論被問責(zé)去職官員的范圍
——規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的邏輯起點

徐 偉

（湖北行政學(xué)院，湖北 武漢 430022）

·法學(xué)研究·

論被問責(zé)去職官員的范圍
——規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的邏輯起點

徐 偉

（湖北行政學(xué)院，湖北 武漢 430022）

探討被問責(zé)去職官員的范圍是堅持理論聯(lián)系實際的需要，是協(xié)調(diào)規(guī)范與現(xiàn)實、應(yīng)然與實然的需要，是規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的必然要求。在探討被問責(zé)去職官員范圍時，應(yīng)以問責(zé)事項為基礎(chǔ)，兼顧問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)方式與責(zé)任性質(zhì)。被問責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括各級黨委（包括紀(jì)委）、人大常委會、政府、政協(xié)、人民法院和人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員，既包括上述機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括上述機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。

問責(zé)主體；問責(zé)事項；問責(zé)方式；責(zé)任性質(zhì)

自2009年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《問責(zé)暫行規(guī)定》）以來，各地紛紛出臺了配套的實施辦法或?qū)嵤┮庖姡碚摻缑翡J地關(guān)注到了這個現(xiàn)實焦點，發(fā)表了大量有關(guān)官員復(fù)出問題的論文，甚至有的刊物開辟專欄邀請專家學(xué)者進行集中探討①例如，《人民論壇（中旬刊）》2010年第5期發(fā)表了4篇論文；《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第14期和第20期分別發(fā)表了3篇和2篇論文。。綜觀相關(guān)論文，幾乎全部集中在探討問責(zé)官員復(fù)出的危害及規(guī)范的必要性、現(xiàn)行制度存在的問題及其完善對策等方面②參見尹文嘉：《我國問責(zé)官員復(fù)出存在的問題及對策思考》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第5期；沈巋：《問責(zé)官員復(fù)出規(guī)范化及其瓶頸》，《人民論壇》2010年第5期；劉美萍：《論問責(zé)官員復(fù)出機制的構(gòu)建——兼談〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》2010年第5期；劉學(xué)民：《完善我國問責(zé)官員復(fù)出機制的對策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第7期等。，基本上是以現(xiàn)實表現(xiàn)與相關(guān)規(guī)定為“假定前提”③有的學(xué)者將被問責(zé)去職官員限于黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部，如劉美萍一文。，大多以行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員為“潛在參照物”④有的學(xué)者將官員問責(zé)等同于行政問責(zé)，如劉學(xué)民一文。，不對被問責(zé)去職官員的范圍進行區(qū)分。這樣的探討就難免會泛泛而談、流于形式，因為我國公務(wù)員除行政機關(guān)的工作人員外還有六類機關(guān)的公務(wù)員，而且有的被問責(zé)去職官員還身兼數(shù)職⑤如行政首長、人大常委會主任、政協(xié)主席一般由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)成員兼任。，如果不加區(qū)分一概而論，其研究對象的合理性和研究結(jié)果的科學(xué)性就值得懷疑。因此，準(zhǔn)確界定被問責(zé)去職官員的范圍是規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的首要問題，是找準(zhǔn)問題癥結(jié)和提出科學(xué)對策的關(guān)鍵所在。

一、探討被問責(zé)去職官員范圍的重要性

第一，探討被問責(zé)去職官員的范圍是堅持理論聯(lián)系實際的需要。理論聯(lián)系實際是我們研究問題的一種基本方法，研究被問責(zé)去職官員的復(fù)出問題不能脫離我國的現(xiàn)實情況。按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，我國公務(wù)員現(xiàn)有七大類，即中國共產(chǎn)黨機關(guān)的工作人員、人大機關(guān)的工作人員、行政機關(guān)的工作人員、政協(xié)機關(guān)的工作人員、審判機關(guān)的工作人員、檢察機關(guān)的工作人員和民主黨派機關(guān)的工作人員，現(xiàn)實中中國共產(chǎn)黨機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員還可以兼任人大機關(guān)、行政機關(guān)或政協(xié)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。各類被問責(zé)去職官員能否復(fù)出以及如何復(fù)出都有其相應(yīng)的理論支撐與實體程序規(guī)范，因此，我們應(yīng)對被問責(zé)去職官員進行分類研究，這既有利于問題研究的深入，也有利于保證研究結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。值得說明的是，在進行分類研究的過程中，要特別注意黨委與政府之間的交叉關(guān)系，其一方面體現(xiàn)在人事任職上，即黨委領(lǐng)導(dǎo)成員可以兼任部分政府領(lǐng)導(dǎo)成員，另一方面體現(xiàn)在職能分工上，即黨委職能與政府職能之間沒有涇渭分明的界限。

第二，探討被問責(zé)去職官員的范圍是協(xié)調(diào)規(guī)范與現(xiàn)實、應(yīng)然與實然的需要。絕大多數(shù)學(xué)者在探討問責(zé)官員復(fù)出時，將被問責(zé)去職官員限定為黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，其依據(jù)來源于《問責(zé)暫行規(guī)定》的第二條。這種限定既存在規(guī)范與規(guī)范之間的沖突，如《公務(wù)員法》適用于所有七類公務(wù)員，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》適用于除民主黨派機關(guān)以外的六類公務(wù)員；又存在規(guī)范與現(xiàn)實之間的沖突，如現(xiàn)實中被問責(zé)去職官員并不局限于黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，還有除民主黨派機關(guān)以外其他五類機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。如果不正視這種規(guī)范與規(guī)范、規(guī)范與現(xiàn)實之間的沖突，理論與現(xiàn)實就會出現(xiàn)脫節(jié)。就應(yīng)然與實然的層面而言，理論探討也不應(yīng)局限于現(xiàn)有法律規(guī)定層面的束縛，否則的話，研究結(jié)果就成了一種既定框架內(nèi)法律解釋的結(jié)論，法律制度也失去了發(fā)展完善的空間。因此，我們在研究被問責(zé)去職官員復(fù)出問題時，首先要研究官員被問責(zé)的理論基礎(chǔ)是什么？他們?yōu)槭裁纯梢员粏栘?zé)？是不是所有的領(lǐng)導(dǎo)成員都可以被問責(zé)？他們應(yīng)承擔(dān)一種什么性質(zhì)的責(zé)任？這些都是應(yīng)然層面的問題，是回答被問責(zé)去職官員能否復(fù)出的理論前提。

第三，探討被問責(zé)去職官員的范圍是規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的必然要求。一方面，我國公務(wù)員分類沒有采取國外通行的政務(wù)官與事務(wù)官的分類方式，另一方面，我國公務(wù)員的范圍也不同于國外大多數(shù)國家將公務(wù)員限定為行政機關(guān)工作人員的做法。這決定著我們在借鑒國外相關(guān)理論時必須考慮中外公務(wù)員制度和政治體制的差別，不能不加區(qū)別地盲目照搬國外相關(guān)理論，只能從我國的實際出發(fā)。具體而言，在探討被問責(zé)去職官員能否復(fù)出時，只能具體問題具體分析，不同類別的被問責(zé)去職官員都有其自身的特點，因此，在探討他們能否復(fù)出時，必須考慮各自的任免程序、職責(zé)權(quán)限、問責(zé)事由、責(zé)任性質(zhì)以及所在機關(guān)的法律地位等。換言之，不同類別的被問責(zé)去職官員所承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)并不是完全相同的，他們能否復(fù)出的理論依據(jù)和實體程序規(guī)定也是不同的。

二、被問責(zé)去職官員的范圍

通常而言，確定被問責(zé)去職官員的范圍，首先要確定相關(guān)的法律法規(guī)①本文在現(xiàn)實意義上使用“法律法規(guī)”一詞，它既包括嚴(yán)格意義上的法律和行政法規(guī)，也包括黨內(nèi)法規(guī)。，再分析其對被問責(zé)去職官員范圍的規(guī)定。大多數(shù)學(xué)者對此一般采取不完全的列舉方式，但這種不完全的列舉方式是否準(zhǔn)確、是否全面將直接影響到研究結(jié)論的正確性，因為研究對象的準(zhǔn)確性與全面性直接決定著研究結(jié)論的科學(xué)性與正確性。筆者認為，一個比較科學(xué)的方法是以問責(zé)方式為確定依據(jù)，所有規(guī)定該類問責(zé)方式的法律法規(guī)都應(yīng)納入研究范疇。《問責(zé)暫行規(guī)定》第七條規(guī)定的問責(zé)方式有責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職五種，其中與被問責(zé)去職官員復(fù)出相關(guān)的有引咎辭職、責(zé)令辭職、免職三種。據(jù)此，所有規(guī)定引咎辭職、責(zé)令辭職、免職三種問責(zé)方式的法律法規(guī)都應(yīng)進入我們的研究視野。通過檢索相關(guān)法律法規(guī)，直接規(guī)定上述三種方式的有：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《工作條例》）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》（以下簡稱《辭職暫行規(guī)定》）、《公務(wù)員法》、《問責(zé)暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《責(zé)任追究辦法》）。

1.法律法規(guī)層面被問責(zé)去職官員范圍的不一致

經(jīng)過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)上述五個法律法規(guī)關(guān)于被問責(zé)去職官員范圍的界定有很大的不同。具體而言，《問責(zé)暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、國務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！薄豆珓?wù)員法》規(guī)定引咎辭職和責(zé)令辭職的對象僅限于領(lǐng)導(dǎo)成員，第一百零五條對領(lǐng)導(dǎo)成員范圍作了相應(yīng)解釋，即“本法所稱領(lǐng)導(dǎo)成員，是指機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，不包括機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”?！敦?zé)任追究辦法》沒有對適用對象范圍作出界定，由于其與《工作條例》之間的配套關(guān)系，兩者適用對象范圍應(yīng)相同。通過對比《工作條例》第四條和《辭職暫行規(guī)定》第三條，兩者關(guān)于適用對象的范圍是相同的，即“本規(guī)定適用于中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會的工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員(不含正職)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員”。

2.法律法規(guī)層面被問責(zé)去職官員范圍不一致引發(fā)的疑問及研究路徑

透過上述被問責(zé)去職官員范圍不一致的規(guī)定，我們不難產(chǎn)生如下困惑：從橫向上看，被問責(zé)去職官員是僅限于各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)人員，還是也包括各級人大常委會、政協(xié)、人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員，甚至還包括民主黨派機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員？從縱向上看，被問責(zé)去職官員是僅限于機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，還是包括機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員？如何看待這種不一致？筆者認為，有四條路徑可供選擇。第一條研究路徑從各自的效力來源或制定主體入手：《問責(zé)暫行規(guī)定》是中共中央辦公廳與國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)；《公務(wù)員法》是全國人大制定的法律；《工作條例》是中共中央印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)，《責(zé)任追究辦法》和《辭職暫行規(guī)定》是中共中央辦公廳印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)。由于各自制定主體的法律地位不同，他們制定的法律法規(guī)的適用對象效力范圍也就有所不同，這似乎是一個合理的解釋。從法治理念出發(fā)，《公務(wù)員法》在這些法律法規(guī)中應(yīng)處于最高的法律地位，盡管其他四個法規(guī)在橫向上沒有突破《公務(wù)員法》的規(guī)定，但在縱向上突破了《公務(wù)員法》的規(guī)定，即被問責(zé)去職官員還包括了機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。這將面臨法律保留原則的質(zhì)疑，即其他四個黨內(nèi)法規(guī)能否突破《公務(wù)員法》的規(guī)定對被問責(zé)去職官員的權(quán)利（力）作法外的限制？第二條研究路徑從問責(zé)方式入手：《公務(wù)員法》和《辭職暫行規(guī)定》規(guī)定的問責(zé)方式有引咎辭職和責(zé)令辭職兩種，《工作條例》、《責(zé)任追究辦法》和《問責(zé)暫行規(guī)定》則規(guī)定了引咎辭職、責(zé)令辭職、免職三種，不同類別的被問責(zé)去職官員適用不同的問責(zé)方式。但不論是從法律條文還是從問責(zé)實踐中，我們都很難發(fā)現(xiàn)問責(zé)方式與問責(zé)對象之間存在某種對應(yīng)關(guān)系。第三條研究路徑從法律法規(guī)頒布施行的時間入手：《工作條例》頒布施行時間是2002年，《辭職暫行規(guī)定》頒布施行時間是2004年，《公務(wù)員法》施行時間是2006年，《問責(zé)暫行規(guī)定》頒布施行時間是2009年，《責(zé)任追究辦法》頒布施行時間是2010年，有關(guān)官員問責(zé)的法律法規(guī)正經(jīng)歷一個由實踐摸索到法制入軌再到不斷完善的過程。換言之，《公務(wù)員法》以外的其他四個黨內(nèi)法規(guī)可以看作是一種“實驗性”法規(guī)，可以突破《公務(wù)員法》的約束。問題是，突破應(yīng)有限度，這種“實驗性”立法突破是否在憲法法律允許的范圍內(nèi)？是否有其法理支撐？第四條研究路徑從建構(gòu)理論支撐入手，即審視現(xiàn)有被問責(zé)去職官員的范圍，分析各自的問責(zé)理論基礎(chǔ)與問責(zé)方式，重新建構(gòu)官員問責(zé)體系。鑒于前面三種研究路徑都沒能跳出現(xiàn)有的框架，在一個假定合理的前提下打轉(zhuǎn)，研究視野難免受到一定的局限，研究結(jié)論的論理性也難免會受到影響。因此，筆者將選取第四條研究路徑，重新界定被問責(zé)去職官員的界定標(biāo)準(zhǔn)與具體范圍。

3.被問責(zé)去職官員范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)

就基本思路而言，界定被問責(zé)去職官員的范圍既要立足于現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、官員問責(zé)實踐和我國憲政體制①我國實行的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，黨委（黨組）對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免有最終的決定權(quán)。，否則探討的結(jié)果將缺乏生存的土壤，提出的對策也缺乏可行性；又要有相應(yīng)的法學(xué)理論予以支撐，因為很難想象一個沒有理論支撐的制度能有多強的生命力與可接受性。就理論層面而言，官員被問責(zé)的理論依據(jù)是什么？即官員問責(zé)制度存在的必要性有哪些？官員為什么能夠被問責(zé)？就技術(shù)層面而言，官員問責(zé)的主體、對象、事項、責(zé)任方式與性質(zhì)、程序等都是必須考慮的因素。鑒于我國現(xiàn)行被問責(zé)官員的范圍眾多，筆者將采取縱橫交叉的方法進行探討，首先從橫向上逐一探討七類領(lǐng)導(dǎo)成員被問責(zé)的理論依據(jù)，其次從縱向上整體探討七類公務(wù)員機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員被問責(zé)的理論依據(jù)。接下來的問題是，如何選擇一個恰當(dāng)?shù)那腥肟?？總的來說，我們可以從問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)事項、問責(zé)方式、責(zé)任性質(zhì)等角度入手，如從問責(zé)主體或問責(zé)對象出發(fā)，根據(jù)法律關(guān)系理論，不同的問責(zé)主體與不同的問責(zé)對象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不完全相同；從問責(zé)事項出發(fā)，根據(jù)職權(quán)一致原理，不同性質(zhì)的問責(zé)事項只能由不同的問責(zé)主體作出；從問責(zé)方式出發(fā)，根據(jù)手段與目的匹配原理，不同的問責(zé)方式適用于不同的問責(zé)主體；從責(zé)任性質(zhì)出發(fā)，不同的責(zé)任性質(zhì)對應(yīng)著不同的被問責(zé)去職官員，如政治責(zé)任的承擔(dān)主體與法律責(zé)任的承擔(dān)主體就不一樣。筆者認為，上述各種角度各有偏頗，應(yīng)采取一種綜合的視角，即在探討被問責(zé)去職官員范圍時，應(yīng)以問責(zé)事項為基礎(chǔ)，兼顧問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)方式與責(zé)任性質(zhì)。

關(guān)于問責(zé)事項與問責(zé)方式，《公務(wù)員法》第八十二條對引咎辭職與責(zé)令辭職的事項作了原則性規(guī)定，《問責(zé)暫行規(guī)定》第五、六條對引咎辭職、責(zé)令辭職與免職的事項從決策、執(zhí)行、監(jiān)督到黨風(fēng)廉政建設(shè)作了全面的規(guī)定，《辭職暫行規(guī)定》第十四、十五條對引咎辭職的事項作了原則、具體的規(guī)定，第十九條對責(zé)令辭職的事項作了原則性規(guī)定，《工作條例》第五十五、五十九、六十條分別對免職、引咎辭職與責(zé)令辭職的事項作了原則性規(guī)定，《責(zé)任追究辦法》第四、五、六、七、八條對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用工作中的具體事項作了專門性規(guī)定。通過對比《問責(zé)暫行規(guī)定》和《辭職暫行規(guī)定》關(guān)于問責(zé)事項的規(guī)定，《問責(zé)暫行規(guī)定》增加了一個特別的問責(zé)情形，即“在行政活動中濫用職權(quán)，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的”，這意味著問責(zé)事項有了質(zhì)的擴充，從“工作嚴(yán)重失誤、失職”擴大到“濫用職權(quán)、違法行政”。

關(guān)于問責(zé)主體，《公務(wù)員法》中沒有明確規(guī)定，但根據(jù)第十條的規(guī)定可推定為公務(wù)員主管部門，《問責(zé)暫行規(guī)定》中明確規(guī)定為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門，并需經(jīng)問責(zé)決定機關(guān)所在的領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定，《辭職暫行規(guī)定》和《工作條例》中都明確規(guī)定為黨委(黨組)及其組織(人事)部門，《責(zé)任追究辦法》中明確規(guī)定為黨委（黨組）及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門?？傮w而言，官員問責(zé)的執(zhí)行權(quán)在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門，批準(zhǔn)權(quán)在問責(zé)決定機關(guān)的黨委（黨組），這說明問責(zé)主體與問責(zé)對象之間是一種組織上的管理與被管理、法律上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

責(zé)任性質(zhì)是一個非常重要的問題，因為被問責(zé)去職官員承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)將直接決定著其復(fù)出的可能性與程序。具體而言，如果被問責(zé)去職官員承擔(dān)的是政治責(zé)任，那么其復(fù)出時政治因素是重點考慮的因素；如果承擔(dān)的是刑事責(zé)任，那么其沒有復(fù)出的可能；如果承擔(dān)的是紀(jì)律責(zé)任（包括黨紀(jì)處分和行政處分），那么其復(fù)出時要遵循相關(guān)的考察程序；如果承擔(dān)的是道義責(zé)任，那么其復(fù)出則相對容易得多。而對于被問責(zé)去職官員承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)，學(xué)界爭議不小，主要有政治責(zé)任說、法律責(zé)任說、政治責(zé)任和道義責(zé)任說，其中政治責(zé)任說是大多數(shù)學(xué)者主張的觀點。出現(xiàn)這種分歧的根本原因在于研究方法的內(nèi)在缺陷，即把問責(zé)對象、問責(zé)主體、問責(zé)事項與問責(zé)方式不加區(qū)分，將構(gòu)成要素各異的多個研究對象籠統(tǒng)地作為一個整體來分析。對于責(zé)令辭職和免職的責(zé)任性質(zhì)，從問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)事項來看，責(zé)令辭職和免職是有權(quán)機關(guān)行使人事任免權(quán)的一種表現(xiàn)形式而已，被問責(zé)去職官員承擔(dān)的是一種“對組織負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”①筆者用“對組織負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”這個概念，是為了區(qū)別于現(xiàn)行的政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、道義責(zé)任，因為我國對公務(wù)員采取的是組織部門和人事部門共同管理的體制，有別于國外“政務(wù)官由執(zhí)政黨直接管理、業(yè)務(wù)類公務(wù)員由法律直接管理”的體制。，對此比較容易理解。而對于引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)，大多數(shù)學(xué)者認為是一種政治責(zé)任②參見劉俊生：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度探析——一種政治責(zé)任的視角》，《理論與改革》2002年第6期；崔宏軼，汪皎英：《引咎辭職——看得見的政治文明》，《南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2006年第5期；張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。；也有一部分學(xué)者認為既是一種政治責(zé)任，也是一種道義責(zé)任③參見王能昌、岳賢猛：《引咎辭職”的道德解析》，《求實》2007年第11期；山文岑：《解析行政問責(zé)制中道德責(zé)任的追究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2005年第4期。；還有少數(shù)學(xué)者認為是一種法律責(zé)任，具體來說是一種憲法責(zé)任[1]。筆者認為，如果問責(zé)方式是引咎辭職，那么被問責(zé)去職官員在承擔(dān)對組織負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同時，還可能承擔(dān)一定的政治責(zé)任。理由如下：第一，從《問責(zé)暫行規(guī)定》第四條的規(guī)定來看，官員問責(zé)的責(zé)任性質(zhì)與紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任是一種并列關(guān)系，即其責(zé)任性質(zhì)是有別于紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任的。法律責(zé)任除了刑事責(zé)任以外，還有民事責(zé)任、行政責(zé)任、違憲責(zé)任，那么引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)有沒有可能是刑事責(zé)任以外的其他法律責(zé)任呢？從責(zé)任的表現(xiàn)形式出發(fā)，很容易將民事責(zé)任和行政責(zé)任排除在外；從責(zé)任主體、責(zé)任事項和我國違憲責(zé)任實踐出發(fā)，引咎辭職也不可能是一種違憲責(zé)任。概言之，引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)是紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任以外的一種其他性質(zhì)的責(zé)任。第二，有的學(xué)者甚至官方人士以引咎辭職是世界上許多國家的政治官員承擔(dān)政治責(zé)任常見的一種方式為由，認為我國引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)也是一種政治責(zé)任④高院院長肖揚：《讓承擔(dān)政治責(zé)任成為制度》，http://news.sina.com.cn/c/211663.html，2001-03-20。。這種觀點代表了當(dāng)前通行的觀點，筆者對此持保留態(tài)度。從問責(zé)對象來看，現(xiàn)行被問責(zé)去職官員既包括公務(wù)員機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，后者并非選舉產(chǎn)生或政治任命，缺乏民意基礎(chǔ)，若將其承擔(dān)的責(zé)任也定性為政治責(zé)任，將會導(dǎo)致政治責(zé)任的無限擴大，不利于我國憲政制度和公務(wù)員制度的建設(shè)。因此，如果引咎辭職的官員是公務(wù)員機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，那么其承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)可能是一種政治責(zé)任；如果是公務(wù)員機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，那么其承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)就不能是一種政治責(zé)任，只能是一種對組織負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

綜上所述，凡是須經(jīng)黨委（黨組）集體討論決定并對組織負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，當(dāng)其行使職權(quán)不當(dāng)或違法造成重大后果時，就屬于被問責(zé)的范圍。

4.被問責(zé)去職官員范圍的具體化

按照上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，被問責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括：各級黨委（包括紀(jì)委）、人大常委會、政府、政協(xié)、人民法院和人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員，既包括上述機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括上述機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。

從橫向上進行分析，鑒于黨委和政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)被問責(zé)的理論依據(jù)和現(xiàn)實需要已有太多的論述[2]，為避免累贅，不再重復(fù)。必須注意的是，現(xiàn)實中行政首長一般由黨委領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，兩者分別實行行政首長負責(zé)制和委員會負責(zé)制，要區(qū)分行政首長被問責(zé)時是僅辭去行政首長公職，還是一并辭去行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)成員公職。第一，被問責(zé)去職官員的范圍不能僅限于《問責(zé)暫行規(guī)定》所規(guī)定的黨委和政府部門，盡管它是最新的規(guī)定。我們從其頒發(fā)的機關(guān)是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳不難看出，其效力范圍只能規(guī)范黨委和政府，不能對其他公務(wù)員機關(guān)作出規(guī)范；如果要規(guī)范，必須升格到更高的效力等級層面。申言之，雖然該暫行規(guī)定適用于黨委和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，但并不意味著被問責(zé)去職官員的范圍也僅限于黨委和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)成員。第二，被問責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括各級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)成員。根據(jù)憲法和選舉法的有關(guān)規(guī)定，各級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)成員由人民選舉的代表選舉產(chǎn)生，“代表民意并對選民負責(zé)”是其被問責(zé)的理論基礎(chǔ)。第三，被問責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括各級人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員。有人可能會有這樣的擔(dān)心，將其納入到被問責(zé)對象，是否會給政治因素滲入司法審判留下空間，是否與司法獨立的要求相沖突？筆者認為，對此可借鑒美國關(guān)于司法人員的侵權(quán)賠償責(zé)任的做法[3](P796-803)，區(qū)分法官的絕對特免、法官的有限制的特免和不受保護的行為三種情況。法官的絕對特免僅適用于法官執(zhí)行司法職務(wù)的情形，法官的有限制的特免適用于簡單的執(zhí)行行為和執(zhí)行某些行政職務(wù)（如人事管理、財產(chǎn)管理及其他管理工作）兩種情形，不受保護的行為適用于無管轄權(quán)的行為，如喪失管轄權(quán)的行為、明顯的嚴(yán)重的違法行為、個人的行為等。另外，根據(jù)《人民法院組織法》第三十五條的規(guī)定，我國各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)成員由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，屬于選任官，應(yīng)對選民的意志負責(zé)。因此，各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)成員不是不能被問責(zé)，而是其問責(zé)事項要受到一定的限制。具體而言，他們只是對絕對特免的事項不能被問責(zé)，對有限制的特免和不受保護的行為的事項仍可以被問責(zé)。同理，人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員也是如此。第四，被問責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)成員。政協(xié)在組成人員方面具有特殊性，既有中國共產(chǎn)黨的代表，也有其他代表；在工作職能方面也具有特殊性，其主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政，對黨和國家的重大決策只能施加一定的影響，并沒有最終的決定權(quán)。工作職能的特殊性決定了問責(zé)對象和問責(zé)事項的有限性。問責(zé)對象主要限于中國共產(chǎn)黨的代表，現(xiàn)實中一般由黨委（黨組）成員兼任，這種組織人事安排決定了其被問責(zé)的基礎(chǔ)；不對其他組成人員問責(zé)的理由有三，一是他們?nèi)狈η笆龅膯栘?zé)基礎(chǔ)，二是消除他們的后顧之憂，便于充分行使職能，三是從政治方面考慮，黨委（黨組）也不宜對其他組成人員進行問責(zé)。問責(zé)事項主要限于政協(xié)會議以外的其他場合，即賦予問責(zé)對象在會議中言論免責(zé)的權(quán)利，這樣設(shè)計的目的在于消除被問責(zé)對象的顧忌，有利于政協(xié)職能的充分發(fā)揮。第五，被問責(zé)去職官員的范圍不應(yīng)包括民主黨派機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。從執(zhí)政黨與參政黨之間的關(guān)系出發(fā)，執(zhí)政黨不應(yīng)對參政黨進行不當(dāng)?shù)母缮?，否則會對后者履行參政議政和民主監(jiān)督職能造成很大的沖擊，這也是我國所有黨內(nèi)法規(guī)沒有將民主黨派機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員納入問責(zé)對象的主要原因。

從縱向上進行分析，被問責(zé)去職官員的范圍也應(yīng)包括機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。根據(jù)《工作條例》第三十二條的規(guī)定，機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的提名建議權(quán)和任免決定權(quán)由黨委（黨組）集體討論決定。由此可見，黨委（黨組）集體有權(quán)對機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員作出責(zé)令辭職和免職的決定，機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員作出引咎辭職的行為也是向黨委（黨組）承擔(dān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種表現(xiàn)。

結(jié)語

被問責(zé)去職官員的范圍是問責(zé)官員復(fù)出制度的研究對象和邏輯起點，它由性質(zhì)各不相同的要素組成，因此必須對其進行分類研究。在對問責(zé)對象進行分類研究的過程中，要考慮問責(zé)主體、問責(zé)事項、問責(zé)方式與責(zé)任性質(zhì)因素的影響。問責(zé)主體與問責(zé)對象之間是一種內(nèi)部問責(zé)關(guān)系，前者對后者具有組織人事任免權(quán)；問責(zé)對象與問責(zé)事項之間具有對應(yīng)關(guān)系，并不是所有的問責(zé)事項都毫無例外地適用于所有的問責(zé)對象；不同的問責(zé)方式?jīng)Q定著問責(zé)對象承擔(dān)著性質(zhì)不同的責(zé)任，問責(zé)方式的種類也決定著問責(zé)對象范圍的大小。在界定被問責(zé)去職官員范圍的前提下，如何科學(xué)劃定各類問責(zé)對象的問責(zé)事項將是有待進一步研究的問題，因為它將決定著問責(zé)方式的選擇和責(zé)任性質(zhì)的確定，從而決定著被問責(zé)去職官員能否復(fù)出以及復(fù)出的實體和程序條件。

[1]尹尚敏.引咎辭職：法理解釋與制度構(gòu)建[J].法學(xué)，2002，（4）.

[2]陳王君王君.被問責(zé)官員復(fù)出法律機制芻議[J].法制與社會，2009，（6）.

[3]王名揚.美國行政法（下）[M].北京：中國法制出版社，2005.

（責(zé)任編輯 周吟吟）

D9 2 2.11

A

1671-7155（2011）01-0061-05

徐偉（1981-），男，湖北天門人，湖北省行政學(xué)院政法教研部教師，主要研究行政法、公務(wù)員法。

2010-11-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.012