在海域使用管理中引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”有關(guān)問題的探討

陳洲杰，丁天明，馬蘇群，唐偉平，謝立峰

（1.浙江海洋學(xué)院 舟山 316000；2.舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000）

在海域使用管理中引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”有關(guān)問題的探討

陳洲杰1，2，丁天明1，馬蘇群2，唐偉平2，謝立峰1，2

（1.浙江海洋學(xué)院 舟山 316000；2.舟山市海洋與漁業(yè)局 舟山 316000）

文章通過對舟山市海域使用管理中海域使用權(quán)證書存在著“圖實不符”的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對海域使用權(quán)證書管理中存在的問題進(jìn)行了探討，并在此基礎(chǔ)上提出了引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”的初步設(shè)想。

海域使用；海洋管理；海域使用權(quán)證書

海域使用權(quán)證書是縣級以上人民政府頒發(fā)給海域使用權(quán)人以證明其對特定海域在批準(zhǔn)期限內(nèi)具有排他性使用權(quán)的憑證。在2008版的海域使用權(quán)證書中，有項目名稱、用海類型、宗海面積、用海方式、終止日期、宗海界址圖及坐標(biāo)等要素。其中，宗海界址圖及坐標(biāo)是海域使用管理的重要內(nèi)容，因為海域使用管理的主要任務(wù)之一是對海域空間屬性的管理。從規(guī)范上說，海域使用權(quán)證書中的宗海界址圖和坐標(biāo)應(yīng)該和用海實際情況相符合。但是，從海域使用管理的實踐來看（以舟山為例），海域使用權(quán)證書中的宗海界址圖和坐標(biāo)往往與用海實際情況不一致。這種“圖實不符”的現(xiàn)象，給海域使用管理工作帶來了許多不便。當(dāng)然，這其中有一部分是因為在《海域使用管理法》實施早期，各種配套制度尚不完善、CAD技術(shù)尚未普及和宗海界址圖的繪制過于簡單造成的。本研究不涉及這部分海域使用權(quán)證書，重點討論在宗海圖的繪制已經(jīng)走上規(guī)范化軌道以后，仍舊出現(xiàn)“圖實不符”的現(xiàn)象，并由此提出解決方案。

1 現(xiàn)狀及問題

據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，舟山市各級政府在舟山海域內(nèi)共發(fā)放海域使用權(quán)證書1025本（剔除注銷項目）。通過對這些項目宗海界址圖的分析，可以得出在項目海域使用管理宗海界址方面的現(xiàn)狀及存在問題。

1.1 初設(shè)變化大，導(dǎo)致圖實不符，但調(diào)整難度較大

一般來說，一個工程項目的海域使用論證中所確定的用海范圍，是根據(jù)工程項目平面布置方案，結(jié)合海域使用要求、項目所在海域的地質(zhì)和水文等自然條件，經(jīng)測量界址點坐標(biāo)，計算海域使用面積，形成宗海圖，根據(jù)專家評審意見修改后，就是海域使用權(quán)證書中的宗海界址圖。但是由于一個工程項目的海域使用論證在先，工程科研和初步設(shè)計在后，導(dǎo)致工程項目在進(jìn)入實際設(shè)計施工階段時，因地質(zhì)勘探、地形變化和采用的技術(shù)手段不同等原因，會不斷完善和優(yōu)化原先的設(shè)計方案，從而與原先海域論證時所確定的方案、結(jié)構(gòu)及用海面積等造成差異，導(dǎo)致“圖實不符”現(xiàn)象的發(fā)生。

針對這種情況，為了維護(hù)海域的國家所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，準(zhǔn)確反映用海項目的真實情況，必然希望海域使用權(quán)人能及時調(diào)整其海域使用權(quán)證書中的宗海界址圖和坐標(biāo)，以能與實際情況一致。但是在實際管理中卻有很大的難度。首先，調(diào)整宗海圖需要資質(zhì)單位對竣工的海上構(gòu)筑物等進(jìn)行測量，由此必然要產(chǎn)生測量費用。第二，海域使用權(quán)人往往會這樣認(rèn)為：既然政府發(fā)給我這本海域使用權(quán)證書，那么在證書的批準(zhǔn)時限內(nèi)，都不用換證，只要按時繳納海域使用金，海域使用權(quán)證書就是合法的和有效的。由于以上原因，對于海域使用權(quán)人來說，他們對于調(diào)整宗海界址圖是不主動的。對于管理部門來說，即使發(fā)現(xiàn)存在“圖實不符”的現(xiàn)象，在批準(zhǔn)的海域使用期限未滿前，也不能強(qiáng)制要求海域使用權(quán)人進(jìn)行換證。

1.2 用海項目的監(jiān)管難度大

這里所說的項目用海監(jiān)管，不涉及海洋環(huán)境影響方面的監(jiān)管，主要是對經(jīng)批準(zhǔn)的項目用海的界址點和宗海面積控制的監(jiān)管。在舟山市目前的海域使用管理實踐中，除在填海項目進(jìn)行全程監(jiān)管外，在一般用海項目中開展監(jiān)管的難度很大，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。① 海洋管理人員、海監(jiān)執(zhí)法人員數(shù)量不足，而舟山海域的用海項目數(shù)量眾多，不可能對所有用海項目尤其是使用海域面積小、建設(shè)周期短的項目全部進(jìn)行監(jiān)管。② 在一般項目用海中尚未開展竣工驗收工作，因此對在建設(shè)過程中海上固定構(gòu)筑物的邊界是否在批準(zhǔn)的界址點范圍內(nèi)未進(jìn)行復(fù)核。③一些海域使用權(quán)人不配合監(jiān)管，認(rèn)為在批準(zhǔn)的海域范圍之內(nèi)，改動構(gòu)筑物的形式、用海面積是自己的事情，管理部門無權(quán)干涉。

1.3 建設(shè)期和運營期用海范圍不一致

在用海方式中有構(gòu)筑物和海底電纜管道等用海方式的，其建設(shè)期和運營期的用海范圍往往是不一致的。目前在海域使用權(quán)證書中的宗海界址，都是按照項目論證材料確定的運營期的用海范圍來確定的，這是在假定建設(shè)期和運營期的用海位置沒有發(fā)生變化的前提下。實際上，在海底管線中，最后竣工的坐標(biāo)有可能和施工坐標(biāo)相差很多，導(dǎo)致宗海界址圖不能反映海底管線的實際路由，從而埋下船舶拋錨鉤斷或損傷海底管線等事故隱患；在跨海橋梁中，建設(shè)期的用海范圍要比運營期的用海范圍大上許多；而有碼頭等構(gòu)筑物的，其建設(shè)期其實并不需要占用船舶回旋水域；在建設(shè)船塢工程時，一般需要設(shè)置圍堰才能進(jìn)行施工，在船塢施工完成之后再對圍堰進(jìn)行拆除，其建設(shè)期和運營期用海范圍明顯不一致。

如何解決上述問題，我們準(zhǔn)備引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”這一環(huán)節(jié)。在“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”中，它的宗海范圍就是用海項目建設(shè)期間內(nèi)所占用的海域，待用海項目建設(shè)期結(jié)束后，根據(jù)竣工測量坐標(biāo)換發(fā)海域使用權(quán)證書。

2 引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”的效果

2.1 界址準(zhǔn)確，圖實相符

建設(shè)期結(jié)束后，海域內(nèi)的構(gòu)筑物都建設(shè)完畢。即使由于設(shè)計的變化導(dǎo)致構(gòu)筑物的位置和面積等發(fā)生變化，當(dāng)進(jìn)行竣工測量時，構(gòu)筑物所有的界址點都可以實測，根據(jù)實測的界址點繪制的宗海圖，可以保證它的界址是準(zhǔn)確的，和實際用海情況是一致的。

2.2 有利于海域使用規(guī)范管理

海洋部門在海域管理系統(tǒng)中對已確權(quán)海域使用項目進(jìn)行定位時，引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”環(huán)節(jié)后，不會出現(xiàn)在系統(tǒng)中某些項目的海域使用范圍相互重疊、在實際中應(yīng)該相鄰的用海范圍卻有空隙、碼頭一部分造到了岸上、引橋沒有和海岸相連等情況。確保海域管理系統(tǒng)中看到的宗海范圍和形狀是正確的，有利于海域使用規(guī)范管理。

2.3 有利于減少海域使用權(quán)人的負(fù)擔(dān)

海域使用權(quán)人有構(gòu)筑物用海方式的，如需要建設(shè)碼頭等，按照海籍調(diào)查規(guī)范，其用海范圍包括了構(gòu)筑物用海和碼頭前沿的船舶回旋水域。實際上在碼頭建設(shè)完成之前，是沒有船舶停靠的，即這塊船舶回旋水域，海域使用權(quán)人在建設(shè)期內(nèi)并沒有使用，但已經(jīng)繳納了海域使用金。引入建設(shè)期海域使用權(quán)證書概念后，其確權(quán)范圍只包含構(gòu)筑物投影所圍成的閉合用海范圍，海域使用權(quán)人只需繳納構(gòu)筑物用海的海域使用金，一是面積界定更加科學(xué)合理；二是可以減輕業(yè)主單位負(fù)擔(dān)。

3 實施方法

3.1 海域使用論證階段

根據(jù)項目的初步設(shè)計中的建設(shè)期和運營期，在海域使用論證中也把項目用海范圍分為建設(shè)期和運營期兩部分。在建設(shè)期項目用海范圍中，只要計算建設(shè)構(gòu)筑物所需占用的那部分海域的垂直投影面積和施工需要的排他性用海面積。在運營期用海范圍中，包括了項目正常運營所必需的海域使用面積，按《海籍調(diào)查規(guī)范》確定。其申請用海年限（建設(shè)期＋運營期）應(yīng)小于海域使用權(quán)最高權(quán)限。

3.2 建設(shè)期海域使用階段

海域使用申請經(jīng)政府批準(zhǔn)后，在海域使用批準(zhǔn)通知書中，批準(zhǔn)的用海范圍只是建設(shè)期用海范圍，為便于海域使用金管理和減輕海域使用權(quán)人負(fù)擔(dān)，用海年限至建設(shè)期終止之日往后不超過6個月。待海域使用權(quán)人繳納海域使用金后，發(fā)放建設(shè)期海域使用權(quán)證書。

3.3 海域使用竣工驗收階段

建設(shè)結(jié)束后，由海域使用權(quán)人向?qū)徍藱C(jī)關(guān)提出竣工驗收申請。審核機(jī)關(guān)委托資質(zhì)單位對竣工構(gòu)筑物進(jìn)行測量驗收，并出具竣工測量報告?？⒐y量報告宗海圖除實測構(gòu)筑物界址點坐標(biāo)、用海范圍外，還要包括運營期用海范圍，如船舶回旋水域等。

對不合理改變批準(zhǔn)范圍（包括位置、面積和用海方式等）的驗收不合格，進(jìn)入處罰程序。

3.4 發(fā)放運營期海域使用權(quán)證書

竣工測量合格后，海域使用權(quán)人向?qū)徍藱C(jī)關(guān)提出變更申請。審核機(jī)關(guān)根據(jù)竣工測量報告，發(fā)放海域使用權(quán)變更通知書，其用海范圍為運營期用海范圍，用海年限由海洋結(jié)合海域使用管理的需要，在海域使用論證的申請年限內(nèi)決定。

待海域使用權(quán)人繳納海域使用金后，收回建設(shè)期海域使用權(quán)證書，并發(fā)放運營期海域使用權(quán)證書。

以上提出的程序只針對逐年繳納海域使用金的項目用海，對非透水構(gòu)筑物等一次性繳納海域使用金的用海方式，只要不是惡意侵占海域，按照驗收合格后的宗海界址圖換證，海域使用金不再繳納。

4 有關(guān)問題和建議

（1）《浙江省海域使用權(quán)申請審批管理辦法》第十八條：“圍填海及碼頭等海上固定構(gòu)筑物的用海項目竣工后，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)向?qū)徍藱C(jī)關(guān)提交項目竣工驗收申請。審核機(jī)關(guān)在受理申請起10個工作日內(nèi)會同受理機(jī)關(guān)和宗海圖制作單位對用海項目的用途、位置和面積進(jìn)行復(fù)核。

經(jīng)復(fù)核用途未改變，位置邊界位移小于5m，面積誤差小于1%的驗收通過。

經(jīng)復(fù)核不符合上款規(guī)定的，按照《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條和第四十六條規(guī)定辦理。

可以看出，對有構(gòu)筑物的項目用海進(jìn)行竣工驗收是有規(guī)范依據(jù)的。因此，“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”的提出也符合以上精神。

（2）運營期海域使用權(quán)證書中的用海范圍尤其是構(gòu)筑物的用海范圍是根據(jù)竣工驗收實測的界址點得到的，允許和“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”中的宗海范圍不一致。但這并不意味著在項目用海建設(shè)期內(nèi)海域使用權(quán)人就可以隨意更改構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)和用海面積等，海洋部門在建設(shè)期內(nèi)就放棄了監(jiān)管，海域使用權(quán)人還應(yīng)根據(jù)海域使用權(quán)批準(zhǔn)通知書中各界址點所確定的海域使用范圍和經(jīng)批準(zhǔn)的用海方式進(jìn)行施工。

（3）對建設(shè)期比較短的項目用海（如，3個月以內(nèi)）或者海底電纜管道的施工用海，可以允許在取得海域使用權(quán)批復(fù)時施工，竣工驗收完成后，再根據(jù)實測坐標(biāo)發(fā)放海域使用權(quán)證，但海域使用金必須從取得批復(fù)時開始起算。

（4）引入“建設(shè)期海域使用權(quán)證書”環(huán)節(jié)后，有利于海洋部門對海域使用的規(guī)范化管理，但和以前相比，畢竟要使海域使用權(quán)人多辦理手續(xù)。為了慎重起見，建議可以先把舟山市本級人民政府負(fù)責(zé)審批的項目用海作為試點先運行，成熟后再推廣到全市，乃至可以作為省和國家的借鑒。