灘涂圍墾社會影響評價探索

潘桂娥

（浙江省圍墾技術(shù)中心 杭州 310014）

灘涂圍墾社會影響評價探索

潘桂娥

（浙江省圍墾技術(shù)中心 杭州 310014）

灘涂圍墾是沿海地區(qū)人民尋求生存和發(fā)展的主要途徑，具有悠久的歷史。進行灘涂圍墾的社會影響評價，是為了從社會發(fā)展的角度，客觀評價灘涂圍墾對社會發(fā)展的影響。灘涂圍墾有著自身獨有的特點，對社會的影響應(yīng)就其特點進行分析。文章以浙江省為例，縱觀全省灘涂圍墾的歷史成就，著眼于新中國成立后的實際情況，結(jié)合調(diào)查資料及圍墾工程實例，以翔實的數(shù)據(jù)評價了灘涂圍墾在拓展社會經(jīng)濟發(fā)展空間、培育區(qū)域經(jīng)濟新的增長點、為社會經(jīng)濟發(fā)展保駕護航方面的有利影響；論述了其在提供就業(yè)機會、增加當(dāng)?shù)厥杖?、推動科技發(fā)展方面的貢獻；評價了灘涂圍墾在增加土地資源、提供岸線資源方面的獨特優(yōu)勢，分析了在充分利用水資源、緩解沿海地區(qū)水資源緊缺局面的貢獻。文章根據(jù)實際情況，在結(jié)束語中建議性地提出了今后探索的方向。

灘涂圍墾；社會影響；發(fā)展空間；土地資源；風(fēng)暴潮；岸線資源

灘涂圍墾是解決社會經(jīng)濟發(fā)展與土地資源緊缺之間矛盾的主要出路。沿海地區(qū)人民自古以來就利用豐富的灘涂資源，開疆拓土，興利避害，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中不斷發(fā)揮著灘涂圍墾的重要作用。浙江省有著悠久的圍墾歷史和豐碩的圍墾成就，“秦海漢涂，唐灶宋居”是對浙江古代人民灘涂利用文明歷史的形象寫照，經(jīng)濟發(fā)達的溫瑞平原、溫黃平原、鄞奉平原和蕭紹平原是浙江灘涂圍墾的碩果。經(jīng)過千百年的努力，全省已開發(fā)利用的灘涂面積超過200萬hm2，拓展了約1/4的省土面積。灘涂圍墾極大地推動了浙江省的社會經(jīng)濟發(fā)展。

社會影響評價是從社會發(fā)展的角度，分析評價項目對社會經(jīng)濟、環(huán)境和資源等方面產(chǎn)生的有形和無形的效益和結(jié)果，以及項目本身對周邊環(huán)境的作用。社會影響評價不但有利于提高項目決策的科學(xué)化水平，還有利于社會發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)，有利于今后建設(shè)項目的順利進行。

灘涂圍墾是建設(shè)與造地同時進行的項目，工程建設(shè)一般利用灘涂水域，很少占用現(xiàn)有陸域土地，而圍成后的圍區(qū)可以填筑成為陸域土地，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供空間，同時還可提供岸線資源。所以開展灘涂圍墾工程的社會影響評價工作，應(yīng)著重在拓展社會經(jīng)濟發(fā)展空間、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善社會發(fā)展環(huán)境、增加居民收入和減少洪潮災(zāi)害等方面展開。

1 灘涂圍墾對社會經(jīng)濟的影響

1.1 拓展社會經(jīng)濟發(fā)展的空間

浙江人多地少，人均耕地面積只有0.037hm2，是全國平均值的2/5；人口密度是全國的3.35倍，素有“七山一水兩分田”之稱。浙江又是一個經(jīng)濟大省，國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值在全國名列前茅，2009年全省國民生產(chǎn)總值為22832億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值335353億元的6.8%。隨著發(fā)展步伐的加快，土地的瓶頸制約成為浙江社會經(jīng)濟發(fā)展的首要障礙。沿海的溫州、臺州、寧州、紹興、嘉興及舟山又是省內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的前沿地區(qū)，但人地矛盾更為突出：沿海地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全省的74%，人口占全省總?cè)丝诘?5%，而耕地卻只占全省的48%。開發(fā)土地資源、拓展社會經(jīng)濟發(fā)展空間成為沿海地區(qū)的要務(wù)。

近年來，在浙江省委、省政府的高度重視下，灘涂圍墾備受關(guān)注，涉及沿海及海島7個市30余個縣（市），呈現(xiàn)了非常難得的良好態(tài)勢和發(fā)展機遇。自2003年以來，全省年均圍成面積達666.67hm2以上，年均投資額達30億元以上。2009年圍成面積更是達到了10493.33hm2，完成投資高達45億余元。

灘涂圍墾為社會經(jīng)濟發(fā)展提供空間的同時，也使耕地“占一補一”政策的實施成為可能。目前，灘涂圍墾項目按圍成面積的一定比例列為省統(tǒng)籌補充耕地指標(biāo)，以實現(xiàn)全省耕地占補平衡。在2004年調(diào)查的26.07萬hm2灘涂資源中，規(guī)劃到2020年新建灘涂圍墾項目總計面積為10.27萬hm2，主要開發(fā)利用方向為農(nóng)用地和部分建設(shè)用地。這將有效緩解經(jīng)濟發(fā)展與用地緊張之間的矛盾，履行灘涂土地為經(jīng)濟建設(shè)提供后備土地資源、建設(shè)用地和補充耕地指標(biāo)的三項任務(wù)。

1.2 培育區(qū)域經(jīng)濟新的增長點

隨著海洋強省政策的貫徹落實，灘涂圍墾在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位得到了進一步的提升。2008年浙江的全國百強縣就有27個，其中有59%為圍墾大縣（市），2009年這個比例為57.7%，2010年為59%。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年浙江全省各圍區(qū)生產(chǎn)總值達3924億元，占全省生產(chǎn)總值的17%，圍區(qū)已經(jīng)開發(fā)利用面積達18.93萬hm2，占已圍面積的83.5%。圍區(qū)開發(fā)類型主要以耕地、園地、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工業(yè)用地和房地產(chǎn)為主，同時形成濕地面積1.59萬hm2（圖1）。

圖1 2009年全省圍區(qū)開發(fā)利用情況

以舟山市某工程為例，該工程是浙江省重點圍墾工程，圍涂面積513.33hm2，永久性標(biāo)準(zhǔn)海塘4136m，設(shè)計防潮標(biāo)準(zhǔn)50年一遇，2008年通過竣工驗收。在工程實施階段，舟山市委、市政府針對舟山市經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃布局的需要，以該工程圍涂區(qū)為基礎(chǔ)，整合周邊農(nóng)場鹽田共計1000hm2土地資源，做出“南生活北生產(chǎn)”的重大戰(zhàn)略決策。舟山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會把該工程圍涂區(qū)土地列入開發(fā)區(qū)新港工業(yè)園區(qū)一期開發(fā)建設(shè)項目進行開發(fā)建設(shè)，對該片土地進行回填平整。到2008年底初步形成了道路和河道等框架雛形，逐步完善了“三通一平”相關(guān)配套設(shè)施。圍區(qū)已引進多個工業(yè)、企業(yè)項目，先后有萬邦集團、中船重工、浙江富捷、中基日造柴油機、藍焰煤氣以及3萬t公用碼頭等企業(yè)靠岸線率先落戶并建起了廠房，還有10余家企業(yè)單位與開發(fā)區(qū)簽訂了意向性用地協(xié)議，這對推動內(nèi)需，發(fā)展生產(chǎn)，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，挖掘區(qū)域經(jīng)濟新的增長點發(fā)揮了積極作用。

企業(yè)的進場，使新港工業(yè)園區(qū)配套交通、電力和通信等設(shè)施逐步完善，提升了區(qū)域品質(zhì)，給當(dāng)?shù)厝a(chǎn)發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。當(dāng)?shù)貪O農(nóng)民充分利用自身資源，出租民房、經(jīng)營飯店或商店及開辦農(nóng)家樂等，形成了地區(qū)特色旅游產(chǎn)業(yè)，拓展了就業(yè)渠道，有利于促進社會的和諧和穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，新港工業(yè)園區(qū)所在鄉(xiāng)2002年農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)三產(chǎn)的比重為29∶50∶21，2008年調(diào)整為21∶30∶49?？梢?，灘涂圍墾促使?jié)O農(nóng)民順利實現(xiàn)了轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

1.3 為社會經(jīng)濟發(fā)展保駕護航

浙江省的主要自然災(zāi)害是臺風(fēng)和熱帶風(fēng)暴，它具有狂風(fēng)、暴雨和高潮三大破壞力，三者疊加破壞力更大，對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全造成巨大威脅。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立以來影響浙江省的臺風(fēng)有170多個，其中登陸或貼岸轉(zhuǎn)向的約有40個，平均1.5年受一次臺風(fēng)影響，給社會經(jīng)濟的發(fā)展造成極大的破壞。如，1997年的11號臺風(fēng)，最大風(fēng)速達40m/s以上，又恰遇天文大潮，致使全省145萬人緊急大轉(zhuǎn)移，造成直接經(jīng)濟損失達200億元［1］。

1997年11號臺風(fēng)過后，浙江省委、省政府發(fā)出“萬眾一心修海塘”的號召，動員全省人民集中人力、物力和財力，建設(shè)千里高標(biāo)準(zhǔn)海塘。在近年來的防臺風(fēng)工作中，把“不死人、少傷人”作為防臺風(fēng)的首要目標(biāo)，落實人員避險梯次轉(zhuǎn)移、海上船只回港避風(fēng)、搶險救災(zāi)以及災(zāi)后恢復(fù)等措施，有效地減少了人員傷亡和財產(chǎn)損失，把災(zāi)害造成的損失降到了最低程度。據(jù)統(tǒng)計，浙江省投資50多億元建成了近1400km的高標(biāo)準(zhǔn)海堤，在提供大片土地后備資源的同時，從根本上提高了沿海地區(qū)防御風(fēng)暴潮的能力。例如，在錢塘江河口地區(qū)，根據(jù)江道整治規(guī)劃，貫徹“圍涂服從治江，治江結(jié)合圍涂”的指導(dǎo)方針，通過不斷地治江圍墾，使游蕩多變的江道得到了根本性的治理，蕭山以上70km余的河段基本趨于穩(wěn)定，減輕了洪潮災(zāi)害，提高了通航、排澇能力，兩岸人民不再遭受潮災(zāi)侵襲。杭州主城區(qū)海堤按500年一遇防洪潮標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，其他堤段也達到了百年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，圍涂結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)，大大提高了海塘抵御風(fēng)暴潮自然災(zāi)害的能力，有力地保護了沿海地區(qū)人民生命財產(chǎn)安全和保護區(qū)內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常運轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，全省已建海堤總長2230km余，保護人口2400多萬人，耕地126.67萬hm2余。僅2009年，全省新建百年一遇海堤5076m，50年一遇海堤6516m，20年一遇海堤8497m。海堤建設(shè)為圍墾區(qū)的經(jīng)濟增長作出了巨大的貢獻。

2 灘涂圍墾對社會環(huán)境的影響

2.1 提供就業(yè)機會，增加當(dāng)?shù)厥杖?/h3>

從新中國成立后浙江省的圍墾歷程來看，全省通過圍墾造地，緩解了人多地少、勞力過剩的矛盾，平原、貧困山區(qū)、海島群眾向墾區(qū)移居達到脫貧致富。最早向墾區(qū)大規(guī)模移民是在1970年冬，蕭山區(qū)通過宣傳、引導(dǎo)，采取自愿報名、群眾推薦和組織批準(zhǔn)的程序向新圍墾區(qū)移民，至1989年約有1.73萬戶近6萬人移至墾區(qū)，人均占有耕地0.089hm2。至1989年杭州下沙圍墾區(qū)實有耕地面積1490.07hm2，墾區(qū)戶數(shù)5136戶，人口16611人，人均占有耕地0.09hm2。紹興圍墾區(qū)至1989年實有耕地面積1820.6hm2，墾區(qū)戶數(shù)4791戶，人口16949人，人均占有耕地0.107hm2。墾區(qū)人均耕地面積均高于全省平均值。通過政府組織，至今全省已有約50萬人在圍墾區(qū)安居樂業(yè)。

以上述舟山市某圍墾工程為例，至2009年底，該工程圍區(qū)各企業(yè)已進工作人員約2000人，大多為建筑工人及生活服務(wù)區(qū)后勤人員。圍區(qū)的企業(yè)建設(shè)也增加了當(dāng)?shù)亟ㄖ牧箱N售量，同時促進了餐飲、住宿和休閑服務(wù)等行業(yè)的發(fā)展。而整個新港工業(yè)園區(qū)引進工業(yè)、企業(yè)共70多個項目，協(xié)議利用資金130億元，可提供就業(yè)崗位6萬～8萬個。到2009年底園區(qū)已實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值27.74億元，企業(yè)從業(yè)人員達到15000個。工程所在鄉(xiāng)原是經(jīng)濟較不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，由于工程項目的實施，促使該鄉(xiāng)的社會經(jīng)濟和漁農(nóng)民的收入有了較大幅度的發(fā)展和提高。由于園區(qū)基建和企業(yè)單位落戶生產(chǎn)，就業(yè)增加，外來人口增多，全鄉(xiāng)漁農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總收入從2002年的31914萬元增加到2008年的47186萬元，增長幅度為47.85%，全鄉(xiāng)社會商品零售總額從2002年的1365萬元增加到2008年的7225萬元，增加幅度達429.3%，全鄉(xiāng)人均收入從2002年的5092元增加到2008年的9564元，增加幅度為87.82%。

2.2 倡導(dǎo)科技研發(fā)，積極引進技術(shù)

浙江省非常重視科技是第一生產(chǎn)力的理念，在灘涂圍墾領(lǐng)域開展了多個科研項目，并取得了一定成就，提升了全省的科技實力，營造了圍墾人員鉆研科技的氛圍，對圍墾事業(yè)的發(fā)展起到了積極有力的推動作用，科技研發(fā)和灘涂圍墾形成良性循環(huán)。

灘涂圍墾的重點工作之一是軟基處理。浙江省的淤泥質(zhì)灘涂主要分布在東南沿海和海島地區(qū)，隨著圍墾事業(yè)的發(fā)展，軟基處理技術(shù)取得了一次又一次的進展。20世紀(jì)60年代廣泛采用砂井技術(shù)，1973年采用砂墊層處理，1983年土工合成材料在軟土地基上成功應(yīng)用，1988年采用爆破擠淤法處理技術(shù)，1993年開始采用塑料排水板處理軟土地基。2002年開始引進改進的控制加載爆炸擠淤置換法，成功應(yīng)用于省內(nèi)多個圍墾工程。軟土地基處理技術(shù)得到了長足發(fā)展，為灘涂圍墾事業(yè)做出了積極的推動作用。

在施工裝備的研制方面，1985年液壓對開駁研制成功；1989年，粉砂地基采用泥漿泵群水力沖填的研究成果，結(jié)束了錢塘江兩岸肩挑手扛、人海戰(zhàn)役的圍墾歷史；1990年研制成桁架式土方筑堤機；1991年研制成功具有GPS衛(wèi)星定位裝置和自動切割設(shè)施的海上插設(shè)塑料排水板船等具有高科技含量的現(xiàn)代化施工機械。施工裝備的進步，有效地解決了低灘圍墾中遇到的施工難題，極大地提升了圍墾技術(shù)水平。

在基礎(chǔ)理論研究方面，浙江省從1978年就開展了大規(guī)模的海堤調(diào)研，1980年省水利廳頒發(fā)了《浙江省海塘工程技術(shù)規(guī)定》，并于1989年、1999年作了兩次修訂；1991年進行了開敞式海岸波浪要素及波浪爬高的試驗研究；1994年開展錢塘江尖山河灣南股潮整治研究，1995年完成浙東海堤抗波浪性能試驗。這些研究成果的取得，為科學(xué)開發(fā)和利用灘涂資源、確保海堤抗御臺風(fēng)暴潮提供了技術(shù)保障。

在護岸保灘、促淤工程方面，長期堅持工程措施與生物措施相結(jié)合的方針，1970年開展大米草促淤技術(shù)的推廣，1976年開始開展丁壩和順壩促淤工程的研究，1991年互花米草引種試驗獲得成功，還有高低壩促淤和寬平臺等的成功應(yīng)用，都在促淤保灘和消浪防臺方面取得了明顯成效。

3 灘涂圍墾對自然資源的影響

3.1 增加土地資源

新中國成立以來，浙江省委、省政府一直重視灘涂資源的合理開發(fā)和利用，使灘涂圍墾事業(yè)得到健康的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立至今，全省灘涂圍墾面積已達22.67萬hm2（圖2），增加了2.23%的陸域面積，11.3%的耕地面積，有效地緩解了經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源緊缺之間的矛盾。一方面保障了內(nèi)陸建設(shè)用地的占補平衡；另一方面在防臺御潮、治江治水、農(nóng)業(yè)開發(fā)、工業(yè)發(fā)展、港口岸線利用以及休閑旅游度假等方面發(fā)揮了不可替代的作用，為改善人們生活水平、提高生活質(zhì)量創(chuàng)造了必不可少的基礎(chǔ)條件。

圖2 新中國成立以來全省灘涂圍墾面積

3.2 充分利用水資源

堵港蓄淡修建灘涂水庫是沿海地區(qū)利用淡水資源進行灌溉的一種工程措施，兼有圍墾港內(nèi)海涂和利用港道養(yǎng)殖等綜合效益。浙江的堵港蓄淡灘涂水庫修建始于晚清時期的象山縣，當(dāng)時修建了定塘、長塘和三叉塘等堵港工程，民國4年堵筑西周長慶塘，蓄淡水4萬m3。新中國成立以后，全省通過圍墾已建成庫容在100萬m3以上的灘涂水庫近20座，面積0.67萬hm2余，增加了蓄水庫容約2億m3。

最大的灘涂水庫是寧?？h胡陳港，集水面積為196km2，港內(nèi)水面面積為10km2，圍墾灘涂面積為833.33hm2；工程于1980年建成后，形成總庫容8172萬m3，正常庫容6700萬m3，可使2個區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計7466.67hm2農(nóng)田百日無雨保豐收，同時提供養(yǎng)殖水面800hm2。象山縣大塘港為第二大灘涂水庫，該工程長約20km，平均港寬約400m，集水面積134km2，1975年底完工，設(shè)計總蓄水量4675萬m3，正常蓄水量3135萬m3，圍墾灘涂866.67hm2；工程建成后，可灌溉兩個區(qū)8個鄉(xiāng)的農(nóng)田4933.33hm2，縮短海堤堤線40km，使沿海3666.67hm2農(nóng)田免受潮水侵襲，同時增加養(yǎng)殖水面400hm2，人畜用水亦大為改善［2］。灘涂水庫的建成，充分利用了淡水資源量，緩解了沿海缺水地區(qū)的用水矛盾。

3.3 提供深水岸線資源

浙江擁有豐富的岸線資源，全省大陸及島嶼岸線總長6486km，居全國首位，其中水深大于10m的深水岸線達333km，建港條件十分優(yōu)越?？山ㄈf噸級以上泊位的深水岸線290.4km，占全國的1/3以上，10萬噸級以上泊位的深水岸線105.8km。豐富的深水岸線結(jié)合灘涂資源和地處長江經(jīng)濟帶與東部沿海經(jīng)濟帶的“T”型交匯點，是浙江最突出的資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢。灘涂圍墾土地結(jié)合深水岸線，是修建港口碼頭的最佳位置，也成為臨港工礦企業(yè)的必爭之地。

上述舟山市某工程，在提供建設(shè)用地的同時，提供了2.7km長的深水岸線，可建15萬噸級的碼頭若干座，按10萬～15萬元/m計，深水岸線直接價值達2.7億～4億元。碼頭出口直連黃大洋國際航道線，圍墾的土地又為港口碼頭的建設(shè)提供所需的腹地，且屬寧波—舟山港口一體化規(guī)劃中，為下一步港口物流的進一步增值具有無限的潛力。

4 結(jié)束語

過去幾十年，灘涂圍墾對浙江社會經(jīng)濟的發(fā)展起著不可替代的促進作用。隨著社會的發(fā)展，灘涂圍墾的作用也將進一步得到提升。灘涂圍墾對社會的貢獻遠不止文中所述，而且其貢獻因地而異。筆者以浙江省為例做出初步探索，客觀評價了其對社會的有利影響。當(dāng)然，由于技術(shù)的限制和某些地方政府思想理念的差異等，灘涂圍墾也難免會對社會發(fā)展造成一些不利影響，有待今后作進一步的探索。

［1］ 浙江省圍墾局勘測設(shè)計所 .浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃報告［R］.2001.

［2］ 浙江省水利志編撰委員會 .浙江省水利志［M］.北京：中華書局，1998：500－501.