我國地方政府績效評估體系民主化建構

呂承文,周 奇,張士威

(蘇州大學 政治與公共管理學院,江蘇 蘇州 215123)

我國地方政府績效評估體系民主化建構

呂承文,周 奇,張士威

(蘇州大學 政治與公共管理學院,江蘇 蘇州 215123)

分析了我國地方政府績效評估的現(xiàn)狀,指出,由于功利化、手段化及利益化導致評估體系偏離公共價值和服務導向,社會穩(wěn)定存在隱患,并使央地關系失調(diào)。認為在我國地方民主發(fā)展出現(xiàn)困境之時,地方政府績效評估民主化不失為一種有效的突破口;從公共價值導向重建、多元評估體系構建及民主程序設計三個方面入手,在地方民主發(fā)展方面進行了探索。

地方政府績效評估;地方民主;民主化;構建

地方政府績效評估體制完善有利于政府制度的創(chuàng)新,同時地方民主暗合了地方政府績效評估體系完善的導向。因此,地方政府績效評估民主化可以作為促進地方民主發(fā)展的突破口。我們可以從現(xiàn)狀出發(fā),思考地方民主構建對策[1]。

一、地方政府績效評估及其現(xiàn)狀

我國地方政府績效評估體制正式肇始于改革開放以后,學界將之分為三個階段:①20世紀80年代到90年代初期。這個時期績效評估體系采取“目標責任制”,將地方政府績效評估考核和“分灶吃飯”的經(jīng)濟分權結合起來,也即完成了多少稅收指標任務指標就等于取得了多少行政績效。②20世紀90年代初期至21世紀初。這個階段的評估體制由簡單的“目標責任制”演進為以 GDP為主的自上而下的經(jīng)濟指標考核體系,造成了許多社會發(fā)展問題。③21世紀初至現(xiàn)在,由于單一GDP導向的績效評估體制造成了諸如地方上盲目投資、重復建設及惡性競爭等種種弊病,使得中央政府開始摸索新的綜合指標體系的評估體制。我國地方政府績效評估體制經(jīng)歷了坎坷的發(fā)展歷程,同時也出現(xiàn)了地方政府的行政導向失調(diào)及種種社會發(fā)展問題,這些不得不令我們深刻地反思。

地方政府績效評估是“政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量”[2]的活動,這大致分為內(nèi)部與外部評估兩大類:內(nèi)部評估主要是指國家政治系統(tǒng)內(nèi)的評估,包括橫向的黨委績效考核、人大的績效評估及縱向上的行政系統(tǒng)自身的評估(中央及上級政府的考核及下級政府的反饋評估);而外部評估主要是指公民、企業(yè)等政府服務對象的評估測驗,多以民意調(diào)查測驗的形式進行[3]。地方政府績效評估按照評估內(nèi)容標準可以分為政府角色和績效評估、政府管理和組織運行方式及效率評估。還可以按照評估標準分為以效益為標準的管理型評估、以科學性為標準的專業(yè)型評估和以公民滿意和政治支持為標準的政治性評估等等[4]。

地方政府績效評估體系構建失當,所造成的影響不僅僅針對地方政府本身,還波及到中央政府與社會,這理所當然地是個發(fā)展問題,甚至還累及到國家和社會的穩(wěn)定。

(1)評估導向功利化,偏離公共導向。當下我國地方政府績效評估可以描述成帶有 GDP數(shù)據(jù)刻度的政績指揮棒。盡管它能促使地方政府推進社會經(jīng)濟發(fā)展,可也導致了地方政府為求經(jīng)濟發(fā)展而不擇手段,反倒造成了潛在的破壞性影響甚于長遠的經(jīng)濟發(fā)展效益,這種只計成效、不計成本的績效導向,只會加重令社會深惡痛絕的腐敗現(xiàn)狀。在地方政府眼里,除了 GDP數(shù)據(jù)之外,很難再有他物。它們熱衷于搞一些“形象工程”“政績工程”“一把手工程”,并圍繞 GDP進行統(tǒng)計造假,完全到了唯 GDP論英雄的地步了[5]。畢竟,這個政績棒子關系到地方政府組成人員的榮辱升降,政治生命是他們的第二生命,甚至比第一生命還重要。地方政府在 GDP政績棒的導引下,猛然失去了自己的公共服務導向,他們忘記了人民政府本質(zhì)是人民的,更是服務人民的。地方政府績效的根本導向以地方公共利益實現(xiàn)為標志,它更多涉及到設定公共權力的行使狀態(tài)(是否符合法定要求及程序)和公共權力行使的經(jīng)濟和社會效益等方面,而不是面向單一的 GDP考核。一旦評估的手段和目標混淆了,就會導致評估的異化。

(2)評估手段化,給社會穩(wěn)定埋下隱患。將績效評估當作手段,不但導致宏觀上地方政府間惡性競爭和地方政群關系緊張,還造成微觀方面的地方官場宗派勢力抬頭及群眾事件不斷。原本一心謀求地方社會經(jīng)濟發(fā)展的初衷是無可置議,然而有些地方為了生財有道、謀求更多的小金庫,不擇手段地與民爭利,反倒辜負了美好的初衷。促進地方社會經(jīng)濟快速發(fā)展,本來是為了增進民眾福祉,但是地方政府在政績棒的指引下為了發(fā)展而發(fā)展,竟和民眾對立起來。某些地方政府日益固縮為體系內(nèi)小利益團體,最后民眾對地方政府的信任感急劇下降,導致了社會群眾針對地方政府泄憤事件。

(3)評估利益化,反倒造成了央地關系緊張。在單一集權國家里,地方上的社會矛盾最終都將集中指向中央政府,導致中央政府直接與社會對立起來,這里面緣由根本在于央地關系失調(diào)。因此,將評估等同于中央與地方及上下級之間的利益契約,根本上就注定了央地上下爭利的局面。

二、地方民主和政府績效評估

地方民主可以被認為是地方民主政治發(fā)展的簡稱,也是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。從長遠來看,我國地方民主是伴隨著地方行政的政治體制改革而推進的,必然要求政治形態(tài)由行政與經(jīng)濟分權逐步轉型為政治分權,從而步入中央與地方合理權限劃分的關系和諧階段。地方民主主要有幾大特征:①地方政府權力源頭由中央轉變?yōu)榈胤矫癖?并且地方民眾由單純的被治理者變成兩位一體的治理者與被治理者的綜合角色,實現(xiàn)權力主體和客體的重合[6];②地方政府不僅聽命于中央政府,更要服從地方民眾的監(jiān)督和控制;③民主選舉成為地方政治生活的重要組成部分,地方人大也恢復了憲定的權威地位。有學者已經(jīng)通過實地調(diào)查[7],發(fā)現(xiàn)了單一推行基層民主及村民自治是無法實現(xiàn)地方民主的[7]。要實現(xiàn)地方民主,保障地方民眾能夠在國家法治框架下管理和參與本地事務,需要具備三個方面的條件:①發(fā)達的經(jīng)濟水平;②完善的法治框架;③有序的社會自治。因此,為了推進地方民主,“地方政府鼓勵人民更廣泛地參與政治進程的作用也很重要”[8]。

(1)地方民主要求地方民眾控制公共權力。自建國以來我國地方政權建立的邏輯在于地方軍事政權的轉化,于是地方政府時至今日仍保留著不少軍事化因素。然而,地方民主根本價值導向在于地方政權民主化,或者說地方權力在政治實踐中重新由地方民眾執(zhí)掌,實現(xiàn)地方政權去軍事化的全面人民民主政權轉型。

(2)地方民主與政府績效評估聯(lián)系起來就是地方政府績效評估體系民主化。地方政府的施政效率及質(zhì)量取決于地方領導人的魅力和風格,從長遠來看,仍無法適應我國未來政治民主化發(fā)展的潮流。地方民主政治不是人治政治,本質(zhì)上仍是法治政治,強調(diào)穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此,為了實現(xiàn)這個長遠目標,我們不妨從地方行政體制改革的角度思考相關對策,這使得我們很自然地想到了地方政府績效評估。地方政府績效評估是地方執(zhí)政的起始點,也是執(zhí)政效率及質(zhì)量的重要導向。于是,地方政府績效評估體系的運作情況實質(zhì)上決定了地方政治發(fā)展的程度。

(3)人民政府根本上是與最廣大人民利益相一致的。政績考核的利益化無形中激發(fā)了地方政府特殊利益的抬頭,以致更進一步扭曲了地方政府“服務人民”的價值導向,造成政群關系緊張、群眾泄憤事件頻仍。為此,我們必須突破舊有的評估體系,而去探討全新的路徑模式。顯然,地方政府績效評估體系的完善目標便在于促使地方政府有效落實自身的公共服務職能,為地方民眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務,從而體現(xiàn)公共服務導向的人民政府本質(zhì)。

總而言之,人民滿不滿意而非中央和上級政府滿不滿意將是地方政府績效評估體系的根本導向;并且,地方政府績效體系民主化還內(nèi)含了“只有人民滿意了,中央和上級政府才會滿意”的實踐邏輯。地方政府績效評估體系的完善——民主化構建,根本上促進了地方民主政治建設和發(fā)展;同時,地方民主發(fā)展又會反過來推動地方政府績效評估體系的不斷完善。

三、地方政府績效評估民主化建構

構建地方民主化績效評估體系的基礎在于人民主權的價值導向,而落實這一導向的根本又在于評估主導權的人民歸屬性。因此,在政治實踐中考量構建民主化績效評估體系的首要任務,便在于合理適當?shù)貏澐衷u估主導權歸屬。地方政府績效評估主導權在上級政府,則地方政府就會唯上不唯民;而如果主導權在民眾手里,則地方政府唯民不唯上。但問題是民主畢竟并不直接等于穩(wěn)定,地方政府只“唯民”的隱憂——不穩(wěn)定性,也自然流露出來。因此,地方政府績效評估主導權由上級政府與地方民眾共同掌握,才會保障社會穩(wěn)定;不過,主導權限之間又該如何劃分呢?

評估主導權在政府與民眾之間劃分則意味著權力與責任范疇的確定;政府責任在于綜合發(fā)展和維持穩(wěn)定,而民眾義務是控制行政權和參與地方治理。那么,地方政府的績效評估內(nèi)容也不言自明。這樣,按照政府和民眾的職責范圍設定與地方政府職能相關的評估指標,并確定出關鍵指標,從而做到更直觀地對地方政府績效作出評價。通過上述分析之后,我們立足于地方民主發(fā)展的長遠來考慮地方政府績效評估體系完善,應主要從三個方面入手。

1.設計一整套公共服務導向的綜合可考量化指標體系

公共服務導向是完善地方政府績效評估體系的價值前提和制度根本,從而推動地方政府實現(xiàn)公共利益、促進地方福祉;只有讓地方政府自覺地認識自身服務角色和服務對象后,才能更好推動地方民主的發(fā)展[9]。

人民生活的改善應是全面的、可持續(xù)的,因此績效指標也應當是綜合統(tǒng)一的。那么,基于公共導向創(chuàng)建一系列綜合的社會政治經(jīng)濟文化的可考量指標系統(tǒng),可以對地方政府的績效評估正本清源。由于地方政府并不能自發(fā)自覺地追求公共價值導向,因此,為地方政府打造一套公共導向的客觀合理的績效評估指標體系,可以促進地方民主發(fā)展。

2.構建多元化主體的評估體系

“單一的績效評估主體”和“單一標準的績效評估”是當前我國地方政府績效評估的重大弊病。很明顯,地方政府績效評估的相關主體,并不只有中央政府、上級政府與黨委機關,還應有人大機關、社會公眾等。推動地方民主,勢在必行;民眾能否加入地方政府績效評估的主體隊伍事關績效評估成敗。為了實現(xiàn)人大和地方公眾的有效參與評估體系,我們建議采取如下措施:

(1)設立績效考評委員會。有學者主張建立績效考評委員會,這是個不錯的建議[10];不過,唯獨不贊同的是績效考評委員會由地方政府自己來操控,因為這樣很容易使委員會形式化。我們希望,這個績效考評委員會由官民共建、協(xié)商運作,共同負責績效評估內(nèi)容、范圍及指標的制定及監(jiān)督評估過程事宜,但不負責官員遷轉事宜(仍由中央政府據(jù)此考評結果來決定)。若雙方出現(xiàn)糾紛,可以申請績效申訴或司法救濟[11]。為了保障其根本權威,建議以法律的形式將該委員會固定下來。

(2)構建公開透明的信息機制。以往,由于缺乏可操作的明確的回應機制和地方政府壟斷評估信息等緣故很容易使官民合作形式化[12];雙方信息不對稱,則就有一方欺詐之可能;本質(zhì)上,績效評估是一種信息活動,特點是評估過程中信息的透明公開。故而,讓整個績效評估過程置于社會的公共監(jiān)督之下,將評估過程中一切信息全部公開化,則官民之間除了誠心合作之外,別無它法。

(3)打造有效互動的溝通機制。多元主體的評估體系意味著體系中不同主體之間的平等協(xié)商,官民之間也需要在法律規(guī)范下平等磋商、雙向溝通,“給被評估者提供“績效面談”的途徑和“績效申訴”的管道,目的是給被評估者一個客觀、公平、公正的開放平臺”。這樣有利于評估的民主化,更重要的是能夠極大地改善官民、政群之間的矛盾沖突現(xiàn)狀。

3.設置評估系統(tǒng)民主程序

為了防止地方政府再次截取自己的績效評估主導權,應當立法建議評估系統(tǒng)程序民主立法路線,而不是地方政府自己主導下的行政立法途徑。這里,我們將地方政府績效評估作為整個地方民主的突破口,而不是作為狹隘行政民主(實際不易于控制)的替代品。

總之,地方民主本質(zhì)上是一種民主政治的視角,將之與地方政府績效評估聯(lián)系起來,就是評估體系的民主化。我國地方民主發(fā)展在于政治民主化。這里,地方政府績效評估民主化構建是踏出了萬里長征關鍵的第一步。

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Local Government′s Performance Evaluation Democratic Construction of China:An Access to Local Democracy

LüChengwen,ZHOU Qi,ZHAN G Shiwei

(School of Politics and Public Administration,Soochow University,Suzhou 215123,China)

The current situation of utilitarianism,insrumentalization,gamblization in local government performance evaluation system of China causes them divert from public value and service orient.This results in the unstable of society,and the inharmonic relationship between the central government and local governments.Local democratic will be a splendid creation,when our democratic construction goes trapped.The access to local democracy development is explored by several measures,such as public value orients rebuild,plus-subject evaluation system construction and democratic procedures design.

local government performance evaluation;local democracy;democratic;construction

D 630.1

A

1008-9225(2011)04-0048-04

2011-03-06

國家社科基金青年項目(010CZZ023)。

呂承文(1987-),男,江西九江人,蘇州大學碩士研究生。

【責任編輯:張耀華】