農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)民市民化困境分析

何曉瓊，鐘祝

（1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院，甘肅蘭州730070；2.河西學(xué)院政法學(xué)院，甘肅張掖734000）

從“十一五”期間轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力4500萬人，城鎮(zhèn)化率達到47.5%，到 “十二五”時期新增就業(yè)4500萬人，城鎮(zhèn)化率將提高4個百分點，達到51.5%，［1］充分說明了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯加快。但是一些公共服務(wù)尚未擺脫城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)的影響，制約著農(nóng)民最終轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的進程。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力呈現(xiàn)經(jīng)濟性接納和社會性排斥的雙重特點，勞動權(quán)益受損、保障權(quán)利缺失、基本公共服務(wù)非均等化、利益訴求表達不暢以及制度設(shè)置的障礙，已經(jīng)成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移真正實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、遷移定居、融入城鎮(zhèn)的根本性問題。

一、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移及農(nóng)民市民化面臨的現(xiàn)實困境

（一）分配關(guān)系不合理，勞動權(quán)益嚴重受損

現(xiàn)在，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場制度取得很大進展，基本解決了農(nóng)民進城求職受歧視的問題。隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力規(guī)模的擴大，矛盾主要集中在工資待遇、勞動時間、勞動安全等勞動權(quán)益問題方面。享有平等的就業(yè)權(quán)同勞動收益緊密相連，農(nóng)村勞動力的勞動權(quán)益從根本上得不到保障，進一步說明了城鄉(xiāng)規(guī)范的市場機制、統(tǒng)一開放的勞動力市場制度需要進一步完善。

初次分配中勞資關(guān)系失衡，農(nóng)村勞動力工資待遇水平?jīng)]有明顯的提高，拖欠工資現(xiàn)象沒有根除。在國家經(jīng)濟大發(fā)展的同時，進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力并沒有享受到所在城市的發(fā)展成果。農(nóng)村勞動力的勞動報酬與城鎮(zhèn)職工相比較普遍偏低，同他們所從事的勞動強度大、勞動時間長、工作環(huán)境惡劣的付出極不相稱。據(jù)2002年抽選2000戶農(nóng)村流動人口調(diào)查表明：70%以上的農(nóng)村勞動力月收入在600元以下，20%左右月收入在600～800元之間，只有少數(shù)能拿到千元以上的工資。［2］一些地方雖然出臺最低工資標準，但是最低工資保障制度沒有得到有效執(zhí)行，按照國家規(guī)定的工作時間，30%～40%的農(nóng)民工工資低于最低工資標準。同時，工資的正常增長機制尚未形成，再加上經(jīng)常性的工資拖欠，嚴重挫傷農(nóng)民外出務(wù)工的積極性。

超時勞動，嚴重侵犯休息權(quán)。超時勞動、額外加班、不付加班費的現(xiàn)象比較普遍，國家統(tǒng)計局2004年調(diào)查顯示，許多地方農(nóng)民工每天平均工作時間在11個小時左右，每月工作時間在26天以上。額外加班、義務(wù)加班、無雙休日、節(jié)假日沒有休息司空見慣。有些地方甚至強迫工人連續(xù)加班，以致發(fā)生心理疾病或勞累過度致死的事情。

勞動安全條件差，安全隱患大。許多中小企業(yè)根本沒有合格的廠房，往往是生產(chǎn)、生活、倉庫三合一。車間空氣污濁，機器轟鳴，粉塵彌漫，嚴重損害工人的身體健康。此外，工廠安全設(shè)施缺乏，容易引發(fā)職業(yè)病和工傷事故，造成嚴重后果后農(nóng)民工得不到應(yīng)有的救治和善后補償，工人普遍感到缺乏安全保障。這種不和諧的勞資關(guān)系，迫使大量農(nóng)民自動放棄在城市的就業(yè)機會，逆城市化潮流流回農(nóng)村。

（二）社會保障權(quán)利嚴重缺失，出現(xiàn)逆城市化的傾向

現(xiàn)有針對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的各項社會保障政策，不利于實現(xiàn)農(nóng)村勞動力向上流動的長久預(yù)期，更不能從現(xiàn)有的社會保障中獲得所帶來的益處。我們往往關(guān)注社會保障在農(nóng)村的覆蓋，增強農(nóng)村社會原有各種風(fēng)險保障能力，但卻忽視了處在“夾縫中的群體”在社會保障覆蓋下獲得的實際利益。城市社區(qū)是現(xiàn)有制度設(shè)計的受益者，其實城市市民社會保障權(quán)益的增加是以農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力保障權(quán)益的缺失為代價，這本身就是公平公民權(quán)的喪失。在養(yǎng)老保險、子女教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力完全被排斥和拒絕于城市社會保障體系之外。城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險，但社會保障極少覆蓋進城的農(nóng)村勞動力，既沒有最低生活保障和失業(yè)保障，就連農(nóng)村勞動力需求迫切的工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險目前也僅是覆蓋少數(shù)農(nóng)村勞動力。即使少部分參加保險，由于保險關(guān)系不能自由流通，隨著工作地點的變動失保，最終使農(nóng)村勞動力成為游離于城市的 “邊緣人”，只能年輕時在城市 “出賣青春”，年老或喪失勞動能力時被迫離開城市。這種城鄉(xiāng)二元分治的保障制度性和體制性障礙，極大限制了農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，嚴重影響中國的城市化進程。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力懷揣夢想毅然決然地離開了鄉(xiāng)村，失去日出而作、日落而息的那片土地，倘若流入地城市不積極地接納他們，甚至采取排斥、歧視的態(tài)度，隨著融入城市夢想破滅而來的，將是絕望與憤怒。

（三）基本公共服務(wù)非均等化，拉大了城鄉(xiāng)差距

基本公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件?；竟卜?wù)的城鄉(xiāng)差距有兩種基本形態(tài)：地理性差距與制度性差距。所謂基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)地理性差距，是指由于城鄉(xiāng)居民各自所處地理位置不同而所能享受的基本公共服務(wù)水平的城鄉(xiāng)差異；所謂基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)制度性差距，是指城鄉(xiāng)居民由于戶籍身份制度不同而所能享受的基本公共服務(wù)水平的城鄉(xiāng)差異。［3］在兩種形態(tài)的城鄉(xiāng)差距中，制度性差距是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的主要方面，阻礙著中國的發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

在城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給制度下，城鄉(xiāng)居民在獲得包括社會保護在內(nèi)的公共服務(wù)的權(quán)利和機會上，存在巨大差異。［4］這種巨大的差異是由我國公共財政配置主要向工業(yè)和城市傾斜造成的。城市優(yōu)先發(fā)展、城市居民優(yōu)先享受、城市資源優(yōu)先配置的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略至今未有太大改觀。從 “以農(nóng)養(yǎng)工”到 “農(nóng)工自養(yǎng)”，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上的相對獨立和不均衡日益顯現(xiàn)。與城市相比，國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重不足，這種差距在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中表現(xiàn)尤為突出，主要集中在六個方面：子女無法享受城市公共義務(wù)教育資源；轉(zhuǎn)移勞動缺乏社會保障服務(wù)，尤其社會養(yǎng)老保險；缺乏公共衛(wèi)生健康服務(wù)；缺乏公共就業(yè)服務(wù)；缺乏公共文化服務(wù)；缺乏住房保障服務(wù)。這些基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)制度性差距則完全是人為的制度分割的結(jié)果，其實質(zhì)是一種歧視性的國民待遇。同時過度向城市傾斜的公共財政政策，造成中國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重的落后與不足，制約了農(nóng)村居民的消費和投資增長，進一步拉大城鄉(xiāng)差距，最終影響社會的公平與正義。

（四）表達利益訴求的渠道不暢，缺乏城市管理的權(quán)利

與戶口相聯(lián)系，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在居住、就業(yè)的發(fā)達地區(qū)和流入城市沒有選舉權(quán)、被選舉權(quán)，不能參與民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，導(dǎo)致在城市社會政策制定、利益關(guān)系的協(xié)調(diào)中忽視或傷害他們的利益。當(dāng)?shù)卣疄?“民”辦實事，也主要針對本轄區(qū)有戶口、有選舉權(quán)的城市常住居民，一些行政部門對農(nóng)村勞動力權(quán)益受損害充耳不聞，利益協(xié)調(diào)機制嚴重失衡。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力是發(fā)達地區(qū)生產(chǎn)一線的主力、社會的主人、城市建設(shè)的先鋒，這群人創(chuàng)造了城市的繁榮，滿懷豪情地揮灑自己的青春和汗水。他們需要社會安全和保護，同時也是維護社會安定的力量，但是城市管理者卻往往把他們當(dāng)做不安定因素和不和諧音符。政治上低參與、權(quán)益上低保障、公共服務(wù)上低享受，這些利益扭曲致使極少數(shù)農(nóng)村勞動力鋌而走險，有的甚至走上具有 “自我救助”性質(zhì)的犯罪道路。如果進城農(nóng)民的弱勢地位長期得不到根本扭轉(zhuǎn)，就會使社會肌體變得脆弱，衍生出一系列社會問題，一些非法的 “維權(quán)織織”就有可能乘虛而入，造成工人階級隊伍和工會組織的分裂，甚至被敵對勢力所利用，成為我國社會安全運行的隱憂，造成社會不穩(wěn)定甚至動蕩。

（五）制度設(shè)置的障礙，堵塞了農(nóng)村勞動力渠道

戶籍改革的光環(huán)僅僅停留在極少數(shù)特殊移民身上，如全國勞動模范、國家優(yōu)秀創(chuàng)新人才、技術(shù)移民等。農(nóng)村勞動力即使是熟練的技術(shù)工，企業(yè)非常想留下他們。由于達不到所在城市的落戶條件，這些熟練的技術(shù)工最終很難落戶城市，關(guān)閉農(nóng)民向上流動的大門，也堵塞了農(nóng)民演變成市民的通道。一些城市對進城就業(yè)的農(nóng)民要求擁有自己的產(chǎn)權(quán)房，普遍限定購買70～100平方米住房才可以申請城市戶口。隨著城市房價的飆升，當(dāng)?shù)匾话愎珓?wù)員買房也需貸款，而農(nóng)村勞動力在城市沒有住房公積金，也不可能在城市貸款，這樣只能永遠打工，年老體衰時無奈返回農(nóng)村。只有極少數(shù)的 “精英”農(nóng)民實現(xiàn)這一跨越。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對勞務(wù)輸出縣301個村的調(diào)查，改革以來因外出就業(yè)累計實現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1.7%。若按照這個比例計算，全國1.3億進城農(nóng)民工只有200萬左右的農(nóng)民工通過買房、結(jié)婚等方式獲得了城鎮(zhèn)戶口，他們當(dāng)中的8000多萬人雖然在城市居住半年以上，但都沒有在城市獲得合法的市民身份、平等的待遇和實現(xiàn)安居樂業(yè)。［5］當(dāng)前一些不平等的權(quán)利、社會福利仍以戶籍為分界，這些制度始終阻礙著農(nóng)民獲得市民資格，這不是一代人的不公平，還涉及到新生代農(nóng)民工流向，嚴重阻礙著中國的城市化進程。

二、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)諸多問題的危害

（一）廉價農(nóng)村勞動力無限供給臨時用來發(fā)展經(jīng)濟，影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

著名經(jīng)濟學(xué)家劉易斯提出二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論：大多數(shù)發(fā)展中國家都要經(jīng)歷二元經(jīng)濟發(fā)展過程，突出特征是農(nóng)村勞動力的剩余為城市工業(yè)化提供低廉的勞動力供給，轉(zhuǎn)移勞動力工資增長較慢，雇傭關(guān)系不利于勞動者，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)地保持，直到勞動力從無限供給變?yōu)槎倘保鲩L方式實現(xiàn)一個質(zhì)的飛躍，進入現(xiàn)代經(jīng)濟增長階段。我國正處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，城市化遠遠落后于工業(yè)化，城市工業(yè)的發(fā)展需要大量的人口紅利，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力則是城鎮(zhèn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的蓄水池。但是，城市企業(yè)、政府與轉(zhuǎn)移勞動力的關(guān)系出現(xiàn)嚴重的扭曲，形成一種以損害轉(zhuǎn)移勞動力當(dāng)前和長遠利益為基礎(chǔ)的發(fā)展方式。在勞資關(guān)系中，農(nóng)民工工資被壓得很低而且時常拖欠，經(jīng)常被要求加班、沒有基本的保險，一些企業(yè) “流行”的方式是把農(nóng)村勞動力當(dāng)做臨時工輪換一茬接一茬，以降低用工成本。一些發(fā)達地區(qū)政府的政策主要是滿足投資者的需要，農(nóng)村勞動力的權(quán)益放在次要位置，更不愿意承擔(dān)社會成本。城市管理者從來不把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力計算在城市市民之內(nèi)。一些轉(zhuǎn)移勞動者在城市競爭中站住了腳，有意留在城市發(fā)展，但是城市相關(guān)制度不準遷移定居，阻斷了本地化進程，加劇了農(nóng)村勞動力的流動性。因此發(fā)達地區(qū)沒有形成穩(wěn)定的、不斷增進經(jīng)驗和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)隊伍，影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競爭力和產(chǎn)業(yè)升級，這也是出現(xiàn) “用工荒”的深層次原因。

（二）農(nóng)村勞動力的社會流動具有明顯的歧視性，影響社會的公平正義

由于制度堅冰尚未打破，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移仍然處在矛盾中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力社會地位依然很低。首先，農(nóng)村勞動力進城干的是最苦、最累、最臟、最險的工作，他們獲得的是 “同工不同酬”“同工不同時”“同工不同權(quán)”的三同三不同的地位。其次，生活工作條件惡劣，享受不到基本的公民待遇。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的社會地位不僅低于其他社會階層，而且與其對社會的貢獻相比也不相稱。從經(jīng)濟地位上看，報酬低下，與其勞動價值不相對等；從權(quán)益上看，缺乏自我保護能力，沒有組織權(quán)利，對政府的決策缺乏發(fā)言權(quán)，也沒有與企業(yè)對話的權(quán)利；從社會聲望看，是社會看不起的群體，受到各種各樣的歧視和不公正對待，處在不斷地被邊緣化的狀態(tài)中；從國民待遇看，沒有最基本的公民權(quán)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會文化因素是進城農(nóng)民工由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化、融入現(xiàn)代城市的過程中影響更為長遠和深層次的決定性因素。［6］作為納稅人，他們從政府那里獲得的服務(wù)非常有限，經(jīng)常被排擠在當(dāng)?shù)卣姆?wù)范圍之外，甚至對他們的所謂服務(wù)最終還演變成對他們的經(jīng)濟剝奪?？傊?，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的 “社會性排斥”、防范式管理，再加上農(nóng)民自身 “文化適應(yīng)能力弱”，從而導(dǎo)致農(nóng)民社會交往的封閉和自我隔離，往往局限于城市內(nèi)老鄉(xiāng)和熟人范圍內(nèi)，產(chǎn)生 “內(nèi)卷化”傾向，這使得生活在城市的農(nóng)民工成為游離于城市的 “異鄉(xiāng)人”。［7］

（三）農(nóng)村勞動力的逆向流動中斷了農(nóng)民市民化的進程，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)村剩余勞動力真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的基本特征是脫離農(nóng)業(yè)而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擁有城市戶口，在城市購買了住房并居住等。只有在城市里擁有了一份比較穩(wěn)定的工作，并且有了穩(wěn)定和較高的收入來源，農(nóng)民才能有足夠的積累在城市買房，才能下決心放棄承包地，義無反顧地把戶口遷移到城市，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的徹底轉(zhuǎn)變。但是，戶籍制度的改革僅僅停留在極少數(shù) “精英”農(nóng)民，絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力只能在年輕力壯時到城里打幾年工，阻礙進城的農(nóng)民變成市民，最終使城市化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的進程中斷。這種半截子轉(zhuǎn)移，起不到減少農(nóng)民，改變社會結(jié)構(gòu)，最終富裕農(nóng)民的目的?，F(xiàn)階段，在農(nóng)民沒有養(yǎng)老金和退休金以及沒有其他社會保障和社會福利的情況下，土地就成了廣大農(nóng)民最后的防線和保障，成為農(nóng)民尊嚴和情感的寄托，土地的獨特吸引力和農(nóng)民對傳統(tǒng)家庭的依賴增強，強化農(nóng)民對土地保障的依靠。農(nóng)村勞動力把培養(yǎng)教育的成本，撫養(yǎng)教育下一代、養(yǎng)老的成本也留在農(nóng)村，實際上不是工業(yè)化、城市化帶動農(nóng)村發(fā)展，而是榨取農(nóng)村。各種資源向城市聚集，沒有伴隨農(nóng)民向城市聚集，是城鄉(xiāng)差距擴大的根本原因。

（四）農(nóng)村勞動力職業(yè)的轉(zhuǎn)變不能帶來在城市定居和融合，增加農(nóng)村勞動力遷移成本

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力往返于城市和農(nóng)村，特別是節(jié)假日期間集中返鄉(xiāng)過節(jié)，加重了交通運輸壓力，又把積累的一部分資金花費在回家的路上。同時國家法定的節(jié)假日期間又是用工需求最旺盛的時候，一定程度上加劇用工荒。最大的浪費是農(nóng)村的住房投資。由于在城鎮(zhèn)就業(yè)難于定居，只好將年青時打工積累的財富用于建好房屋，因外出就業(yè)，農(nóng)村絕大多數(shù)新房是閑置的，在城里又花錢租住簡陋的住房。農(nóng)村勞動力的大量涌入，在某種程度上加劇了住房供求平衡，尤其導(dǎo)致城市二手房價格和租賃價格的快速上漲，增加農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成本。長期的家庭離散，留守兒童，老人贍養(yǎng)，農(nóng)村的親情、鄉(xiāng)情疏遠，都給外出務(wù)工人員帶來沉重的經(jīng)濟負擔(dān)和心理壓力。

三、調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系，創(chuàng)新制度供給

（一）理順分配關(guān)系，切實保障農(nóng)民工權(quán)益

由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城市中的弱勢地位，造成其權(quán)益的缺失，分配中勞資關(guān)系不健全，政府勞動執(zhí)法受二元體制扭曲。首先，健全農(nóng)村勞動力權(quán)益的保障機制，推動建立和諧勞動關(guān)系。城市勞動監(jiān)察部門要強化規(guī)范用工制度，實施勞動合同執(zhí)法監(jiān)督，嚴格執(zhí)行最低工資制度和工作時間限制制度，加大對拖欠工資及勞動衛(wèi)生條件的查處力度，完善侵犯農(nóng)民工權(quán)益案件的快速查處機制，切實保障農(nóng)民工資報酬權(quán)益。其次，強化農(nóng)民工工會的自治功能。新修改的 《工會法》規(guī)定中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位以及機關(guān)中工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者不論民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰都有依法參加和組織工會的權(quán)利，任何組織和個人不得阻撓和限制。［8］說明農(nóng)村外出務(wù)工人員也有權(quán)利組建和加入工會組織，增強與資本博弈的能力，根本上改變目前農(nóng)村外出流動人員無組織又無話語權(quán)的被動狀況，是保障合法權(quán)益的有效途徑。再次，增進農(nóng)村勞動者福利，改善勞動收入分配形式。隨著物價上漲，生活成本增加，留在城市的壓力加大，工資福利卻沒有上漲，發(fā)達地區(qū)出現(xiàn) “民工荒”也就不足為奇了。伴隨著物價水平上升和勞動力短缺，應(yīng)該建立正常工資增長機制。由于絕大多數(shù)人從勞動中獲得工資收益是主要方式，因此，勞動收入的增加，也會改變資本收益和勞動收益的相對關(guān)系，從而有利于收入分配形式的改善。工資上漲所帶來的福利改善是顯而易見的。最后，建議制定 《農(nóng)民工權(quán)益保障法》。在 《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的基礎(chǔ)上，制定專門保護農(nóng)民工權(quán)益的法律，明確農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城市享有平等的市民權(quán)益，消除就業(yè)障礙和各種歧視條款。

（二）構(gòu)建完善的社會保障體系，助推城市化進程

平等對待農(nóng)村勞動力，使他們享有社會保障的法定權(quán)利。根據(jù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力收入低、職業(yè)不穩(wěn)定、流動性強、逐步市民化的特點，要提供針對不同階層勞動者的保險制度，創(chuàng)造可行的中間過渡形式，與現(xiàn)有的保險制度有效銜接。首先，健全工傷保險制度。用工單位嚴格按照 《工傷保險條例》規(guī)定為農(nóng)村勞動力參加工傷保險，實現(xiàn)工傷保險城鄉(xiāng)無差別化。尤其保證采掘業(yè)、建筑業(yè)等高風(fēng)險行業(yè)的農(nóng)村勞動力應(yīng)保盡保。強化工傷預(yù)防工作，從源頭上遏制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。其次，加快建立定期健康檢查和大病醫(yī)療保險。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度下，可以考慮農(nóng)村勞動力健康檢查和大病醫(yī)療保險的單獨管理，費率控制在2%～3%，由所在城鎮(zhèn)和用工單位統(tǒng)籌。再次，建立適合農(nóng)村勞動力流動性特點的養(yǎng)老保險制度。根據(jù)農(nóng)村勞動力流動性強的特點，遵循低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移的原則，建立以個人帳戶為主的完全積累的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。繳費標準可為農(nóng)民工本人工資的16%～20%，其中農(nóng)民工個人繳費8%，用工單位繳費8%～12%左右。為調(diào)動農(nóng)民工輸入地的積極性，可將4%納入地方統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險個人賬戶可以隨農(nóng)民工就業(yè)流動在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移?；剞r(nóng)村的，允許轉(zhuǎn)移個人賬戶進入新農(nóng)保。最后，建立應(yīng)急救助機制。探索建立突發(fā)事故、應(yīng)急救助基金，當(dāng)農(nóng)村勞動力遭遇意外、生活陷入困窘時，由城鎮(zhèn)民政部門給予臨時性的應(yīng)急救援。

編織符合農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的社會保障制度，使勤勞、善良的農(nóng)民在城鎮(zhèn)有了基本的保障，將開啟打破我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的帷幕，加快向城鎮(zhèn)遷移的速度。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力一旦在城鎮(zhèn)中扎根，他們會加倍努力的勞動，追求城里人生活方式，共享城市發(fā)展成果。普通民眾對自尊、自律、自信心需要的追求，對自我完善需要的追求將是一種向上流動的動力，推動他們努力工作、積極進取、遵守秩序，這是推動城市化、逐步建立城市社會的永不衰竭的源泉。［9］

（三）逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效供給，縮小城鄉(xiāng)差距

公共服務(wù)均等化是指政府在不同階段要為社會公眾提供基本的、具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。政府要同時面向和管理城市人口及流動人口，公平為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力提供各種公共服務(wù)，確保平等就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、生命健康或者職業(yè)安全權(quán)得到維護。［10］實行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、擴大城市保障房和廉租房等綜合性措施，在全國范圍內(nèi)加快推進農(nóng)民市民化進程，統(tǒng)一基本公共服務(wù)相關(guān)政策，保障農(nóng)村勞動力無論在哪個城鎮(zhèn)就業(yè)，都能平等地享受到與該地居民大致相同的基本公共服務(wù)；重點解決轉(zhuǎn)移勞動力子女 “入園難”、“上學(xué)難”等實際困難，努力解決城市義務(wù)教育差異化問題。完善轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)服務(wù)體系，公共就業(yè)機構(gòu)免費為其提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹等基本服務(wù)，同時將教育培訓(xùn)納入城鎮(zhèn)政府計劃，建立和完善教育培訓(xùn)機構(gòu)，落實教育培訓(xùn)經(jīng)費。最后，健全和完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其家屬的衛(wèi)生防疫、計劃生育等社會管理服務(wù)體系，實施農(nóng)民工計劃生育基本項目免費服務(wù)制度。

（四）建立有效的利益表達渠道，實現(xiàn)城市管理權(quán)利的有序回歸

我國 《選舉法》第二十六條規(guī)定：對選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)選民名單。這個規(guī)定只適用戶口遷移的人，是否適用從農(nóng)村流入城市就業(yè)、居住的農(nóng)村勞動力，沒有明確的規(guī)定。絕大多數(shù)在城市居住了一定年限的農(nóng)村勞動者，既不能回鄉(xiāng)村參加選舉，又在城市沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，這種境況很是尷尬。讓農(nóng)村勞動力參加選舉，對城市政府廣泛了解民意，傾聽民聲，制定出反映底層老百姓利益的政策，保障農(nóng)村勞動者的合法權(quán)益將起到效果。參考一些國家規(guī)定，居住3個月以上滿20歲的公民具有選舉權(quán)，25歲以上的有被選舉權(quán)。根據(jù)國外經(jīng)驗，全國人大應(yīng)修訂有關(guān)法律，賦予在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)村勞動者選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有利于在政策制定和監(jiān)督過程中反映他們的合理的利益訴求。

構(gòu)建開放性城市社區(qū)，實行屬地管理和容納政策。按照屬地管理的原則，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力融入城市社區(qū)，參與多層次的社會管理。充分發(fā)揮社區(qū)整合功能，將農(nóng)村勞動力的權(quán)益納入城市社區(qū)建設(shè)之中，通過為農(nóng)民工提供社會服務(wù)，將他們合理地組織起來，參與文化教育、衛(wèi)生、安全等公共活動，在平等的基礎(chǔ)上正常交往，培育互信互助、共同發(fā)展的社區(qū)精神。

（五）改革戶籍制度，加快農(nóng)民市民化進程

我國戶籍制度的獨特之處在于依附在戶籍之上的各種權(quán)利和福利在城鄉(xiāng)居民之間的二元安排，這才是不合理之所在。這種不合理致使農(nóng)民在地位、身份、就業(yè)、住房、補貼、勞保、福利等方面無法取得與當(dāng)?shù)厥忻衿降雀偁幍臋?quán)力和待遇，同時給他們在城市的吃、住、就業(yè)、加薪、子女上學(xué)等方面造成許多困難。而這些不平等限制了農(nóng)村人口進城就業(yè)和定居生活，妨礙了國家城鎮(zhèn)化的進程，制約了農(nóng)村剩余勞動力的合理、有序轉(zhuǎn)移，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。也正是因為以戶籍制度為根基的一系列城鄉(xiāng)分割的體制，如投融資體制、勞動就業(yè)制度、財稅體制、社會保障福利制度和農(nóng)地制度等，是與戶籍制度一起相互 “嵌入”，從而構(gòu)成了一整套阻礙農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的制度壁壘，而各項制度關(guān)聯(lián)互補，從而增強了舊有的低效制度的耐久性和惰性，這增加了城鄉(xiāng)制度變革的難度。

戶籍制度改革說到底是為了打破城鄉(xiāng)壁壘，弱化甚至消除城鎮(zhèn)居民所享有的特權(quán)，平等地對待農(nóng)民，促進外來人口本地化和農(nóng)民市民化。對戶籍制度改革進行反思，恢復(fù)戶口本來的面目和功能，使戶口與利益脫鉤，逐步做到戶口面前人人平等。戶口不應(yīng)該是競爭的前提，而是競爭的結(jié)果。不是戶口遷移決定人口轉(zhuǎn)移，而是人口轉(zhuǎn)移決定戶口遷移。戶籍制度改革的深化需要涉及權(quán)利之外的更廣泛的政治、經(jīng)濟、社會的現(xiàn)實運作格局和多個領(lǐng)域改革的互動，這些領(lǐng)域包括發(fā)展模式、政府職能、公共財政、收入分配、民眾權(quán)利，等等。［11］通過深層次、多領(lǐng)域的配套改革，逐步剝離附著在戶口之上的權(quán)利和福利，以及與戶籍相互嵌入的各種制度，逐步實現(xiàn)戶口的剛性管制到彈性管理的轉(zhuǎn)軌。等形成了必要的競爭環(huán)境和利益約束機制，在勞動力市場完善起來之后，放寬對戶口遷移的限制，最大限度尊重居民自由遷徙的意愿。

［1］溫家寶.2011年政府工作報告［EB／OL］.（2011-03-02）［2011-03-15］.http：／／www.china.com.cn／.

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