多層次、立體的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究
——以中部地區(qū)某市新農(nóng)合醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例

郭 平，洪 源，潘郭欽

(1．2．湖南大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410079;3．湖南商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

·經(jīng)濟(jì)縱橫·

多層次、立體的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究
——以中部地區(qū)某市新農(nóng)合醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例

郭 平1，洪 源2，潘郭欽3

(1．2．湖南大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410079;3．湖南商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于探索階段，如何構(gòu)建一套科學(xué)、完善、行之有效的財(cái)政支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，已成為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出行為的客觀要求，也是完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)鍵所在。本文將在闡述構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本思路的基礎(chǔ)上，著重從我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)本身的特點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)吸收邏輯模型、平衡計(jì)分卡兩種績(jī)效評(píng)價(jià)工具的思想，提出多層次、立體的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，并以中部地區(qū)某市新農(nóng)合醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建為例進(jìn)行實(shí)例分析，以驗(yàn)證構(gòu)建的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。

財(cái)政支出;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，財(cái)政支出存在“重分配、輕監(jiān)管、不問(wèn)效”的現(xiàn)象。為此，黨的十六屆三中全會(huì)中明確指出“推進(jìn)財(cái)政管理體制改革、健全公共財(cái)政體制、改革預(yù)算編制制度、建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，顯示出新的體制背景下我國(guó)政府對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的重視。然而，目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于探索階段，其中的一個(gè)突出表現(xiàn)是作為開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中心環(huán)節(jié)的指標(biāo)體系還不健全，現(xiàn)有的指標(biāo)體系只能反映實(shí)際工作中的冰山一角，而且指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與合理性也值得商榷。如何構(gòu)建一套科學(xué)、完善、行之有效的財(cái)政支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，已成為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出行為的客觀要求，也是完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)鍵所在。本文將在闡述構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本思路的基礎(chǔ)上，著重從我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)本身的特點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)吸收邏輯模型、平衡計(jì)分卡兩種績(jī)效評(píng)價(jià)工具的思想，提出了多層次、立體的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，并以中部地區(qū)某市新農(nóng)合醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建為例進(jìn)行實(shí)例分析，以驗(yàn)證構(gòu)建的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。

二、構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本思路

隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的建立，財(cái)政支出是以滿足社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)參與社會(huì)資源分配的，社會(huì)公共需要的多樣性決定了財(cái)政支出內(nèi)容的復(fù)雜性，也決定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的復(fù)雜性。

(一)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)多層次、立體的系統(tǒng)

財(cái)政支出在參與社會(huì)資源分配的過(guò)程中，資金的流向和支出的過(guò)程涉及社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)，既包括政府各部門(mén)日常辦公經(jīng)費(fèi)，也包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括教育、衛(wèi)生、社保等各方面公共服務(wù)開(kāi)支，因此，財(cái)政支出必然呈現(xiàn)出政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、科學(xué)的、社會(huì)的各個(gè)層次的需要。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要分析計(jì)算直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的投入與產(chǎn)出，而且還要計(jì)算分析間接的、無(wú)形的、預(yù)期的投入與產(chǎn)出，支出績(jī)效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為大量的無(wú)法用貨幣度量的社會(huì)效益和環(huán)境效益。這種多樣性，決定了財(cái)政支出既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，也要考慮社會(huì)和環(huán)境等效益，也就決定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的多樣性和多層次性。因此，在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)必須充分考慮財(cái)政支出的特點(diǎn)和運(yùn)作過(guò)程，不能用任何一個(gè)或幾個(gè)單一的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，而需要建立一個(gè)多層次、立體的指標(biāo)體系，以真實(shí)全面地反映和衡量財(cái)政支出的績(jī)效。

(二)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要準(zhǔn)確反映績(jī)效的“3E”特性

績(jī)效是從英文“Performance”翻譯而來(lái)，其解釋為“執(zhí)行、履行、表現(xiàn)”，它包括三層含義:經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，即績(jī)效的“3E”特性。經(jīng)濟(jì)性(Economy)，是指以最低的相關(guān)成本獲得恰當(dāng)質(zhì)量和數(shù)量的效益，可以通過(guò)投入的測(cè)定并通過(guò)和標(biāo)準(zhǔn)的比較來(lái)衡量一項(xiàng)活動(dòng)是否經(jīng)濟(jì)。效率性(Efficiency)，是指以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，一般用單位產(chǎn)出的成本來(lái)衡量。有效性(Effectiveness)，是指計(jì)劃實(shí)施達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或效果的程度。經(jīng)濟(jì)性、效率性與有效性是一個(gè)相輔相成的統(tǒng)一整體?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)必須要全面反映財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性與有效性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，通常都是以具有“3E”特性的指標(biāo)為關(guān)鍵性的思考主軸。因此，在我國(guó)建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)遵循國(guó)際慣例并借鑒已有的研究成果，要研究和認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性之間的區(qū)別和聯(lián)系，避免在工作中生搬硬套。

(三)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容

如上所述，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要準(zhǔn)確反映績(jī)效的“3E”特性。但這些指標(biāo)本身都是相對(duì)的概念，無(wú)法直接度量。要評(píng)價(jià)出財(cái)政支出活動(dòng)的這三性，在具體的評(píng)價(jià)中，我們必須要尋找其它間接指標(biāo)。根據(jù)前面第一部分介紹的績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯模型，這些間接指標(biāo)實(shí)際上就是根據(jù)財(cái)政支出活動(dòng)從一開(kāi)始投入到支出活動(dòng)結(jié)束后所產(chǎn)生的影響為止，即包括財(cái)政支出投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程內(nèi)容(如圖3—1所示)。投入，就是指為資助項(xiàng)目所投入的資源，包括人力、物力和財(cái)力。需要說(shuō)明的是，這里的投入還可能包括無(wú)法用貨幣度量的一些社會(huì)成本;過(guò)程，就是指在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中項(xiàng)目的質(zhì)量控制以及實(shí)施者對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃的遵從度;產(chǎn)出，就是指以數(shù)量或質(zhì)量表示的為資助項(xiàng)目或活動(dòng)所進(jìn)行的努力;效果，就是項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。通過(guò)對(duì)財(cái)政支出上述四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行分析，能夠明晰財(cái)政支出績(jī)效活動(dòng)的形成機(jī)理，從中找出影響績(jī)效活動(dòng)的關(guān)鍵影響因素，進(jìn)而以此為依據(jù)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

圖1 財(cái)政支出績(jī)效管理全過(guò)程

(四)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系采取循序漸進(jìn)的方法來(lái)構(gòu)建

我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性且剛剛起步，因此，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)方式，由易到難、由重點(diǎn)到一般、由共性指標(biāo)到個(gè)性指標(biāo)逐步展開(kāi)?？紤]到績(jī)效評(píng)價(jià)有一個(gè)特點(diǎn)，越是具體的有直接成果的項(xiàng)目，越容易確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。因而在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的初期，可首先對(duì)部分重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目設(shè)置不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，然后通過(guò)實(shí)踐不斷總結(jié)，對(duì)有共性特點(diǎn)的評(píng)價(jià)項(xiàng)目設(shè)置相似的指標(biāo)，對(duì)不同性質(zhì)的評(píng)價(jià)項(xiàng)目設(shè)置不同的個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，最后形成較為完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，它需要在實(shí)踐中采取循序漸進(jìn)的模式來(lái)不斷完善。

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架設(shè)計(jì)

在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方面，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者使用較多的是邏輯模型和平衡計(jì)分卡兩種工具，邏輯模型常被國(guó)際組織作為一種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工作計(jì)劃和考核評(píng)價(jià)的工具而使用。它能夠較好地展示項(xiàng)目實(shí)施流程中的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，反映出項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)之間的因果關(guān)系，可以幫助評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效。平衡計(jì)分卡是另一種流行的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，主要適用于組織的績(jī)效評(píng)價(jià)與管理體系設(shè)計(jì)，可以將組織戰(zhàn)略與具體績(jī)效指標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。與邏輯模型相比，平衡計(jì)分卡是融合了組織戰(zhàn)略的管理工具，能夠從管理要素的視角對(duì)組織績(jī)效進(jìn)行闡釋。下面，我們將從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)本身的特點(diǎn)出發(fā)，在吸收了邏輯模型、平衡計(jì)分卡兩種績(jī)效評(píng)價(jià)工具思想的基礎(chǔ)上，提出多層次、立體的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架。具體來(lái)看，該框架主要分為以下四個(gè)層次:

(一)第一層次:與績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象相適應(yīng)

多媒體是信息時(shí)代的產(chǎn)物。作為一種信息類(lèi)工具，它具有高效、便捷等特點(diǎn)。多媒體包含很多種類(lèi)，如聽(tīng)覺(jué)媒體（音頻、CD）；視覺(jué)媒體（幻燈片、投影儀）；視聽(tīng)結(jié)合的媒體（電視、電影）、交互媒體（PPT、互聯(lián)網(wǎng)）等。在初中語(yǔ)文教學(xué)中，需要根據(jù)教學(xué)內(nèi)容和要求，從這些媒體中選擇合適的種類(lèi)，并有機(jī)地整合，使每個(gè)媒體充分發(fā)揮其在教學(xué)中的作用。

在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政支出框架下，財(cái)政資源從財(cái)政部門(mén)流向公共管理部門(mén)，再由公共管理部門(mén)流向具體的資金使用單位或支出項(xiàng)目，這個(gè)過(guò)程是連續(xù)的，但各個(gè)環(huán)節(jié)中的主體所希望達(dá)成的目標(biāo)和所關(guān)注的對(duì)象是不同的，因而設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。鑒于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的對(duì)象主要包括項(xiàng)目和部門(mén)(單位)兩種類(lèi)型，因此，在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的第一層，可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和部門(mén)(單位)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系兩個(gè)方面。其中，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指對(duì)某個(gè)單獨(dú)項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，部門(mén)(單位)整體績(jī)效評(píng)價(jià)是指對(duì)部門(mén)或單位財(cái)政支出整體績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。這兩類(lèi)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系可以概括為兩點(diǎn):一是目的相同，兩類(lèi)評(píng)價(jià)工作都以提高財(cái)政資金效益為目的;二是差異顯著，項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)是具體財(cái)政支出項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的總體評(píng)價(jià)，而部門(mén)(單位)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)更側(cè)重于財(cái)務(wù)管理效率和政策評(píng)價(jià)。

(二)第二層次:與績(jī)效評(píng)價(jià)的四個(gè)環(huán)節(jié)相適應(yīng)

在第一層次分類(lèi)的基礎(chǔ)上需要進(jìn)行更為細(xì)致的過(guò)程分解，以使所構(gòu)建的指標(biāo)體系能夠準(zhǔn)確反映財(cái)政資金支出活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)對(duì)每一環(huán)節(jié)績(jī)效的評(píng)價(jià)。從過(guò)程論的角度來(lái)看，財(cái)政資金是按照從財(cái)政部門(mén)投入到其他相關(guān)部門(mén)，繼而分解到具體的資金使用單位或支出項(xiàng)目，并在這一過(guò)程中被使用、消耗，并生產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)所需要的產(chǎn)品，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生各種結(jié)果及影響這樣一個(gè)過(guò)程來(lái)運(yùn)作和發(fā)揮作用的。在這一過(guò)程中，從部門(mén)到單位、項(xiàng)目，每一層面都包含著“投入——過(guò)程——產(chǎn)出——效果”四個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)所包含的經(jīng)濟(jì)變量及其之間關(guān)系的總和反映了第一層次各個(gè)層面財(cái)政資金所實(shí)現(xiàn)的績(jī)效的大小。因此，在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的第二層，可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的不同，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為投入類(lèi)指標(biāo)、過(guò)程類(lèi)指標(biāo)、產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)和效果類(lèi)指標(biāo)四個(gè)方面。其中，投入類(lèi)指標(biāo)，就是用于反映公共部門(mén)提供公共服務(wù)所投入的人力、物力和財(cái)力的變量。舉例來(lái)說(shuō)，就是可以用來(lái)說(shuō)明投入一項(xiàng)工作的總成本、投入資源的組合或數(shù)量;過(guò)程類(lèi)指標(biāo)，就是指公共部門(mén)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，對(duì)質(zhì)量的控制和對(duì)預(yù)算制度的執(zhí)行情況。舉例說(shuō)，就是說(shuō)明公共服務(wù)提供過(guò)程中，是否按計(jì)劃進(jìn)行、財(cái)政資金的使用是否有浪費(fèi)現(xiàn)象等;產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)，就是用于反映公共部門(mén)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量或者完成的工作量等變量。簡(jiǎn)單地說(shuō)，是反映項(xiàng)目產(chǎn)出了什么和產(chǎn)出了多少;效果類(lèi)指標(biāo)，就是用于反映一項(xiàng)工作、一種做法或計(jì)劃達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的程度的變量，它是從服務(wù)對(duì)象的角度來(lái)衡量的。效果反映了達(dá)到的真實(shí)效果和相應(yīng)的影響。例如就業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)中，參加人員工資水平的增長(zhǎng)率就屬于效果類(lèi)指標(biāo)。

(三)第三層次:與影響績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素相適應(yīng)

要將第二層次四類(lèi)基本指標(biāo)分解為具體可操作的績(jī)效指標(biāo)，我們還需要找出影響財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素，以此作為設(shè)定關(guān)鍵具體績(jī)效指標(biāo)的基礎(chǔ)。在此，可通過(guò)建立起財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)多維要素框架，尋找每個(gè)財(cái)政支出環(huán)節(jié)涉及的多維度要素，同時(shí)結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“有效性”的“3E”特性進(jìn)一步確定每一環(huán)節(jié)的關(guān)鍵因素。如圖3—2所示的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)多維要素框架，在投入環(huán)節(jié)的諸多要素中，目標(biāo)設(shè)定情況、資源利用情況以及財(cái)政投入努力程度三個(gè)方面是影響這一環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)最為關(guān)鍵的因素，這三類(lèi)關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性;在過(guò)程環(huán)節(jié)的諸多要素中，組織管理水平、財(cái)務(wù)管理狀況、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、資產(chǎn)配置與使用情況、資金使用情況五個(gè)方面是影響這一環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)最為關(guān)鍵的因素，這五類(lèi)關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財(cái)政支出的效率性;在產(chǎn)出環(huán)節(jié)的諸多要素中，目標(biāo)完成情況、實(shí)際產(chǎn)出情況、產(chǎn)出效率和質(zhì)量情況三個(gè)方面是影響這一環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)最為關(guān)鍵的因素，這三類(lèi)關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財(cái)政支出的有效性;在效果環(huán)節(jié)中，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)影響以及公眾滿意度四個(gè)方面是影響這一環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)最為關(guān)鍵的因素，這四類(lèi)關(guān)鍵因素共同體現(xiàn)了財(cái)政支出的有效性和公平性。

圖2 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的多維要素框架

(四)第四層次:依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置具體可操作化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

在第三層次確定了財(cái)政支出各環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素之后，便可以依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將其分解為具體可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并以此作為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的最基層。在此，可借鑒英美等國(guó)家在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上所普遍遵循的SMART標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選取符合我國(guó)國(guó)情的具體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在SMART標(biāo)準(zhǔn)中，“S”代表“Specific”，要求績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該是“具體的”、“明確的”、“切中目標(biāo)的”，而不是“模棱兩可的”、“抽象的”;“M”代表“Measurable”，要求績(jī)效指標(biāo)最終是“可衡量的”、“可評(píng)價(jià)的”，能夠形成數(shù)量指標(biāo)或行為強(qiáng)度指標(biāo)，而不是“籠統(tǒng)的”、“主觀的”描述;“A”代表“Achievable”，要求績(jī)效指標(biāo)是“能夠?qū)崿F(xiàn)的”，而不是“過(guò)高或過(guò)低”或者不切實(shí)際;“R”代表“Realistic”，要求績(jī)效指標(biāo)是“現(xiàn)實(shí)的”，而不是“憑空想象的”或“假設(shè)的”;“T”代表“Time bound”，要求績(jī)效指標(biāo)具有“時(shí)限性”，而不是僅僅存在模糊的時(shí)間概念或根本不考慮完成期限。另外，在設(shè)置具體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，我們還需要明確各類(lèi)指標(biāo)是屬于共性指標(biāo)還是個(gè)性指標(biāo)。如果是共性指標(biāo)則說(shuō)明該指標(biāo)適用于不同項(xiàng)目或部門(mén)(單位)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，一般應(yīng)事先由財(cái)政部門(mén)針對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的共同點(diǎn)統(tǒng)一制定;如果是個(gè)性指標(biāo)則說(shuō)明該指標(biāo)只適用于某一專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目或部門(mén)(單位)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，一般由部門(mén)(單位)和財(cái)政部門(mén)結(jié)合評(píng)價(jià)對(duì)象的自身特點(diǎn)共同研究確定。

綜上所述，我們可以清晰地勾勒出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)(如圖3所示)，即基于不同的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行第一層次的指標(biāo)分解，再基于財(cái)政支出的“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”各環(huán)節(jié)進(jìn)行第二層次的指標(biāo)分解，然后結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)的“3E”特性，基于影響各環(huán)節(jié)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素，進(jìn)行第三層次的指標(biāo)分解，最后將關(guān)鍵因素按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步分解為第四層次的具體績(jī)效指標(biāo)。

四、中部地區(qū)某市新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建實(shí)例

在第三部分設(shè)計(jì)出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架的基礎(chǔ)上，本部分將以中部地區(qū)某市新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金項(xiàng)目為實(shí)例，通過(guò)構(gòu)建出與項(xiàng)目實(shí)際情況相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此來(lái)驗(yàn)證多層次、立體的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可操作性。

(一)項(xiàng)目基本情況介紹

“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”(簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)合”)是由政府組織引導(dǎo)支持，農(nóng)民自愿參與，政府集體個(gè)人多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。中部地區(qū)某市于2006年7月在中央、省財(cái)政未給予補(bǔ)助的情況下，自行啟動(dòng)了這項(xiàng)工作。目前，該市新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作呈現(xiàn)出各級(jí)黨委政府高度重視、各級(jí)干部盡職盡責(zé)、各有關(guān)部門(mén)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極配合支持，新農(nóng)合政策初步得到落實(shí)、農(nóng)村患病群體普遍受益的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

圖3 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

首先，在該項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)的選取方面，結(jié)合該市財(cái)政資金運(yùn)作的特點(diǎn)，我們確定了以下三類(lèi)共性指標(biāo):(1)投入類(lèi)共性指標(biāo)，主要是指用于反映財(cái)政部門(mén)提供公共服務(wù)所投入的人力、物力和財(cái)力的變量，主要涉及“資金到位落實(shí)情況”和“目標(biāo)設(shè)定情況”兩類(lèi)要素的評(píng)價(jià)。在該項(xiàng)目中我們選取了資金到位率、資金到位的及時(shí)性、配套資金到位率、財(cái)政投入乘數(shù)四項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映資金到位落實(shí)情況，同時(shí)選取了資金設(shè)立有無(wú)依據(jù)、有無(wú)明確的目標(biāo)、項(xiàng)目設(shè)立是否科學(xué)、目標(biāo)完成的可能性四項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映目標(biāo)設(shè)定情況;(2)過(guò)程類(lèi)共性指標(biāo)，是財(cái)政部門(mén)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，對(duì)質(zhì)量的控制和對(duì)預(yù)算制度的執(zhí)行情況，主要涉及包括“資金使用情況”、“組織管理水平”、“會(huì)計(jì)信息質(zhì)量”、“財(cái)務(wù)管理狀況”以及“資產(chǎn)配置與使用情況”五類(lèi)要素的評(píng)價(jià);(3)產(chǎn)出類(lèi)共性指標(biāo)，是用于反映公共部門(mén)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量或完成的工作量等變量，主要涉及“目標(biāo)完成情況”這一類(lèi)要素的評(píng)價(jià)。在該項(xiàng)目中我們選取了目標(biāo)完成率、目標(biāo)完成質(zhì)量、目標(biāo)完成及時(shí)性、驗(yàn)收的有效性四項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映目標(biāo)完成情況。

其次，在該項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)的選取方面，結(jié)合該項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，我們確定了一下三類(lèi)個(gè)性指標(biāo):(1)投入類(lèi)個(gè)性指標(biāo)，主要涉及到對(duì)項(xiàng)目或部門(mén)的“資源利用情況”要素的評(píng)價(jià)。在該項(xiàng)目中我們具體選取了參合率、平均每所定點(diǎn)醫(yī)院每天診療人次、新農(nóng)合項(xiàng)目地區(qū)覆蓋率三項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的資源利用情況;(2)產(chǎn)出類(lèi)個(gè)性指標(biāo)，主要涉及到對(duì)項(xiàng)目或部門(mén)支出的“實(shí)際產(chǎn)出情況”、“產(chǎn)出效率和質(zhì)量”兩類(lèi)要素的評(píng)價(jià)。在該項(xiàng)目中我們具體選取了住院補(bǔ)助支出、其他補(bǔ)助支出、家庭門(mén)診補(bǔ)助支出、補(bǔ)助人次四項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的實(shí)際產(chǎn)出情況，同時(shí)選取了統(tǒng)籌基金補(bǔ)助受益面、住院補(bǔ)助受益面、住院實(shí)際補(bǔ)償率、住院可報(bào)費(fèi)用比例、治愈率五項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的產(chǎn)出效率和質(zhì)量;(3)效果類(lèi)個(gè)性指標(biāo)，主要涉及到對(duì)項(xiàng)目或部門(mén)支出的“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會(huì)效益”以及“社會(huì)成員滿意程度”三類(lèi)要素的評(píng)價(jià)。在該項(xiàng)目中我們具體選取了人均醫(yī)療患者補(bǔ)助資金、人均住院補(bǔ)償金額、參合農(nóng)民住院醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)額增長(zhǎng)率四項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益;選取了及時(shí)就診率、農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率兩項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的社會(huì)效益;選取了醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、各項(xiàng)制度實(shí)施、報(bào)銷(xiāo)制度和監(jiān)管制度三項(xiàng)指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目的公眾滿意度情況。

綜上，最終用于評(píng)價(jià)該市新農(nóng)合基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 中部地區(qū)某市新農(nóng)合基金項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

目標(biāo)完成率目標(biāo)完成率=目標(biāo)完成數(shù)/計(jì)劃完成目標(biāo)數(shù)。100%為5分;80%－100%為3分;60%－80%為2分;60%以下為0分，目標(biāo)完成情況目標(biāo)完成質(zhì)量 目標(biāo)完成程度=實(shí)際達(dá)到效果/目標(biāo)績(jī)效。100%－90%為5分;90% －70%為3分;70%以下為0分。共性指標(biāo)目標(biāo)完成及時(shí)性 目標(biāo)提前(延期)完成時(shí)間=計(jì)劃完成時(shí)間－實(shí)際完成時(shí)間。≥0為5分;＜0根據(jù)超出時(shí)間相應(yīng)扣分。驗(yàn)收有效性 有效5分;基本有效3分;無(wú)效0分。住院補(bǔ)助支出以是否達(dá)到項(xiàng)目計(jì)劃為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際產(chǎn)出情況其他補(bǔ)助支出 以是否達(dá)到項(xiàng)目計(jì)劃為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)家庭門(mén)診補(bǔ)助支出 以是否達(dá)到項(xiàng)目計(jì)劃為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)性指標(biāo)補(bǔ)助人次 以是否達(dá)到項(xiàng)目計(jì)劃為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌基金補(bǔ)助受益面統(tǒng)籌基金補(bǔ)助受益面=統(tǒng)籌基金補(bǔ)助人數(shù)÷參合人數(shù)×100%。12% －20%之間的計(jì)5分;低于12%或高于20%的計(jì)4分。住院補(bǔ)助受益面住院補(bǔ)助受益面=住院補(bǔ)助人數(shù)÷參合人數(shù)×100%。7．0%以上計(jì)5 分;6．5% －7．0%之間的計(jì)4 分;6．0% －6．5%之間的計(jì) 3 分;5．5% －6．0%之間的計(jì)2分;5．5%以下的計(jì)1分。產(chǎn)出效率和質(zhì)量指標(biāo)住院實(shí)際補(bǔ)償率 住院實(shí)際補(bǔ)償率=住院補(bǔ)償總金額÷住院醫(yī)療總費(fèi)用×100%。20%以上計(jì)5分，每下降2個(gè)百分點(diǎn)扣1分，下降10個(gè)百分點(diǎn)以上的記1分。個(gè)性指標(biāo)住院可報(bào)費(fèi)用比例住院可報(bào)費(fèi)用比例=參合農(nóng)民住院可報(bào)費(fèi)用÷住院費(fèi)用×100%。80%以上的計(jì)5分;78%－80%之間的計(jì)4分;76% －78%之間的計(jì)3分;70% －75%之間的計(jì)2分;70%以下的計(jì)1分。治愈率 治愈率=治愈人數(shù)/出院病人數(shù)×100%。85%以上得滿分，每下降2個(gè)百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。人均醫(yī)療患者補(bǔ)助資金經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)人均住院補(bǔ)償金額 人均住院補(bǔ)償金額=住院補(bǔ)償總金額÷住院總?cè)藬?shù)。大于1100元計(jì)5分，每下降50元扣1分，下降250元以上的記1分。人均醫(yī)療患者補(bǔ)助資金=醫(yī)療患者補(bǔ)助金總額÷醫(yī)療患者。以是否達(dá)到項(xiàng)目計(jì)劃為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)性指標(biāo)參合農(nóng)民住院醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)參合農(nóng)民住院醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)=參合農(nóng)民住院自負(fù)費(fèi)用÷農(nóng)民年人均純收入。當(dāng)?shù)厥兄萜骄揭韵?分，每上升2個(gè)百分點(diǎn)扣1分，上升10個(gè)百分點(diǎn)以上的計(jì)1分。效果類(lèi)指標(biāo)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)額增長(zhǎng)率定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)額增長(zhǎng)率=本年總營(yíng)業(yè)額－上年總營(yíng)業(yè)額/上年總營(yíng)業(yè)額×100%。10%以上得滿分，每下降2百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。社會(huì)效益指標(biāo)及時(shí)就診率及時(shí)就診率=及時(shí)得到新農(nóng)合醫(yī)療機(jī)構(gòu)救治人數(shù)/參合人員總?cè)藬?shù)×100%。90%以上得滿分，每下降5百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。農(nóng)民人均純個(gè)性指標(biāo)收入增長(zhǎng)率農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率=本年農(nóng)民人均純收入/上年農(nóng)民人均純收入×100%。10%以上得滿分，每下降2百分點(diǎn)扣1分，扣完為止。醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量 滿意度80%以上得滿分，每下降2個(gè)百分點(diǎn)一分，扣完為止。公眾滿意度各項(xiàng)制度實(shí)施 個(gè)性指標(biāo) 滿意度80%以上得滿分，每下降2個(gè)百分點(diǎn)一分，扣完為止。報(bào)銷(xiāo)制度和監(jiān)管制度 滿意度80%以上得滿分，每下降2個(gè)百分點(diǎn)一分，扣完為止。

［1］陳昌盛，蔡躍洲．中國(guó)政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007．

［2］Steven R．kreklow，2005，GFOA and the Evolution of Performance Measurement in Government Finance Reviews ，21，(5)．

［3］Berman，Evan and Xiao HU Wang，2000，Performance Measurement in U．S．Counties Capacity for Reform．Public Administration Review，63，(5)．

［4］］World Bank，2004，To the Republic of Aganda for the Local Government Development Program，Implementation Completion Report．

［5］余振乾，余小方．地方財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及其實(shí)施［J］．中國(guó)軟科學(xué)，2005，(4)．

責(zé)任編輯:葉民英

F8

A

1004－3160(2011)01－0091－06

2010－11－17

1．郭平，男，湖南株洲人，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向:財(cái)政理論與政策、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)與管理;2．洪源，男，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院講師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向:財(cái)政理論與政策、地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià);3．潘郭欽，男，湖南商學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院學(xué)生，主要研究方向:會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)。