中央銀行在宏觀審慎性管理中的作用

□文/儲葉青

宏觀審慎性管理是以防范系統(tǒng)性金融風險為初衷，將金融體系視作一個整體，研究金融體系與宏觀經(jīng)濟的聯(lián)系以及金融體系內部的相互關聯(lián)性，通過定性定量分析以及早期預警、宏觀壓力測試等手段，監(jiān)測金融體系的脆弱性，識別金融風險在金融體系的跨行業(yè)、跨機構分布以及金融體系順周期性對金融風險的放大，并有針對性地對監(jiān)管準則、標準或指標進行調整，以期達到金融穩(wěn)定并確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的最終目標。目前，理論界和政府一致贊成中央銀行在宏觀審慎管理中發(fā)揮重要作用，但對在多大程度和范圍上發(fā)揮作用意見并不一致。各國中央銀行在危機后更明確討論宏觀審慎管理的框架和職能，設立專責系統(tǒng)性金融穩(wěn)定機構漸成趨勢。我國中央銀行在法律上擁有防范和化解系統(tǒng)性金融風險的義務，在其內設機構的“三定”方案中規(guī)定了中央銀行金融穩(wěn)定局評估系統(tǒng)性金融風險職責。在未來金融改革中，完善中央銀行防范系統(tǒng)性風險義務與權利的對稱性、確定中央銀行在宏觀審慎性管理框架中的地位與作用已成迫切的議題。

一、中央銀行宏觀審慎性管理的理論基礎

1、貨幣政策應是金融穩(wěn)定整體框架的一部分。貨幣政策的主要目標是維持價格穩(wěn)定，金融監(jiān)管的主要目標是維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定。近二十年來實踐表明，盡管各國貨幣當局成功地實現(xiàn)了穩(wěn)定物價的目標，但金融危機的頻率卻在不斷上升。2008年金融危機再次表明，在持續(xù)經(jīng)濟高增長、低通脹、低利率的環(huán)境下，市場對長期持續(xù)的寬松貨幣環(huán)境的預期導致了過高的杠桿率、期限錯配和資產(chǎn)價格，最終使得泡沫破裂，系統(tǒng)性金融風險出現(xiàn)。價格穩(wěn)定只是金融穩(wěn)定的必要條件而非充分條件（Tommaso，2002），如果央行僅僅針對短期物價走勢制定執(zhí)行貨幣政策，可能誘發(fā)經(jīng)濟金融結構性失衡并妨礙實現(xiàn)中長期物價穩(wěn)定目標。1984年，前美聯(lián)儲主席Paul Volcker提出美聯(lián)儲首先是金融穩(wěn)定維護者，其次才是貨幣穩(wěn)定維護者的觀點。近期部分國家中央銀行擴權現(xiàn)象反映了貨幣政策應是維護金融穩(wěn)定整體框架一部分的思想共識。

2、宏觀審慎性管理具有宏觀溢出效應，逆周期監(jiān)管與貨幣政策調控具有一致性。從某種程度上看，貨幣政策和宏觀審慎性管理政策的目標具有一致性，重點都是關注宏觀經(jīng)濟領域的問題，防止經(jīng)濟波動過大對金融體系的威脅。逆周期宏觀審慎監(jiān)管政策通過緩解銀行體系順經(jīng)濟周期性風險累積而對實體經(jīng)濟融資功能產(chǎn)生影響，逆周期貨幣政策調控保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行為金融體系穩(wěn)定運行提供保證。由于金融失衡不利于貨幣政策目標的實現(xiàn)，中央銀行有防范系統(tǒng)性金融風險的強烈動機，因此加強其在宏觀審慎監(jiān)管中的作用有利于監(jiān)管工具的有效運用，提高金融監(jiān)管整體效力。

3、中央銀行作為支付手段和金融市場即時流動性的唯一提供者決定了其在維護系統(tǒng)性金融風險的過程中發(fā)揮決定性作用。市場流動性決定了金融系統(tǒng)面對沖擊的彈性與穩(wěn)定性。Anna Schwartz在定義金融危機時提到貨幣供應量劇降的可能性（Schwartz，1986）。金融危機時期可能出現(xiàn)流動性枯竭，每個人都需要流動性，并且清楚只有中央銀行的基礎貨幣才是真正的流動性。作為市場流動性的最后提供者（最后貸款人），中央銀行如果沒有事前監(jiān)管權而只是在危機時充當付款人，不僅容易滋生金融機構的道德風險，而且也容易貽誤流動性注入的最佳時機，不利于防范系統(tǒng)性風險。北巖銀行危機事件中，英格蘭銀行正是由于缺乏事先掌握情況使孤立事件對整個金融系統(tǒng)影響加深；對于系統(tǒng)重要性機構的倒閉風險，微觀監(jiān)管當局既沒有救助手段與工具，也沒有控制其倒閉可能產(chǎn)生后果的能力。從各國來看，中央銀行普遍承擔著最后貸款人職責，維護金融穩(wěn)定成為大多數(shù)國家中央銀行的重要職能之一，賦予并強化中央銀行在宏觀層面的金融審慎監(jiān)管權限，既是必要的，也是合理的。

4、中央銀行在維護系統(tǒng)性金融風險中具有先天性便利條件。一是中央銀行是宏觀調控的主要機構之一，在評估宏觀經(jīng)濟狀況和宏觀金融風險方面具有專門知識，能夠借助于為制定貨幣政策而進行的經(jīng)濟和貨幣形勢分析，來對本國金融領域的系統(tǒng)性風險從宏觀層面進行審慎分析；二是中央銀行擁有支付、清算、結算和信息的優(yōu)勢和資本，賦予系統(tǒng)性風險監(jiān)管者有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢作用；三是賦予中央銀行宏觀審慎性管理權利同中央銀行維護金融穩(wěn)定職能的權責是對稱的。中央銀行負有維護金融穩(wěn)定的重任，宏觀審慎性管理同金融穩(wěn)定密切相關，賦予中央銀行宏觀審慎管理職能，促進宏觀審慎性管理職能與維護金融職能的統(tǒng)一，有利于落實中央銀行防范系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定的政策措施。

5、中央銀行在宏觀審慎性管理中發(fā)揮主導性作用是國際社會應對金融危機理性思考的產(chǎn)物。美國于2010年7月15日通過了兩院協(xié)調版的金融改革法案規(guī)定，由美聯(lián)儲負責對大型、復雜金融機構實施監(jiān)管，以確保美國政府了解這些金融機構的風險和復雜性。美聯(lián)儲的監(jiān)管權得到擴大，除銀行控股公司之外，凡是可能影響到金融體系穩(wěn)定的大型金融機構，如大型對沖基金、保險公司等，都將進入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍。2009年2月英國議會通過了《2009年銀行法》，明確規(guī)定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責和所處的核心地位，并強化了相關的金融穩(wěn)定政策工具和權限；2010年5月英國大選的新政府在英格蘭銀行內部設立金融政策委員會負責宏觀審慎管理，關注整個經(jīng)濟中威脅經(jīng)濟和金融穩(wěn)定的宏觀事項并采取有效的應對措施。2009年10月德國新執(zhí)政聯(lián)盟宣布廢除德國雙頭銀行監(jiān)管體系，將原由聯(lián)邦金融監(jiān)管局監(jiān)管銀行機構的職能劃歸德國央行全權負責。2008年8月法國出臺了《經(jīng)濟現(xiàn)代化法》規(guī)定，金融監(jiān)管機構調整的目標是將銀行、證券、保險監(jiān)管機構合并成“審慎監(jiān)管局”，并將其置于中央銀行的監(jiān)督之下；法蘭西銀行作為中央銀行被進一步賦予系統(tǒng)性風險和危機處理的管理權，將其從一般監(jiān)管事務的牽頭地位提升到負責應對系統(tǒng)性風險和維護金融穩(wěn)定的地位。歐盟委員會明確歐洲中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的特殊作用，由歐洲中央銀行行長、副行長作為歐洲系統(tǒng)風險委員會普通董事會的成員，并傾向于由歐洲中央銀行行長擔任系統(tǒng)風險委員會的主席。2009年1月G30在發(fā)布《金融改革:一個金融穩(wěn)定框架》報告中建議:一是賦予中央銀行足夠權力和必要工具，使之不僅能在危機時期發(fā)揮作用，也能在信貸快速擴張、杠桿率上升時期實施逆周期性監(jiān)管；二是在中央銀行不具有審慎監(jiān)管權的國家，應當保證中央銀行在審慎監(jiān)管和市場規(guī)制機構的決策層中發(fā)揮重要作用。當有關資本、流動性和保證金等關鍵性的制度安排發(fā)生變化時，中央銀行應當具有正式的評估權；中央銀行應當有權對系統(tǒng)重要性的機構和支付清算體系進行監(jiān)管。

二、中央銀行在宏觀審慎性管理中的作用

2003年修改后的《中國人民銀行法》首次明確其防范系統(tǒng)性金融風險、維護金融穩(wěn)定的職責，但維護金融穩(wěn)定的職責與權力不明確。目前，我國防范金融風險主要采取“一事一議”個案處理法，針對某家銀行或證券公司風險實行個案處理，具有較大的隨意性和道德風險:一是缺乏系統(tǒng)性，沒有可以預知的一般規(guī)則和處理流程，沒有從制度上明確規(guī)定相關方的責任和處理原則；二是方法比較落后，缺乏系列風險評估的工具與手段；三是沒有前瞻性，缺乏對金融危機進行管理的特別處置制度，應對性臨時化解風險的后果是金融或財政成本巨大，導致較高效率損失；四是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管制度導致沒有一家機構有能力和手段對防范系統(tǒng)性風險總負責。

根據(jù)中國金融分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀和參照國際金融監(jiān)管改革實踐，結合當前法律賦予人民銀行防范系統(tǒng)性金融風險和維護金融穩(wěn)定的職責，可以考慮賦予人民銀行在宏觀審慎性管理中起主導性作用，建立起由中央銀行主導宏觀審慎管理、專業(yè)監(jiān)管機構負責微觀審慎監(jiān)管的全面金融風險監(jiān)管體系。

1、組織架構上。通過人民銀行“牽頭管理”模式，由財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、獨立專家學者組成宏觀審慎性管理委員會，委員會主席由國務院副總理擔任；委員會下設工作組，具體負責宏觀審慎性管理的監(jiān)測、評估、規(guī)則制定和處置工作，由人民銀行擔任常務副主席兼工作組組長；工作組辦公室為人民銀行金融穩(wěn)定局內設機構之一。

2、職能設置上。宏觀審慎性管理委員會的工作組負責具體制定宏觀審慎管理制度，開發(fā)宏觀審慎管理工具，研究推進逆風向的貸款損失撥備及資本要求等；建立系統(tǒng)性金融風險預警指標體系；組織開展系統(tǒng)性金融風險監(jiān)測、評估、壓力測試，識別有系統(tǒng)重要性影響的金融機構、產(chǎn)品和市場，并施加額外的監(jiān)管要求等；建立金融控股公司監(jiān)管制度與規(guī)則，實施金融控股公司的日常監(jiān)管工作。

3、決策方式上。宏觀審慎性管理委員會的工作組辦公室日常工作受人民銀行金融穩(wěn)定局領導，宏觀審慎性管理評估結論以及宏觀審慎性管理政策工具開發(fā)和使用等權利由管理委員會成員表決同意后報國務院審批實施，微觀審慎性監(jiān)管機構和宏觀調控機構在政策方面應予以配合執(zhí)行。

4、信息共享途徑上。一是建立宏觀審慎性管理委員會的定期例會制度以及成員單位的金融監(jiān)管信息共享機制，促進宏觀審慎監(jiān)管信息和微觀審慎監(jiān)管信息的及時、全面溝通與信息共享；二是修改完善當前形同虛設的中央銀行建議現(xiàn)場檢查權制度，將建議現(xiàn)場檢查權的對象擴展到包含銀行、證券、保險和金融控股公司在內的所有系統(tǒng)重要性金融機構，建議現(xiàn)場檢查權發(fā)起人包括中央銀行總行和省級分支機構；三是金融機構、各類自律性金融管理組織和金融監(jiān)管部門有義務按中央銀行要求及時提供非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)和資料。

[1]謝平，鄒傳偉.金融危機后有關金融監(jiān)管改革的理論綜述[J].金融研究，2010.2.

[2]李妍.宏觀審慎性監(jiān)管與金融穩(wěn)定[J].金融研究，2009.8.

[3]曹莉.國際社會對金融監(jiān)管改革主要政策問題的爭議綜述.國際金融調研，2010.6.