的、小規(guī)模的地方政府在對(duì)公共偏好的信息收集和處理方面具有優(yōu)勢(shì)，更有可能做出貼近實(shí)際偏好的決策，公共服務(wù)可以被強(qiáng)烈地體驗(yàn)，更好地了解，以致接近于每一位公民。但在我國(guó)目前這種政治體制下，地方政府如擁有較多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，那么對(duì)于資源的分配只會(huì)遵循權(quán)利原則而不是公平和效率原則，所以財(cái)權(quán)集中度應(yīng)該提高，這既是中央政府充分履行其職能的需要，也是進(jìn)行公共服務(wù)基本均等化的需要，但財(cái)權(quán)集中度加強(qiáng)并不是集中所有的權(quán)利，加強(qiáng)的同時(shí)應(yīng)給予地方政府一定的自主性，完善轉(zhuǎn)移支付體制，逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，界定事權(quán)范圍，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

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