法治型服務(wù)政府的制度創(chuàng)設(shè)

□文/杜亞濤

法治型服務(wù)政府的制度創(chuàng)設(shè)

□文/杜亞濤

構(gòu)建法治型服務(wù)政府，對完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深化行政管理體制改革，促進(jìn)和諧社會建設(shè)具有重要意義。但是，在法治型服務(wù)政府建設(shè)中還存在缺乏清楚的理論認(rèn)識，重具體操作輕體制創(chuàng)新的問題。所以，政府在積極行動的同時，應(yīng)當(dāng)著重理論思考和制度設(shè)計，真正把服務(wù)型政府建設(shè)提高到一個更新、更高的水平。

法治型服務(wù)政府；政府職能；行政運(yùn)行；行政成本

一、法治型服務(wù)政府建設(shè)的提出

在社會主義法治國家背景下，提出建設(shè)服務(wù)型政府的口號，其理論起源應(yīng)該是西方國家在政府再造中提出的建立顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)和公共部門的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，而是為社會公眾服務(wù)的管理組織。在中國加入世界貿(mào)易組織前后，中國政府推動了一場以清理和減少行政審批為重點(diǎn)的政府改革運(yùn)動，從中央到地方，各級政府都根據(jù)世界貿(mào)易組織的要求，把過去計劃經(jīng)濟(jì)時代和從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中制定的繁多的、不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和世界貿(mào)易組織要求的行政審批事項(xiàng)能夠廢除的廢除。這次行政審批制度改革引發(fā)了一個深層次的問題，這涉及政府明確的職能定位。政府職能定位涉及到政府與社會、企業(yè)、公民的關(guān)系。對此，各級政府進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，人們根據(jù)社會主義政府是人民的政府、是全心全意為人民服務(wù)的政府的思想，借鑒和吸收西方新公共管理中的服務(wù)觀念，提出了建設(shè)法治型服務(wù)政府的主張。

二、當(dāng)前法治型服務(wù)政府建設(shè)中存在的問題

法治型服務(wù)政府的建設(shè)雖然在行政審批等領(lǐng)域取得了階段性的成果，但還存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）對法治型服務(wù)政府建設(shè)的理論認(rèn)識不足。法治型服務(wù)政府建設(shè)對于我國來說是一項(xiàng)較新的任務(wù)。在計劃經(jīng)濟(jì)的條件下，政府是全能的政府。隨著改革開放的深入，人們才重新確立了政府和人民之間的關(guān)系，社會要求政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的政府。但是，對于什么是法治型服務(wù)政府，在學(xué)術(shù)界尚屬在討論的、并且認(rèn)識分歧比較大的問題。

（二）重視具體操作層面的建設(shè)，忽略政府體制創(chuàng)新。從各地的措施來看，在簡化辦事程序、提供便民服務(wù)方面著力比較多，效果也比較好，而在體制創(chuàng)新、觀念更新和制度供給方面則有許多不足之處。法治型服務(wù)政府的核心應(yīng)該是以公民為焦點(diǎn)的，應(yīng)該建立政府依公民的意志而行動和公民向政府問責(zé)的制度。政府的行動路徑應(yīng)該是由外而內(nèi)的，即公民的期望決定政府政策設(shè)計的藍(lán)圖，公民的需求決定政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給內(nèi)涵，公民的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公民的評價決定政府政策變遷的方向。只有著力于這些方面的制度建設(shè)，才能抓住服務(wù)型政府建設(shè)的根本。

（三）對服務(wù)型政府建設(shè)的長期性、系統(tǒng)性和艱巨性認(rèn)識不足。從地方政府提出建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)容和目標(biāo)來看，由于注重在行政審批的精簡、行政辦事程序的簡化、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式方法的改進(jìn)方面，并且在比較短的時間里就能夠見到一定的效果。有的地方政府把建設(shè)法治型服務(wù)政府想像得過于簡單，似乎這些方面做到了，法治型服務(wù)政府就建設(shè)好了。各級、各地政府在進(jìn)行法治型服務(wù)政府建設(shè)時還必須逐步深化認(rèn)識、提高理論水平，才能使我國的服務(wù)法治型政府建設(shè)逐步取得比較理想的成果。

三、法治型服務(wù)政府的基本含義

我們認(rèn)為，法治型服務(wù)政府就是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的、以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。其基本特征表現(xiàn)如下：

（一）法治型服務(wù)政府是相對于管制型政府而存在的一種政府管理模式。我國政府發(fā)展經(jīng)歷了一個由管制型政府到服務(wù)型政府發(fā)展的過程，后者是對前者的內(nèi)在超越。管制型政府是方式上更多的帶有強(qiáng)制性，政府與公民之間是管理者與被管理者的關(guān)系；而服務(wù)型政府則是一種平等的角色定位，旨在與公民形成一種互動的關(guān)系，法治型服務(wù)政府更多關(guān)注依法運(yùn)用行政權(quán)對社會管理和公共產(chǎn)品的保障。

（二）法治型服務(wù)政府建設(shè)的前提是它必須是具有高效能的政府。這種理解是建立在對政府的內(nèi)在規(guī)定性上的。一個有效的政府需要具備的最基本的職能包括：對暴力的合法使用實(shí)施壟斷，提取資源，塑造民族統(tǒng)一性和動員群眾，調(diào)控社會和經(jīng)濟(jì)，維持政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部凝聚力，重新分配資源，滿足公民公共需求和增進(jìn)公共福利。

（三）法治型服務(wù)政府的核心職能就是依法提供服務(wù)。無論是西方國家將企業(yè)精神引入政府管理模式之中，把每個公民看成是顧客，還是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下政府實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的宗旨，其職能的價值基礎(chǔ)是一樣的，都是在倡導(dǎo)一種以人為本，以社會為本，注重人的生活質(zhì)量和公共資源的軟環(huán)境建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)整個生活的規(guī)范化、合理化。

四、構(gòu)建法治型服務(wù)政府的制度設(shè)計

建設(shè)服務(wù)型政府，制度是保證。要切實(shí)加強(qiáng)政府法制建設(shè)，大力推進(jìn)依法行政，為建設(shè)服務(wù)型政府提供有力的法律和制度保障。

（一）完善公共服務(wù)職能

1、樹立行政服務(wù)理念。破除行政本位思想，政府及其官員應(yīng)認(rèn)識到自己是公共利益的代表，是人民的“公仆”。各級政府部門及其組成人員應(yīng)擺正自己與群眾的關(guān)系，樹立服務(wù)行政理念。法治型服務(wù)政府就是要建設(shè)一個以公民為本位，公民的利益需求在服務(wù)中居于決定性地位的政府管理模式，即由公民給政府樹立相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，然后按照這個標(biāo)準(zhǔn)來考量政府的工作實(shí)績。

2、加大對公共服務(wù)的投入。滿足社會公共需求是公共財政的首要目標(biāo)和工作核心，強(qiáng)調(diào)民生投入是公共財政支出最基本和最應(yīng)該優(yōu)先保障的內(nèi)容。但我們現(xiàn)在的公共財政還帶有明顯的“建設(shè)財政”的痕跡，政府公共財政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出過高，用于社會性公共服務(wù)的支出偏低。因此，建立和完善公共財政體制是建設(shè)法治型服務(wù)政府的客觀要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要推動力量。

3、改革服務(wù)模式。加快電子政務(wù)建設(shè)，是改善政府公共服務(wù)的有效途徑，因?yàn)殡娮诱?wù)能拓展現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的發(fā)展空間，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府公共服務(wù)的效率和能力。電子政務(wù)，作為公共行政改革的技術(shù)支撐，必須與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，把為公眾服務(wù)作為根本宗旨，通過政府公眾信息網(wǎng)將政府公共服務(wù)職能電子化。實(shí)行網(wǎng)上辦公，提高辦事效率；打破部門界限，推進(jìn)協(xié)同政務(wù)，促進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用與政府行政改革有機(jī)結(jié)合。

（二）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。我國在政府組織結(jié)構(gòu)方面存在部門劃分過細(xì)，職能交叉嚴(yán)重的明顯弊端。這不僅導(dǎo)致了行政成本的浪費(fèi)，而且影響了行政管理效率的進(jìn)一步提高。

構(gòu)建法治型服務(wù)政府必然要求對政府機(jī)構(gòu)整合，減少行政層次，保證行政體制合理順暢。全面推行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制，就成為當(dāng)前優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的必然選擇。大部門體制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，推行大部門制的主要目的不在于精簡機(jī)構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制，提高行政效率。大部門體制改革的四個基本特征：一是“大”，這種“大”表現(xiàn)為一個政府部門的組織規(guī)模大和職能范圍大；二是“少”，就是政府總的職能部門少；三是“合”，即實(shí)行大部門體制改革的目的之一是整合行政資源，從而節(jié)約行政成本；四是“協(xié)”，也就是說大部門體制改革必須有機(jī)整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使之高度協(xié)調(diào)。通過這種調(diào)整，實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府、責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變，管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變；通過政府的職能轉(zhuǎn)變來調(diào)整政府與社會、政府與市場，來解決政府目前存在的權(quán)力過大，干預(yù)市場過多的問題。

（三）健全行政運(yùn)行機(jī)制

1、關(guān)鍵把握好決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三個環(huán)節(jié)。一是完善決策機(jī)制。健全重大問題集體決策制度和專家咨詢制度，完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序，實(shí)行社會公示和社會聽證制度，充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)透明度和公眾參與度；二是強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制。全面落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和部門負(fù)責(zé)制，科學(xué)分工，明確責(zé)任，一級抓一級，一級對一級負(fù)責(zé)，層層抓好落實(shí)；三是構(gòu)建立體監(jiān)督機(jī)制。這是確保決策落實(shí)到位的關(guān)鍵。健全完善政府機(jī)關(guān)內(nèi)外、上下緊密結(jié)合的全方位、立體式、科學(xué)合理的監(jiān)督體系，形成領(lǐng)導(dǎo)與群眾、部門與部門相互監(jiān)督，人大、政協(xié)對黨政機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督，人民群眾與新聞媒體的廣泛監(jiān)督的局面。采取切實(shí)可行的辦法，定期督辦重大決策、重大事項(xiàng)和重要會議的貫徹落實(shí)情況，定期督察法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，公正評價其作用和貢獻(xiàn)，督促其盡職盡責(zé)、盡心盡力。

2、創(chuàng)新政府管理方式。政府管理方式應(yīng)當(dāng)由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動向創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境轉(zhuǎn)變，要由政府統(tǒng)攬一切向政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，由主要依靠行政手段進(jìn)行行政管理向主要依靠經(jīng)濟(jì)手段和法律手段進(jìn)行公共管理轉(zhuǎn)變，由對公民和法人過多的管制向?yàn)楣窈头ㄈ朔?wù)轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟(jì)體制時代，政府的管理方式是間接引導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)、以掌舵為主。

（四）加強(qiáng)行政成本控制

1、完善人大預(yù)算監(jiān)督制度。可以在人大內(nèi)部，建立專門的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)；推動細(xì)化預(yù)算和編制部門預(yù)算，預(yù)算資金應(yīng)盡量落實(shí)到具體單位、項(xiàng)目，應(yīng)爭取做到每個基層預(yù)算單位的每個支出項(xiàng)目都能在預(yù)算中有所反映，每一筆支出都有根有據(jù)；打造“玻璃錢柜”，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，建立完善國庫集中支付系統(tǒng)，將資金支付全過程置于財政監(jiān)督之下，有利于防止財政資金被截留、擠占和挪用，減少單位亂收、亂支行為，降低行政成本。

2、全面實(shí)施政府采購。2003年1月1日施行的《中華人民共和國政府采購法》，標(biāo)志著我國政府采購工作正由初創(chuàng)階段向全面推進(jìn)和完善階段過渡，政府采購發(fā)展更為迅速。實(shí)踐證明，實(shí)行政府采購，可以減少購買費(fèi)用，降低行政成本；降低交易費(fèi)用，提高辦事效益。政府運(yùn)用公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)以及其他多種靈活的招標(biāo)方式，通過各個生產(chǎn)者的公平而充分的競爭，從而取得物美、價廉、質(zhì)高的商品與服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律要求各市場供應(yīng)商以最低的價格、最優(yōu)的質(zhì)量生產(chǎn)、銷售自身的商品，否則將被淘汰。政府采購就可以充分利用這種競爭條件，降低行政采購的成本，提高財政資金的利用率。

3、加強(qiáng)審計監(jiān)督。審計是對行政機(jī)關(guān)的財務(wù)收支、資金運(yùn)用、會計記錄進(jìn)行全面系統(tǒng)的審查，以便核實(shí)違法的和不正當(dāng)?shù)氖罩АＮ覈膶徲嬛贫却_立是以預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督為主、效益監(jiān)督為輔的審計監(jiān)督模式。雖然在目前我國審計制度發(fā)展的初期，僅僅強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督似乎是一種不得已的選擇。但從長遠(yuǎn)的立場看，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅要求充分實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制的效益，而且要求充分實(shí)現(xiàn)政府財政資金的效益最大化，即為績效審計。唯其如此，才能真正促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)迅速健康地向前發(fā)展。

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（作者單位：河北金融學(xué)院）