利益均衡機制構建的公共政策分析

田 恒，唐興軍

（華東師范大學 公共管理學院，上海 200062）

利益均衡機制構建的公共政策分析

田 恒，唐興軍

（華東師范大學 公共管理學院，上海 200062）

《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》是公共政策的一種表現(xiàn)形式，反映了我國社會轉型過程中利益格局的非均衡性特征，在非均衡的的社會情景中各利益主體互動并未使情況有所改變，這集中表現(xiàn)為利益訴求方式的非正?；投鄻有?。公共政策在規(guī)范與調(diào)節(jié)各利益主體互動中發(fā)生的沖突與行為發(fā)揮著建設性作用，而政府作為公共政策制定與執(zhí)行的主要主體，需要從宏觀、中觀和微觀多層面審視公共政策在實現(xiàn)利益均衡機制構建中的價值與現(xiàn)實路徑，為維護公平、正義和實現(xiàn)社會和諧提供制度保障。

利益非均衡性；利益訴求；公共政策；機制與路徑

中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008年10月12日）（以下簡稱《決定》）指出：“……深入貫徹落實科學發(fā)展觀，把建設社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，創(chuàng)新體制機制，加強農(nóng)業(yè)基礎，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權益，促進農(nóng)村和諧，充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展?！边@不僅強調(diào)了該政策所要處理的社會問題，還明確了其所要發(fā)生作用的社會成員（目標群體）。要實現(xiàn)以上目標，需要建立起有效的利益均衡機制，因為“公共政策目標是公共政策憑借自身的屬性和功能所要達成的目的，是決策者通過制定和實施公共政策所要達到的或希望實現(xiàn)的對象，它可以是某種利益，也可以是某種狀態(tài)?！盵1]只有建立有效的利益均衡機制，才能使各利益群體的利益大體趨于平衡，進而維持一種競爭中的利益均衡狀態(tài)，推進社會主義和諧社會建設的實現(xiàn)。

一、利益非均衡性的典型表現(xiàn)

改革開放30年來，市場經(jīng)濟體系基本建立，但貧富差距不斷拉大，各種利益格局形成日益凸顯。就《決定》的內(nèi)容來看，折射出的利益不均主要表現(xiàn)為經(jīng)濟利益和政治利益的非均衡性。而就我國現(xiàn)實的沖突與矛盾來看，這種非均衡性主要表現(xiàn)在經(jīng)濟領域的利益博弈，伴隨改革開放過程中的制度變遷與社會轉型，傳統(tǒng)的利益均勢被打破，孕育了新的利益格局。在該《決定》中主要表現(xiàn)為：第一，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。該《決定》的出臺正是基于長期主導的城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟發(fā)展模式所造成的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，試圖加快新農(nóng)村建設的步伐，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；第二，區(qū)域發(fā)展不平衡。由于政策導向與各區(qū)域的現(xiàn)實背景諸因素，東部、中部與西部各自發(fā)展的速度與能力差距明顯；第三，行業(yè)發(fā)展失衡。該《決定》指出：“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)……”，這一政策性指導思想的確定是有著深刻的背景的，自改革開放把經(jīng)濟建設確定為發(fā)展的中心以來，對“三農(nóng)”問題的關注逐漸讓位于以城市為中心的經(jīng)濟建設，一定程度上忽視了對“三農(nóng)”的投入；第四，農(nóng)村公共服務建設嚴重滯后。自1978年實行改革開放政策以來，把發(fā)展的中心從西部轉向東部沿海、從農(nóng)村移向城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市等一系列經(jīng)濟政策使農(nóng)村經(jīng)濟處于邊緣化發(fā)展態(tài)勢，國家把公共服務投入的重心移到了城市，目前，僅“公共醫(yī)療在短缺中失衡，36%的城鎮(zhèn)人口擁有全國公共衛(wèi)生資源的60%”。[2]

二、利益非均衡情景中的訴求方式

公共政策的客體一般可分為直接客體和間接客體兩類。直接客體指社會問題，即社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距；間接客體指目標群體，即那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。[3]就該《決定》所反映的客體進行分析，社會問題主要指：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題、城鄉(xiāng)二元結構問題、農(nóng)村基本經(jīng)濟制度建設問題、農(nóng)村土地管理制度建設問題、農(nóng)村金融制度建設問題、農(nóng)村公共服務建設問題、農(nóng)村基層政權建設問題及基層民主建設等問題；目標群體主要指：農(nóng)民 （農(nóng)民工）、黨政機關工作人員及企事業(yè)單位人員等。就目前來看，農(nóng)村各利益主體的利益訴求方式主要表現(xiàn)為：

（一）中央與領導高層的關注與指示

中央與領導高層關注“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，防止貧富差距過大，關注民生、關注弱勢群體是政府不可推卸的責任，也是政府出于國家安全與穩(wěn)定，社會和諧的大局考慮。然而，政府卻往往忽略制定暢通的利益表達機制與監(jiān)督機制，以至于上演溫總理為農(nóng)民工討薪的“悲劇”。

專家學者的研究與意見有相當?shù)膮⒖純r值，但由于他們處于學院化與體制化的困境中，他們的代言常常出現(xiàn)兩個趨向：第一，受某些強勢利益集團的操控。強勢利益集團通過資助學術研討會或直接聯(lián)盟舉辦研討會，試圖通過專家學者的意見影響公共政策的制定；第二，出于公心作為弱勢群體或某些被邊緣化群體的代言人的專家學者，他們試圖通過自己的研究喚起公眾或公共政策制定主體的關注，這種關注常表現(xiàn)為滯后性的特征，因為專家學者所研究的問題要上升為公共政策關注的問題并不是一件簡單的事，常表現(xiàn)為時間的滯后性。如農(nóng)民工及其子女教育等問題，隨著改革開放的繼續(xù)，雖然有專家學者的關注與呼吁，但在相當長的時期內(nèi)并沒有使這部分群體的處境好些。

（三）聯(lián)盟并推選代表

如果把多個行政村組成的鄉(xiāng)或鎮(zhèn)看成一個聯(lián)盟或集團，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政首長有責任為該聯(lián)盟或集團謀利。經(jīng)驗表明，并非每位首長都有為其聯(lián)盟謀利的動機，正如曼瑟爾·奧爾森言：“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。[4]”在尚未建立可行的公共部門績效評估體系背景下，許多地方政府和官員能為其不作為找到寄生的空間。這可以解釋缺少監(jiān)督的基層權力腐敗現(xiàn)象與同等條件的地區(qū)發(fā)展不均衡的事實，因為這很大程度上取決于當?shù)仡I導班子在其任期內(nèi)為公眾謀利的決心及其綜合公眾意見的能力。

（四）集體行動

這一訴求方式近年來不管在農(nóng)村或是城市都有了很好的“市場”，當利益訴求的“合法”渠道“失效”，而個人的力量又無法影響公共政策時，為了捍衛(wèi)自己的利益，人們常會采取極端但似乎更有效的方式來達到目的，因為他們知道“法不責眾”，可以免于單獨行動而承擔的責任。近年來群體性事件不斷就是最真實的佐證，因這些群體性事件大多是由利益不均且訴求無門所致。

（五）單獨行動

單獨行動實現(xiàn)維權，似乎是公眾一貫采取的邏輯與傳統(tǒng)，主要表現(xiàn)為上訪與自焚兩種形式。因為通過該途徑，一旦得到中央的關注或領導人的批示，迫于體制性的權威，地方政府與某些強勢利益集團不得不妥協(xié)。處于弱勢地位的公眾已經(jīng)“習慣”通過上訪與自焚來爭取自己的利益，尤其在城市化過程中因土地征用與房屋拆遷而引發(fā)類似事件頻發(fā)，這不僅暴露了利益均衡機制的缺失，而且反應了農(nóng)民對地方政府的不信任。

本組患者隨訪時間13～32個月，平均（22.39±11.64）個月。VAS和ODI評分結果見表1，VAS腰痛評分由術前（7.22±2.63）分逐漸減少至末次隨訪的（1.69±1.89）分，不同時間點間差異有統(tǒng)計學意義（P＜0.05）；VAS腿痛評分由術前（7.92±1.25）分逐漸減少至末次隨訪（2.11±1.85）分，不同時間點間差異有統(tǒng)計學意義（P＜0.05）。ODI評分由術前（67.10±18.67）分逐漸減少至末次隨訪時為（56.08±25.73）分，不同時間點間差異有統(tǒng)計學意義（P＜0.05）。

（六）借助媒體與輿論壓力的支持

隨著媒體報道的姿態(tài)更加開放與中國互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，各群體的利益訴求一定程度上能得以體現(xiàn)，進而對公共政策制定主體施加一定的輿論壓力，影響公共政策的制定。

總體上而言，各群體的利益訴求方式有政府直接推動、委托代言、非正常渠道反應、輿論壓力影響等方式。

三、實現(xiàn)利益均衡的政策主體

一般而言，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個人、團體或組織。公共政策主體不僅參與和影響公共政策的制定，而且在公共政策的執(zhí)行、評估和監(jiān)控環(huán)節(jié)都發(fā)揮著積極地能動作用。[5]但就政治生活的現(xiàn)實來看，政府無疑在公共政策的制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)發(fā)揮著至關重要的能動作用，在實現(xiàn)利益再分配時，主要以政府通過公共政策來的形式實現(xiàn)權威性分配。就國外學者對公共政策的定義分析來看，公共政策主體集中表現(xiàn)為政府或權威人士，這些理念與分析呈現(xiàn)在托馬斯·戴伊（Thomas R.Dye）、伍德羅·威爾遜（Woodrew Wilson）、戴維·伊斯頓（David Easton）的經(jīng)典著作中。國內(nèi)的學者（如伍啟元、陳慶云、陳振明等）更傾向于一致的觀點，認為政府或政黨是公共政策的主要主體。雖然各種界定對公共政策主體的外延涉指有所區(qū)別，但就其功能而言都強調(diào)對在對全社會的價值所作權威性分配過程中實現(xiàn)利益均衡，體現(xiàn)政策合法性與公平、正義的價值取向?；谖覈F(xiàn)實的體制與面臨諸多棘手的社會問題，政府與中國共產(chǎn)黨無疑是公共政策的主要合法主體。

在處于“大政府，小社會”與“強政府，弱社會”的運行與管理模式下，影響公共政策制定與執(zhí)行的各種社會團體、個人、弱勢群體、公眾輿論等的力量顯得很脆弱，以至弱勢群體、被邊緣化群體或區(qū)域的利益訴求無法有效表達或?qū)崿F(xiàn)，而擁有社會資源的利益集團或組織則處于強勢地位，有能力游說或影響公共政策的制定與執(zhí)行。因此，一項公共政策的制定與執(zhí)行能否實現(xiàn)各群體利益的大體均衡，很大程度上取決于公共政策主體及當權者的價值判斷及其偏好。該《決定》的出臺，體現(xiàn)我國政府與黨對農(nóng)村問題的認識深化，是社會公平、主義的體現(xiàn)，有助于實現(xiàn)社會主義和諧社會建設，著實為解決“三農(nóng)”等一系列迫切問題明確了方向標，而要實現(xiàn)這一目標，政府無疑承擔主要責任。

四、實現(xiàn)利益均衡機制構建的路徑

基于以上諸多利益不均的事實，建立一套行之有效的利益均衡機制尤顯緊迫而必要。著名經(jīng)濟學家諾斯教授認為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求福利或效用最大化利益的個人行為”[6]。建立有效的利益均衡機制，并將之制度化。一方面可約束與規(guī)范社會成員的行為，另一方面能有效防止利益格局調(diào)整與社會結構分化過程中的社會斷裂與沖突的激化，降低社會運行的成本與代價。

（一）建立信息公開機制

信息公開制度應該是一種雙向模式，而絕非單一的被動提供。也就是說在某個問題上升為公共政策的全過程中，政府需要主動及時地向公眾發(fā)布相關信息，并能有序地對來自公眾的信息進行綜合并回饋，實現(xiàn)信息的有效對稱，避免造成各相關利益主體對該政策的“無知”，這也是實現(xiàn)公民權的一次機會。

（二）建立有效的利益表達機制

要避免社會問題上升為公共政策問題過程中或之后發(fā)生更多的利益沖突，政府需要在認真調(diào)研的基礎上確保各種利益訴求渠道的暢通，實現(xiàn)利益訴求“暢通工程”，這一定程度上能防止沖突的升級與擴大，同時也是政府與公眾交流、了解民意民情的有效方式，進而政府在制定公共政策時能更好地照顧到各方利益，實現(xiàn)大體均衡。在涉及弱勢群體與分散且不確定性的群體利益時，政府有責任對他們的利益訴求進行收集匯總分析，因為這樣的群體往往“群龍無首”，政治權利有處于弱勢，很難把自己的見解與問題呈現(xiàn)在公眾面前，更不可能在短時間內(nèi)上升為政策議題。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為部分群體的利益訴求提供了可能，但不可忽略的事實是，隨著網(wǎng)絡的傳播，信息傳遞中具有一定的失真風險，同時網(wǎng)絡很容易喚起公眾的同情心，進一步發(fā)展會引起公眾的瘋狂與國民情緒。這就需要引導與規(guī)范，比如可以進一步研究領導信箱的可操作性，防止其形同虛設之嫌。因為在當前的政治生態(tài)環(huán)境中沒有幾個人有足夠的勇氣實名反映或投訴。

（三）建立有效的公共政策評估機制

既然所有的政策都有分配含意——而且政治家們比任何其他人都清楚這一點，那么他們就將采取有“效率”的政策，這是因為他們確信這種政策是解決再分配問題之成本最低的途徑。[7]要實現(xiàn)這種成本最低和分配正當，需對公共政策本身的科學性及其實施效果進行實時評估，這樣做有利于及時把握問題與沖突的癥結所在。

（四）建立完善可行的補償機制

無論公共政策多么公正，也無法彌補制度的不足，因為政策與制度是人的思維活動的一種結果，是公共政策制定主體的價值判斷的體現(xiàn)形式，而人的思維邏輯與價值判斷往往會出現(xiàn)混亂與偏見。也就是說，公共政策存在有限性，它只能照顧到大多數(shù)或一部分群體的利益，尤其是某些區(qū)域性或地方性的公共政策及行業(yè)性公共政策。為了實現(xiàn)利益均衡，同時要保持經(jīng)濟、社會發(fā)展的效率，建立可行的利益補償機制就顯得多么重要。通過合理補償使利益受損的群體不至于過于沖動，當然，這種補償不能是單方?jīng)Q定的、甚至是相當吝嗇且條件苛刻的交換，應當是達成一種多方妥協(xié)協(xié)議，因為妥協(xié)是達成均衡的有效手段。

（五）加強腐敗監(jiān)督機制建設

不管在民主國家還是集權國家，腐敗都是一個永久的話題，但從不會是一個過時的議題。人的道德倫理之腐敗主要反映在對權力的欲望與制度的壟斷。公共政策的制度落實常表現(xiàn)為各利益群體博弈后的一種狀態(tài)，在缺乏透明與監(jiān)督體系背景下制定與執(zhí)行公共政策過程中不免會滋生腐敗，這迫切需要得到遏制。

（六）建立以政府為主導的協(xié)調(diào)機制

在前面的基礎上，政府還需要在整合各種資源，增強政府實現(xiàn)利益均衡的能力，要防止地方政府的不作為，注意沖突發(fā)生時協(xié)調(diào)的方式，培養(yǎng)政府洞察問題的能力，2008年貴州甕安事件具有深刻的教訓意義。有效的調(diào)節(jié)機制是塑造或挽回公眾對政府信任的一種方式，因為信任能對復雜的沖突降溫，有助于沖突的調(diào)解，正如盧曼所言：“靠著簡化復雜，信任打開了行動的可能性，沒有信任這行動是不可能和無吸引力的。只有在行動之后，可能的成果才能實現(xiàn)，必須先行動。信任為時間問題架了橋，它為成果作了預付[8]”。信任為應對沖突狀態(tài)下利益不均衡贏得了緩沖的時間。

五、結語

弱勢群體在其利益還未被徹底侵犯時，往往傾向于選擇做“順民”，因為他們已經(jīng)習慣了這種被領導與統(tǒng)治的生活方式，所以常表現(xiàn)為對公共政策的漠不關心，只有當某項政策實際威脅到其利益時，才會表現(xiàn)得極為活躍。因此，政府應當充分發(fā)揮其“掌舵”功能，為各群體實現(xiàn)利益訴求提供公平的機會，逐步建立一套利益均衡機制，并將之制度化，實現(xiàn)“有規(guī)則調(diào)節(jié)的沖突時自由，因為這種沖突意味著，誰也不能把他的立場提高為教條”[9]。

在市場經(jīng)濟條件下，利益競爭將是永恒且正當?shù)脑掝}，然而不可忽視非正義的不平等。這種不平等無處不在，因為處于社會底層與政治生活體系外層的弱勢群體永遠無法超越自己低劣的話語權，這就需要政府出面，創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，并充當正義的化身，通過制衡強者得同時扶持弱者以維護其應有的利益。也就是說，在這個充滿本來就不平等的社會生活中，政府需要通過某種制度來糾正由強勢群體主導的不平等場域，實現(xiàn)公平與正義，即“不平等只有在被設計來將最大可能的利益帶給，并確實帶給最少受惠者的社會階級時才是正當?shù)摹盵10]。只有創(chuàng)造了正義的制度環(huán)境，建立在此基礎上的競爭才顯得更加公平與實際，不然弱勢群體的處境會更加糟糕。

[1]陳潭.公共政策案例分析——基于理論的與實證的視角[M].湖南師范大學出版社,2003,(10):9-10.

[2]趙新峰,宋立根.地方政府公共服務部門改革研究[M].人民出版社, 2007,(12):31.

[3][5]陳慶云.公共政策分析[M].北京大學出版社,2006,(4):74-77,68.

[4][美]奧爾森(Olson,M.).陳郁,等譯.集體行動的邏輯[M].上海人民出版社,1995,(4)(2003重印):2.

[6]孫立平.走出體制性拘謹.學習月刊[J].2008,(4):17.

[7][美]丹尼爾·W.布羅姆利.陳郁,等譯.經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度——公共政策的理論基礎[M].上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,1996,(8):5.

[8]鄭也夫.信任論[M].中國廣播電視出版社,2001,(8):103.See Niklas Lumann:Trust and Power,John Weley&Sons Chichester,NewYork, 1979.25.

[9][英]達任道夫.林榮遠,譯.現(xiàn)代社會沖突[M].中國社會科學出版社, 2000,(3):31.

[10][美]沃爾澤(Walzer,M.).褚松燕,譯.正義諸領域:為多元主義與平等一辯 [M].譯林出版社,2002,(4):15.See Rawls,Theory of Justice,pp. 75ff.