農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社治理機(jī)制法律分析

□文/儲(chǔ)成兵

一、合作社聯(lián)合社治理結(jié)構(gòu)框架

合作社聯(lián)合社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，是指構(gòu)成聯(lián)合社組織內(nèi)部各要素的配合和排列組合方式。它包括聯(lián)合社組織內(nèi)各部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。建立精干高效的聯(lián)合社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)體系，其重要的前提是加強(qiáng)組織管理，即有效控制聯(lián)合社內(nèi)部組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備所進(jìn)行的管理。

治理結(jié)構(gòu)以權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間相互制衡為特征。合作社聯(lián)合社的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與公司一樣遵循分權(quán)制衡原則，均設(shè)成員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。成員代表大會(huì)是合作社聯(lián)合社的意思機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由全體成員組成，依照章程規(guī)定的期限和職權(quán)范圍召開成員年度會(huì)議或臨時(shí)會(huì)議，是一種非常設(shè)的機(jī)構(gòu)；理事會(huì)是合作社聯(lián)合社的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的至少3名理事組成，理事長是合作社聯(lián)合社的法人代表，負(fù)責(zé)合作社的日常經(jīng)營活動(dòng)，成員代表大會(huì)和監(jiān)事會(huì)不得干涉，但理事會(huì)應(yīng)遵循謹(jǐn)慎經(jīng)營的原則，并嚴(yán)守合作社聯(lián)合社經(jīng)營秘密；監(jiān)事會(huì)是合作社聯(lián)合社的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的至少3名成員組成。監(jiān)事會(huì)的職責(zé)是向理事會(huì)執(zhí)行監(jiān)督職能，并向成員代表大會(huì)報(bào)告。

二、合作社聯(lián)合社治理機(jī)制中存在的問題

（一）治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。由于立法的缺失，不少合作社聯(lián)合社是參照一些示范性章程建立起來的，還有的是由發(fā)起人擬定的，他們對(duì)合作社聯(lián)合社的治理都沒有經(jīng)驗(yàn)。因此，成立以后出現(xiàn)了各種治理結(jié)構(gòu)上的問題。

1、成員大會(huì)作用不能有效發(fā)揮。首先，成員代表大會(huì)并沒有成為成員表達(dá)自己呼聲的機(jī)構(gòu)。聯(lián)合社的事務(wù)一般都是理事會(huì)成員協(xié)調(diào)決定。因?yàn)槌蓡T代表大會(huì)并非合作社聯(lián)合社常設(shè)機(jī)構(gòu)，凡事都要求召開成員代表大會(huì)，“民主管理”成本是相當(dāng)高的；其次，成員代表大會(huì)并不能有效地監(jiān)督理事會(huì)和經(jīng)理的活動(dòng)。總體上講，成員對(duì)合作社聯(lián)合社的日常經(jīng)營管理事務(wù)缺乏興趣，很少關(guān)心合作社聯(lián)合社的經(jīng)營，不了解合作社聯(lián)合社產(chǎn)權(quán)的歸屬，對(duì)政府的扶持資金更無從得知，因此自己的利益容易遭受不法侵害。在合作社聯(lián)合社的監(jiān)督中，成員代表大會(huì)流于形式，無法有效地發(fā)揮作用。

2、理事會(huì)濫用權(quán)力。理事長與理事是由成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，作為合作社聯(lián)合社的管理者，合作社聯(lián)合社的利益與他們自身的利益緊密相關(guān)。然而，這都是建立在我們理想化的模式之下，建立在理事和成員彼此完全信任的基礎(chǔ)之上。理事長和理事所享有的對(duì)合作社聯(lián)合社的治理權(quán)僅次于成員代表大會(huì)的決策權(quán)，這種權(quán)力包括對(duì)經(jīng)營管理事項(xiàng)的決策權(quán)和對(duì)經(jīng)理層的任免權(quán)等等，是一個(gè)相當(dāng)大的權(quán)力。若沒有良好的內(nèi)部約束機(jī)制，權(quán)力被濫用的可能性很大。

3、經(jīng)理濫用權(quán)力。相對(duì)而言，經(jīng)理層濫用權(quán)力的可能性比理事會(huì)更大。合作社聯(lián)合社作為一種定位于主要是為基層社服務(wù)的組織，其利益往往與經(jīng)理的個(gè)人利益沒有很大關(guān)系。由于經(jīng)理的薪酬是由聘任合同規(guī)定的，是固定的，這種與合作社聯(lián)合社管理的好壞、營利狀況完全沒有關(guān)系的薪酬機(jī)制，對(duì)經(jīng)理沒有任何激勵(lì)作用；與此同時(shí)，經(jīng)理卻掌握合作社聯(lián)合社運(yùn)營管理的權(quán)力，享有法定的代理權(quán)限以及由合作社聯(lián)合社章程和理事會(huì)授予的委托代理權(quán)限。當(dāng)手中握有巨大的權(quán)力時(shí)，監(jiān)督約束與激勵(lì)機(jī)制卻非常不健全，長此以往，這樣將非常容易導(dǎo)致經(jīng)理濫用權(quán)力的情況發(fā)生。

（二）內(nèi)部人控制。內(nèi)部人控制是研究公司治理結(jié)構(gòu)時(shí)常用的一個(gè)概念，合作社聯(lián)合社中同樣存在內(nèi)部人控制的問題，它是指合作社聯(lián)合社內(nèi)部擁有優(yōu)勢的管理人利用自己掌握的大部分決策控制權(quán)，在日常決策和經(jīng)營活動(dòng)中謀取自身利益，損害其他基層社利益的現(xiàn)象。

內(nèi)部人控制產(chǎn)生的原因有如下幾個(gè)方面:第一，基于委托-代理理論的結(jié)論。合作社聯(lián)合社中理事長與成員代表大會(huì)之間，經(jīng)理與理事會(huì)之間都是一種委托代理關(guān)系，理事長和經(jīng)理基于委托人的委托授權(quán)，根據(jù)合作社聯(lián)合社的規(guī)章制度享有治理聯(lián)合社的權(quán)利。而在信息不對(duì)稱的條件下，經(jīng)營者的效用函數(shù)和所有者的利益并不完全一致，這點(diǎn)具體表現(xiàn)在內(nèi)部人控制上，即內(nèi)部人追求的是其自身利益的最大化，而不是所有者利益的最大化，這種矛盾激化可能最終導(dǎo)致資源配置的扭曲。同時(shí)，出于人的私利性，又在聯(lián)合社缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制的情況下，這種內(nèi)部人控制問題更加容易產(chǎn)生；第二，對(duì)內(nèi)部人控制的監(jiān)督無法到位。在合作社聯(lián)合社中，監(jiān)事會(huì)的成員往往由于其自身的原因，從業(yè)務(wù)素質(zhì)上、時(shí)間上和精力上都難以保證履行好監(jiān)督職責(zé)，這也間接促進(jìn)了內(nèi)部人控制問題的產(chǎn)生和發(fā)展；第三，代理人不能獲得合理的代理報(bào)酬。經(jīng)理人員與成員相比，擁有更大的信息資源，經(jīng)營管理水平更強(qiáng)，理應(yīng)得到更多的剩余分配。但是，一般在聯(lián)合社中經(jīng)理是沒有剩余索取權(quán)的，這種剩余索取權(quán)的不對(duì)等使得經(jīng)理人員很難有持久的熱情和動(dòng)力去關(guān)心合作社聯(lián)合社的長遠(yuǎn)發(fā)展；相反，他們反而會(huì)設(shè)法利用自己掌握的聯(lián)合社的控制權(quán)與信息資源優(yōu)勢去實(shí)現(xiàn)自身的私利。

（三）成員的參與積極性不高。成員參與的積極性不高的原因體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，模糊的合作社產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致成員的積極性不高。合作組織的產(chǎn)權(quán)模糊是大多數(shù)學(xué)者所公認(rèn)的，也是為很多學(xué)者所批判的。現(xiàn)有情況下，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，成員一方面必然要求自己的付出獲得相應(yīng)的回報(bào)，而另一方面對(duì)于共同積累的財(cái)產(chǎn)，成員自身卻無法得到收益，這種不清晰的產(chǎn)權(quán)無法調(diào)動(dòng)成員參與聯(lián)合社活動(dòng)的積極性；第二，激勵(lì)成員參與合作事業(yè)機(jī)制的缺乏。集體行動(dòng)告訴我們，“在追求集體行動(dòng)的收益的過程中，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段使個(gè)人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！币虼?，集體行動(dòng)的悖論導(dǎo)致了成員參與合作社聯(lián)合社活動(dòng)的積極性不高。對(duì)于成員來說，盡管他們對(duì)聯(lián)合社享有決策與監(jiān)督的權(quán)利，但如果真正實(shí)施起來的話，不僅缺乏利益激勵(lì)，而且成本高昂。因此，成員往往會(huì)在權(quán)衡了種種利弊之后，從自身的利益出發(fā)，最終選擇放棄這些本屬于自己的決策與監(jiān)督上的權(quán)利。

三、合作社聯(lián)合社治理機(jī)制發(fā)展趨勢及若干建議

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，合作社聯(lián)合社治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。第一，管理專業(yè)化的增強(qiáng)。隨著合作社聯(lián)合社營利性的增強(qiáng)和經(jīng)營規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其經(jīng)營管理活動(dòng)日益復(fù)雜，“專業(yè)化”管理要求越來越高，成員自身的能力和知識(shí)已不能勝任這一要求。聯(lián)合社開始雇用一些專門人才從事管理活動(dòng)，管理的專業(yè)化日益增強(qiáng)。這導(dǎo)致了所有權(quán)與管理層經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象。絕大多數(shù)成員對(duì)合作社聯(lián)合社的管理工作知之甚少，成員代表大會(huì)也逐漸流于形式，距離合作社聯(lián)合社的管理活動(dòng)越來越遠(yuǎn)；第二，股份制因素的增多削弱了成員民主管理的傳統(tǒng)，動(dòng)搖了一人一票表決機(jī)制。一人一票制是合作社聯(lián)合社區(qū)別于公司制的特征之一，即合作社聯(lián)合社對(duì)重大事務(wù)的表決，不論是成員，還是理事或監(jiān)事，一律實(shí)行一人一票的表決機(jī)制，以此保證合作社聯(lián)合社全體成員的平等管理權(quán)。但從國外表決機(jī)制的發(fā)展趨勢看，一人一票制已不再是合作民主的唯一模式?，F(xiàn)代合作社聯(lián)合社對(duì)資金的需求量激增，為了吸引更多的資金，許多合作社聯(lián)合社開始賦予資金雄厚的基層社較多的表決權(quán)。

基于合作社聯(lián)合社治理結(jié)構(gòu)發(fā)生的一些新趨勢，就合作社聯(lián)合社治理的機(jī)制提出以下意見:第一，確立合作社聯(lián)合社民主管理的原則性和靈活性相結(jié)合的治理機(jī)制。如上所述，合作社聯(lián)合社表決機(jī)制的發(fā)展趨勢表明，一人一票制已不再是合作民主的唯一模式。非營利性和一人一票的公平原則應(yīng)由強(qiáng)調(diào)發(fā)展和承認(rèn)差別的原則所取代。目前，中國農(nóng)村的實(shí)際情況是，資金仍為稀缺性的生產(chǎn)要素，以城市為導(dǎo)向的金融體系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合社很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得信貸，農(nóng)產(chǎn)品的深加工需要資金，合作社聯(lián)合社擴(kuò)大規(guī)模和進(jìn)一步發(fā)展需要資金。因此，合作社聯(lián)合社在表決機(jī)制的具體操作上可以借鑒美國或德國的做法，原則上實(shí)行一人一票制，如果按股金的多寡表決，則應(yīng)將股份計(jì)算的表決權(quán)限制在最多3票之內(nèi)，這樣可以有效地為聯(lián)合社的發(fā)展吸收資金；第二，妥善處理聯(lián)合社與政府主管部門的關(guān)系。當(dāng)前不應(yīng)把調(diào)整合作社聯(lián)合社的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系和管理關(guān)系作為重點(diǎn)，應(yīng)主要解決國家如何指導(dǎo)和扶持合作社聯(lián)合社發(fā)展的問題，而合作社聯(lián)合社的內(nèi)部活動(dòng)、合作社聯(lián)合社與成員的關(guān)系等問題，可以由合作社聯(lián)合社章程自行解決。要嚴(yán)格限定政府主管部門介入合作社聯(lián)合社內(nèi)部事務(wù)的目的、范圍、權(quán)限，在政府行政干預(yù)的界限之外，合作社聯(lián)合社按自己的章程來活動(dòng)，這樣才能在法律上確立合作社聯(lián)合社獨(dú)立的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的地位；第三，必須明確聯(lián)合社法人的設(shè)立，不能影響基層社的法律人格。在聯(lián)合社的財(cái)產(chǎn)制度和責(zé)任制度的設(shè)立上，應(yīng)當(dāng)特別注意與基層社進(jìn)行區(qū)分。聯(lián)合社與基層社在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上應(yīng)有明確的分割，基層社僅應(yīng)當(dāng)在出資范圍內(nèi)對(duì)聯(lián)合社承擔(dān)有限責(zé)任。聯(lián)合社的債權(quán)人只能追及聯(lián)合社所擁有獨(dú)立支配權(quán)的財(cái)產(chǎn)，而不能追及基層社的財(cái)產(chǎn)；第四，在未來合作社聯(lián)合社立法的條款設(shè)計(jì)上應(yīng)多安排授權(quán)性條款和任意性條款，賦予聯(lián)合社更多的創(chuàng)造性。國際合作社運(yùn)動(dòng)一百多年的發(fā)展史表明，合作社的理論和實(shí)踐是不斷發(fā)展變化的，合作社原則也在發(fā)展變化。國際合作社原則對(duì)于各國僅是參考性的，并無剛性約束作用；各國根據(jù)自己的國情和目的來理解和運(yùn)用，在合作社聯(lián)合社立法上大多加上自己的創(chuàng)造和變通。

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