土地一級(jí)開發(fā)模式及策略

□文/姚 進(jìn) 孫 珺

土地一級(jí)開發(fā)模式及策略

□文/姚 進(jìn)1孫 珺2

對(duì)于開發(fā)企業(yè)而言，參與土地一級(jí)開發(fā)所帶來的贏利具有相當(dāng)?shù)奈?。但為了抵御土地一?jí)開發(fā)所面臨的資金、政策、違約等風(fēng)險(xiǎn)，又要求土地一級(jí)開發(fā)主體必須采取相應(yīng)的策略。

土地一級(jí)開發(fā)；模式；風(fēng)險(xiǎn)；策略

土地一級(jí)開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國(guó)有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。對(duì)于開發(fā)企業(yè)，介入土地一級(jí)開發(fā)可以分享二級(jí)開發(fā)無法企及的利益，同時(shí)也面臨更大的不確定性，這就要求土地一級(jí)開發(fā)主體采取有效策略，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

一、土地一級(jí)開發(fā)模式

由于城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷發(fā)展，以及土地的絕對(duì)稀缺性，導(dǎo)致了必須科學(xué)規(guī)劃和布局，以合理、高效、經(jīng)濟(jì)地開發(fā)利用土地。目前，土地一級(jí)開發(fā)主要有以下幾種典型模式：

模式一：一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式。由于房地產(chǎn)行業(yè)明顯受制于政策因素，因此大型房地產(chǎn)開發(fā)商往往將一級(jí)土地整理和二級(jí)開發(fā)相結(jié)合，以獲取整體收益最大化。這種模式由企業(yè)主導(dǎo)，所以在開發(fā)初期就確定進(jìn)行土地一級(jí)與二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)。房地產(chǎn)企業(yè)通過土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，在獲得一級(jí)開發(fā)階段收益的同時(shí)，既保證了企業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展，也保證了可獲取土地在未來升值給企業(yè)帶來的二級(jí)開發(fā)的優(yōu)厚收益。但該模式也存在一定的問題，如不利于政府控制市場(chǎng)地價(jià)，政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的能力降低等。該模式在早期比較普遍，近期可能存在機(jī)會(huì)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，其空間越來越窄。

模式二：完全政府控制模式。完全政府控制模式是指政府通過嚴(yán)格的計(jì)劃和規(guī)劃管理，完全控制熟地開發(fā)及供應(yīng)市場(chǎng)，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”格局。該模式完全由政府組織實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)，僅以招標(biāo)方式確定施工企業(yè)。這種模式可以保證政府完全控制地價(jià)，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級(jí)開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的各項(xiàng)事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。

模式三：政府和法定機(jī)構(gòu)協(xié)作模式。政府和法定機(jī)構(gòu)協(xié)作模式是指由政府相關(guān)部門和政府投資成立的開發(fā)企業(yè)完全壟斷土地一級(jí)開發(fā)，如同“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)水池蓄水、一個(gè)龍頭出水”，從而達(dá)到調(diào)控土地市場(chǎng)、配置土地資源、實(shí)現(xiàn)土地增值歸國(guó)家所有的目的。

模式四：由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式是指政府“抓兩頭，放中間”?！白深^”即由政府控制土地儲(chǔ)備計(jì)劃和供應(yīng)計(jì)劃，“放中間”，即充分利用社會(huì)力量實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)。該模式是我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)的主要發(fā)展趨勢(shì)。這種模式中，政府根據(jù)土地市場(chǎng)調(diào)查確定土地需求狀況，以招拍掛方式將擬開發(fā)的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權(quán)受讓人，并由土地使用權(quán)受讓人分期支付土地受讓價(jià)款用于土地一級(jí)開發(fā)。政府通過招標(biāo)等方式確定具備資格的企業(yè)，在土地出讓合同規(guī)定的期限內(nèi)將出讓的土地開發(fā)為符合土地受讓人要求的條件（熟地），土地開發(fā)完成經(jīng)驗(yàn)收合格后，政府與土地受讓人正式移交土地。由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式在保證政府主導(dǎo)土地一級(jí)開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效地利用市場(chǎng)資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。

二、土地一級(jí)開發(fā)融資模式

土地一級(jí)開發(fā)是資金密集型行業(yè)，在一級(jí)開發(fā)過程中，征地補(bǔ)償、房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套等都需要投入大量資金，而且資金需求量主要集中在征用土地和房屋拆遷等前期。當(dāng)開發(fā)完成的土地不能馬上投入市場(chǎng)或者一時(shí)轉(zhuǎn)讓不出去時(shí)，土地就會(huì)產(chǎn)生持有成本，積壓資金，降低資金流動(dòng)性。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要繼續(xù)“吸進(jìn)”土地，開發(fā)企業(yè)要實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)，從而形成進(jìn)一步融資需求。因此，資金是土地一級(jí)開發(fā)的瓶頸和成功的關(guān)鍵因素之一。現(xiàn)行的土地一級(jí)開發(fā)融資模式有以下四種：

融資模式一：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接安排融資，并承擔(dān)融資安排中的責(zé)任和義務(wù)。該模式基本流程為：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；金融機(jī)構(gòu)將資金撥付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇一級(jí)開發(fā)主體，再將資金撥付給一級(jí)開發(fā)主體進(jìn)行一級(jí)開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招拍掛方式將熟地轉(zhuǎn)讓給二級(jí)開發(fā)企業(yè)；二級(jí)開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；最后由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將借款償還給金融機(jī)構(gòu)，并支付利息。這種融資模式的主要優(yōu)點(diǎn)是，整個(gè)融資過程與相關(guān)法規(guī)保持一致，解決了二級(jí)開發(fā)企業(yè)對(duì)一級(jí)開發(fā)主體的資金拖欠問題。但是，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資能力受到較大制約。

融資模式二：一級(jí)土地開發(fā)主體直接融資，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身或委托其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。該模式基本流程為：一級(jí)開發(fā)主體與金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或者由其委托的擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保；金融機(jī)構(gòu)將資金撥付給一級(jí)開發(fā)主體，由一級(jí)開發(fā)主體使用該資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招掛拍方式將熟地轉(zhuǎn)讓給二級(jí)開發(fā)企業(yè)；二級(jí)開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；再由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)支付給一級(jí)開發(fā)主體，用于彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)主體的開發(fā)成本及額定收益；最后，一級(jí)開發(fā)主體將借款償還給金融機(jī)構(gòu)，并支付利息。這種融資模式雖然解決了二級(jí)開發(fā)企業(yè)對(duì)一級(jí)開發(fā)主體的資金拖欠問題，但并未解決金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和融資能力受到較大制約的問題。

融資模式三：土地開發(fā)主體自行安排融資并承擔(dān)融資安排中的責(zé)任和義務(wù)。該模式基本流程為：一級(jí)開發(fā)主體以自有資產(chǎn)抵押或信譽(yù)擔(dān)保，與金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；金融機(jī)構(gòu)將資金撥付給一級(jí)開發(fā)主體，由一級(jí)開發(fā)主體使用該筆資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招拍掛方式將熟地轉(zhuǎn)讓給二級(jí)開發(fā)企業(yè)；二級(jí)開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給一級(jí)開發(fā)主體，用于彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)主體的開發(fā)成本及額定收益；最后，由土地一級(jí)開發(fā)主體將借款償還給金融機(jī)構(gòu)，并支付利息。這種融資模式大大增加了企業(yè)融資難度，抬高了進(jìn)入一級(jí)開發(fā)的門檻。但是，因?yàn)檫@個(gè)過程中需要由二級(jí)開發(fā)企業(yè)向一級(jí)開發(fā)主體支付開發(fā)費(fèi)用，就會(huì)常常發(fā)生拖欠現(xiàn)象。

融資模式四：一級(jí)土地開發(fā)主體專門成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司直接進(jìn)行融資，一級(jí)開發(fā)主體提供擔(dān)保責(zé)任。該模式基本流程為：一級(jí)開發(fā)主體專門成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)；由項(xiàng)目公司投資人為項(xiàng)目公司融資提供擔(dān)保；金融機(jī)構(gòu)將資金撥付給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司使用該筆資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招拍掛方式將熟地轉(zhuǎn)讓給二級(jí)開發(fā)企業(yè)；二級(jí)開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給項(xiàng)目公司，用于彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)主體的開發(fā)成本及額定收益。這種融資模式可以通過幾家企業(yè)聯(lián)合組建項(xiàng)目公司的方式投標(biāo)獲得土地一級(jí)開發(fā)權(quán)，并擴(kuò)大項(xiàng)目公司的融資平臺(tái)，但仍然沒有避免二級(jí)開發(fā)企業(yè)拖欠一級(jí)開發(fā)主體開發(fā)費(fèi)用的問題。

三、土地一級(jí)開發(fā)盈利模式

在土地一級(jí)開發(fā)過程中，市場(chǎng)化開發(fā)主體通過與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，創(chuàng)造了多種盈利模式。

盈利模式一：從土地一級(jí)開發(fā)本身獲利。土地一級(jí)開發(fā)獲利的關(guān)鍵在于嚴(yán)格控制各項(xiàng)成本費(fèi)用。在各項(xiàng)成本費(fèi)用中，比重與控制難度最大的是征地拆遷費(fèi)用，這就要求開發(fā)商具備較強(qiáng)的與當(dāng)?shù)卣⒕用?、企事業(yè)單位進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的能力，在轉(zhuǎn)居安置等方面妥善解決當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民的后顧之憂，同時(shí)能夠最大限度地降低成本，實(shí)現(xiàn)多贏。而整體成本費(fèi)用的控制在于系統(tǒng)周密的安排。對(duì)于大面積的土地一級(jí)開發(fā)，需要分批次批地、征地和拆遷，應(yīng)嚴(yán)格控制整合各步驟的節(jié)奏。例如，先蓋轉(zhuǎn)居房，原居民再搬遷，企業(yè)再征地拆遷，再安置勞動(dòng)力，資金安排則貫穿始終。通過各步驟的無縫銜接，使企業(yè)人員和資金效率達(dá)到最高，政府和農(nóng)民的滿意度也達(dá)到最高。

盈利模式二：分享土地增值收益。一些城市實(shí)行了在政府、開發(fā)商和原使用者等各個(gè)主體之間按一定比例分享增值收益的機(jī)制。這樣，開發(fā)商可以通過創(chuàng)新性的開發(fā)活動(dòng)，最大限度地提升土地價(jià)值，從而獲得最大利益。該盈利模式的前提在于當(dāng)?shù)卣姆窒頇C(jī)制、一級(jí)開發(fā)中的授權(quán)范圍，以及分批出讓計(jì)劃的安排。

盈利模式三：持有部分公共建筑。在一些城市土地一級(jí)開發(fā)中，授權(quán)土地一級(jí)開發(fā)主體可以投資公共配套設(shè)施，開發(fā)商則可以通過提供公共配套設(shè)施服務(wù)而獲得長(zhǎng)期現(xiàn)金流。該盈利模式的前提在于是政府允許土地一級(jí)開發(fā)主體進(jìn)行部分配套的二級(jí)開發(fā)建設(shè)。對(duì)開發(fā)商而言，該盈利模式的最大挑戰(zhàn)在于對(duì)公共配套設(shè)施的投資決策，以及后期的運(yùn)營(yíng)管理能力。

盈利模式四：為二級(jí)拿地鋪墊。土地一級(jí)開發(fā)主體通過與政府協(xié)商，出于主觀意愿或客觀原因，總是能夠創(chuàng)造一些條件讓一級(jí)開發(fā)商取得部分二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目。該盈利模式的前提是政府愿意讓一級(jí)開發(fā)商取得一部分二級(jí)開發(fā)權(quán)。該模式要求一級(jí)開發(fā)商具有卓越的二級(jí)開發(fā)能力，通過二級(jí)開發(fā)彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)收益的不足，實(shí)現(xiàn)一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)的聯(lián)動(dòng)。

四、土地一級(jí)開發(fā)面臨的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

相比房產(chǎn)二級(jí)開發(fā)，土地一級(jí)開發(fā)面臨更大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。

風(fēng)險(xiǎn)一：開發(fā)投入超出專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估確定的基準(zhǔn)地價(jià)。拆遷成本可能超過專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估確定的基準(zhǔn)地價(jià)，而超出部分的“熟地”不能入市交易。如果政府不同意分享一級(jí)開發(fā)的增值收益，則開發(fā)上面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)。而《物權(quán)法》的通過，進(jìn)一步加大了拆遷成本。

風(fēng)險(xiǎn)二：長(zhǎng)期占用大量資金。對(duì)于只是用于儲(chǔ)備的土地，經(jīng)土地儲(chǔ)備中心驗(yàn)收后，由其用自有資金償付給開發(fā)商，欠款風(fēng)險(xiǎn)加大。如果拆遷工作不順利，也會(huì)推遲整個(gè)項(xiàng)目的完工時(shí)間。

風(fēng)險(xiǎn)三：政府違約行為風(fēng)險(xiǎn)。在土地一級(jí)開發(fā)過程中，地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位是絕對(duì)的。雖然開發(fā)企業(yè)可以通過多種法律文件進(jìn)行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)四：政策風(fēng)險(xiǎn)。與土地二級(jí)市場(chǎng)的“招、拍、掛”及房地產(chǎn)開發(fā)而言，土地一級(jí)開發(fā)的政策不全面，全國(guó)性的政策規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)。在地方政府層面，其政策風(fēng)險(xiǎn)因素主要為省、市根據(jù)地方情況而改變有關(guān)土地利用政策。

為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)采取以下應(yīng)對(duì)策略：一是優(yōu)化運(yùn)作流程，提升管理能力，有效控制成本。一級(jí)開發(fā)企業(yè)在土地整治和儲(chǔ)備過程中，涉及到征地、拆遷、基建、土地出讓等諸多環(huán)節(jié)。同時(shí)，一級(jí)開發(fā)又是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及眾多與政府對(duì)口以及與外部合作單位談判的環(huán)節(jié)，因此優(yōu)化運(yùn)作流程、提升管理能力對(duì)一級(jí)開發(fā)企業(yè)的成本控制有著重要作用；二是加強(qiáng)規(guī)劃能力，挖掘區(qū)域潛在的價(jià)值。土地一級(jí)開發(fā)的價(jià)值要素中最重要的是規(guī)劃。土地的特征使其一旦開發(fā)短期內(nèi)不可能復(fù)原，而規(guī)劃的優(yōu)劣對(duì)區(qū)域功能的實(shí)現(xiàn)具有決定性作用，區(qū)域功能又對(duì)區(qū)域價(jià)值有根本性的影響；三是把握行業(yè)波動(dòng)周期，控制開發(fā)節(jié)奏。這就需要企業(yè)有敏銳的市場(chǎng)觸覺，并且能夠與政府需求保持較高程度的一致性，做到根據(jù)市場(chǎng)需求控制開發(fā)節(jié)奏，從而提升區(qū)域土地價(jià)值。

F293.2

A

（作者單位：1.天津市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)集團(tuán)有限公司；2.天津?qū)毺旖ㄔO(shè)開發(fā)有限公司）