城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑探析

李長健， 高廣飛， 李 娟

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民土地權(quán)益保障路徑探析

李長健， 高廣飛， 李 娟

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

農(nóng)民的土地權(quán)益是層次分明、結(jié)構(gòu)有序的權(quán)利束，是農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等權(quán)利的綜合體現(xiàn)。隨著近年來我國城市化的快速發(fā)展，農(nóng)民土地權(quán)益不斷受到損害，農(nóng)民土地權(quán)益的大量流失導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇。我國農(nóng)民的失地問題，本質(zhì)上就是農(nóng)民依法享有的多種土地權(quán)益遭受不同程度限制。通過改革完善相關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障制度，賦予農(nóng)民永久的農(nóng)地使用權(quán)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，培育農(nóng)民合作組織，改變農(nóng)民權(quán)益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中受到的不公平待遇，才能真正對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益起到保障作用。

土地權(quán)益；主體缺位；二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；權(quán)益保障

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀中五個(gè)統(tǒng)籌的重要組成部分，就是要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問題，堅(jiān)決貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。［1］“農(nóng)民權(quán)益”是指農(nóng)民在生產(chǎn)和生活中應(yīng)當(dāng)享有的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益的總稱，是由諸多權(quán)益構(gòu)成的復(fù)合體系，經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和政治權(quán)益是農(nóng)民權(quán)益保障體系的基本內(nèi)容，其中經(jīng)濟(jì)權(quán)益是農(nóng)民權(quán)益的核心，農(nóng)民權(quán)益的保障首先是經(jīng)濟(jì)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保障，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要表現(xiàn)為土地權(quán)益。農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。農(nóng)民的土地權(quán)益是層次分明、結(jié)構(gòu)有序的一束權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等，土地承包經(jīng)營權(quán)在一系列農(nóng)民權(quán)利中處于中心地位。土地權(quán)益是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方面權(quán)利的集中體現(xiàn)，生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是農(nóng)民土地權(quán)益的核心和實(shí)質(zhì)。改革開放以來我國農(nóng)民土地權(quán)益的大量流失導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，使得農(nóng)民土地權(quán)益的保障問題成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。

一、現(xiàn)狀考察：農(nóng)民土地權(quán)益遭受多方損害

當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是改變傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的必然途徑，也是對(duì)既定的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)利益格局的重塑再造，在這個(gè)時(shí)期里，所有新舊矛盾都將集中性地爆發(fā)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益問題將更加尖銳化和復(fù)雜化。隨著近年來城市化的快速發(fā)展，大量農(nóng)用地在城市化過程中轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損。究其原因，農(nóng)地大量流失在于沒有長效的農(nóng)地保護(hù)機(jī)制，農(nóng)地保護(hù)機(jī)制的核心在于依法界定并保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民土地權(quán)益的缺失是導(dǎo)致耕地大量流失的根本原因。［2］現(xiàn)行的征地制度和保護(hù)農(nóng)民利益的法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。低價(jià)征收、征用農(nóng)民土地，農(nóng)民喪失依法保障的土地權(quán)益，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最為嚴(yán)重的問題?，F(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償是根據(jù)土地產(chǎn)值確定的，其主要依據(jù)是該土地在作為農(nóng)業(yè)用地時(shí)的價(jià)值。①這就意味著政府在向農(nóng)民支付補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，只負(fù)擔(dān)農(nóng)民把土地作為農(nóng)用地時(shí)的產(chǎn)值，而土地作為非農(nóng)業(yè)地以后產(chǎn)生的巨大的級(jí)差地租則與農(nóng)民無關(guān)。失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，其直接的因素就是目前的土地征用制度存在著重大缺陷。［3］

農(nóng)民失去土地就等于失去了最根本的生存基礎(chǔ)。農(nóng)民的諸多權(quán)益都是直接或間接地以土地為載體的，表面上看是農(nóng)民失去土地本身，其本質(zhì)內(nèi)容則是農(nóng)民喪失基于土地而依法應(yīng)當(dāng)享有的各種權(quán)益。譬如，政府對(duì)農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的，失去了土地也就失去了獲得這些政府支持的機(jī)會(huì)。［4］農(nóng)民作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，作為農(nóng)村土地承包戶，也作為社會(huì)成員和國家公民，依法享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的各項(xiàng)權(quán)益，它包括占有使用權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)、知情參與權(quán)等，因而農(nóng)民失地問題是農(nóng)民多種權(quán)利的喪失。我國的農(nóng)民失地問題，本質(zhì)上就是農(nóng)民依法享有的多種土地權(quán)益遭受不同程度的限制。盡管我國許多地方政府對(duì)失地農(nóng)民采取了諸如貨幣安置、招工安置、劃地安置、住房安置、社會(huì)保障安置等諸多安置形式，但是對(duì)我國現(xiàn)階段的廣大農(nóng)民來說，一旦失去了土地也就失去了其農(nóng)民的身份和土地的福利績效，成為弱勢(shì)群體并被排除在社會(huì)保障體系之外。農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身，更為重要的是失去了一系列基于土地而本應(yīng)享有的權(quán)益。［5］農(nóng)民失去土地后所面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)和損失是多方面的，它包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、資本、機(jī)會(huì)、權(quán)利等諸多方面。農(nóng)民失去土地實(shí)際上就是失去了一種低成本的生活方式和低成本的發(fā)展方式，就是失去了生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)。［6］

土地是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)來源，它隱藏著巨大的商業(yè)價(jià)值。農(nóng)民從農(nóng)村集體那里取得的只是一項(xiàng)“土地承包經(jīng)營權(quán)”，但是這種權(quán)利的物化權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)透過《物權(quán)法》已經(jīng)非常明朗②，這就為土地的市場(chǎng)化流動(dòng)創(chuàng)設(shè)了前提，為農(nóng)戶的土地權(quán)利和利益提供了法律保障。隨著土地資源的短缺，人地矛盾的加劇，農(nóng)業(yè)比較利益的提高，土地資源的增值效用將逐漸增大，土地的含金量亦將水漲船高，農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性將日益顯化。因而農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了他們最重要的財(cái)產(chǎn)資源。［7］土地的家庭承包制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對(duì)于廣大農(nóng)村生產(chǎn)力的解放起到了重要作用。然而它并沒有涉及到土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，沒有最大限度地滿足億萬農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的需求；集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，沒有處分權(quán)，它不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)，這就導(dǎo)致了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體事實(shí)上不明確、所有權(quán)缺位、承包不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)權(quán)不規(guī)范、土地資源不能優(yōu)化配置等弊端，嚴(yán)重地制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村所有土地屬于集體所有，農(nóng)民只有承包經(jīng)營權(quán)，對(duì)于土地的買賣、地價(jià)的確定農(nóng)民均沒有發(fā)言權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)際上不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。因此，必須從我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)二十多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修改和完善那些不適應(yīng)農(nóng)村城市化建設(shè)和農(nóng)民致富奔小康需要的法規(guī)政策。

二、主體缺位：農(nóng)民土地權(quán)益缺失的制度成因

根據(jù)筆者所在研究團(tuán)隊(duì)的調(diào)研，在城市化的進(jìn)程中，失地農(nóng)民生活水平絕大多數(shù)出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，基本生存得不到應(yīng)有的保障，發(fā)展空間極為有限，向上位階層流動(dòng)的可能性極小，而被邊緣化的概率大大增加。農(nóng)民土地權(quán)益主體缺位是失地農(nóng)民權(quán)益受損的根本原因，主要表現(xiàn)為：農(nóng)村集體土地所有制下農(nóng)民土地所有權(quán)主體缺位；二元體制下農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體缺位；歷史原因?qū)е碌霓r(nóng)民土地發(fā)展權(quán)主體缺位。由于現(xiàn)行農(nóng)地征收的補(bǔ)償制度不健全，補(bǔ)償范圍過窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償費(fèi)用分配秩序不明確，失地農(nóng)民的安置方式單一，農(nóng)地征收程序不完善等，嚴(yán)重地?fù)p害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)地征收過程中，“公共利益”的嚴(yán)重扭曲，地方政府對(duì)土地收益最大化的追逐并因此而違法違規(guī)征地的行為，更是嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

（一）集體土地所有制下農(nóng)民土地所有權(quán)主體缺位

《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等都對(duì)農(nóng)地所有權(quán)歸屬作了明確的界定，將集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級(jí)制的“農(nóng)民集體所有”。③但是“農(nóng)民集體”是指若干居住在一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格的集合群體，其不能作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)并未量化為每個(gè)農(nóng)民，集體占有土地所有權(quán)并不等同于集體內(nèi)的農(nóng)民個(gè)體占有土地所有權(quán)。究竟誰是集體土地的所有權(quán)代表，2007年頒布的《物權(quán)法》作了規(guī)定④，然而對(duì)于農(nóng)民來說，農(nóng)地所有權(quán)一直是不清晰的，“農(nóng)民集體所有”實(shí)質(zhì)上成為一種所有權(quán)主體缺位的所有制。我國農(nóng)地所有權(quán)的現(xiàn)狀不可避免地造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表不明確，嚴(yán)重地影響了農(nóng)地征收過程中集體土地所有者依法行使權(quán)利，也為在實(shí)際的農(nóng)地征收過程中地方政府與開發(fā)商的尋租活動(dòng)留下了操作空間。在農(nóng)村實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，農(nóng)民不是農(nóng)地的所有者，在農(nóng)地集體所有制條件下，農(nóng)村土地的實(shí)際控制者是村委會(huì)及其村干部。在我國廣大農(nóng)村，村委會(huì)實(shí)際上一直控制著農(nóng)地發(fā)包、調(diào)整、租賃及征收等項(xiàng)工作。［8］

在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)民土地所有權(quán)主體缺位嚴(yán)重地剝奪了農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益。政府在土地一級(jí)市場(chǎng)居于支配地位，雖然《農(nóng)民土地承包法》賦予了承包人承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但實(shí)際上是并不健全的產(chǎn)權(quán)。近年來地方政府公開地、大規(guī)模的征收農(nóng)地，都充分表明了農(nóng)民依法享有的農(nóng)地承包權(quán)先天的不足，以及農(nóng)地承包權(quán)“物權(quán)化”的虛置性。

（二）二元體制下農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)主體缺位

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地所有者重要的權(quán)能之一，也是農(nóng)地資源得以優(yōu)化配置的重要途徑。從邏輯上講，我們可以將農(nóng)民集體土地的流轉(zhuǎn)分為所有權(quán)流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地用途流轉(zhuǎn)三種情形。城市土地的流轉(zhuǎn)是所有權(quán)不發(fā)生改變的使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)則存在著土地所有權(quán)性質(zhì)改變的流轉(zhuǎn)形態(tài)。在我國目前的土地二元制體制下，發(fā)生土地所有權(quán)改變的土地流轉(zhuǎn)情況只有一種，即通過國家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收使農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為國家所有的土地，而且這種流轉(zhuǎn)是不可逆的。

農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)地所有權(quán)人應(yīng)有的基本權(quán)能之一，是農(nóng)地所有人對(duì)農(nóng)地進(jìn)行處分的權(quán)利。在民法理論中處分權(quán)最直接體現(xiàn)人對(duì)物的支配，是擁有所有權(quán)的重要標(biāo)志。盡管農(nóng)民名義上擁有農(nóng)地的集體所有權(quán)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上又被強(qiáng)加了許多限制性的前提，這種集體所有權(quán)是一種殘缺的所有權(quán)，我國現(xiàn)行的法律對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，實(shí)行著一種與城市土地流轉(zhuǎn)截然不同的法律制度安排。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體土地實(shí)行征用或者征收。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

我國法律之所以對(duì)土地制度實(shí)行二元結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，其初衷無非是通過保留農(nóng)民集體土地所有權(quán)，利用工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差，盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。然而這種二元化的土地管理體制和相應(yīng)土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)，卻帶來了一系列的問題。首先是不同所有權(quán)主體的土地權(quán)益不能得到同等的法律上的保護(hù)，嚴(yán)重地違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平原則。農(nóng)村與城市土地產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)等，國有土地和農(nóng)民集體土地?zé)o法做到“同地、同價(jià)、同權(quán)”，城鄉(xiāng)兩個(gè)土地市場(chǎng)無法實(shí)施有效對(duì)接并形成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制在土地價(jià)格形成和土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。其次是農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑是政府征收。政府以比較低的價(jià)格對(duì)農(nóng)地進(jìn)行行政征收，而在土地出讓市場(chǎng)時(shí)則實(shí)行準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)作，所產(chǎn)生的土地收益成為政府的收入。這樣的土地運(yùn)作機(jī)制剝奪了農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)，把農(nóng)民排斥在土地利益分配體系之外，實(shí)際上就是嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民集體土地的合法權(quán)益。

（三）國家公權(quán)力下農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)主體缺位

土地發(fā)展權(quán)為英美法系國家一項(xiàng)重要的土地權(quán)利制度，是指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的用途變更之權(quán)，也包括土地的用途不改變，通過提高土地利用集約度，將土地從低效益或低強(qiáng)度轉(zhuǎn)向較高效益或較高強(qiáng)度的利用，以此獲取更高土地收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)。該項(xiàng)制度創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)用地、保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。英國是世界上最早建立土地發(fā)展權(quán)的國家，此后美國、法國、意大利、德國、日本等國家相繼設(shè)置這一土地權(quán)利制度。我國現(xiàn)行的土地權(quán)利制度中還沒有設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但隨著我國城市化和工業(yè)化建設(shè)步伐的加快，土地征收所產(chǎn)生的發(fā)展性收益分配和權(quán)利歸屬成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。因此，有必要在法律上確立土地發(fā)展權(quán)制度，以解決濫用征地權(quán)，非法將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以及嚴(yán)重侵害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益等社會(huì)問題。

盡管我國現(xiàn)行法律沒有確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的相應(yīng)制度，但是從上述農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵來看，我國對(duì)農(nóng)地利用的制度性安排實(shí)際上已經(jīng)涉及到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的全部內(nèi)容。農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)民所有，國家實(shí)行對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)購買制，理由如下：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)中逐步形成的一種新型權(quán)能，它依附且內(nèi)含于農(nóng)地所有權(quán)，是傳統(tǒng)所有權(quán)中使用權(quán)的一種自然延伸，理所當(dāng)然地歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人擁有。這是由農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵決定的。第二，一個(gè)國家對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬進(jìn)行制度性安排并非是一成不變的。在我國現(xiàn)階段，從保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的角度和構(gòu)建公平與和諧社會(huì)的高度來看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民所有是眾望所歸。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)戶所有，用地單位需要用地必須向農(nóng)戶購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)并進(jìn)行合理的價(jià)值補(bǔ)償，從而使得用地者占用耕地的經(jīng)濟(jì)門檻提高，社會(huì)占用耕地的成本上升，從而可以間接起到保護(hù)耕地的作用。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的另一個(gè)問題是如何對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)所產(chǎn)生的巨大增值進(jìn)行合理有效的分配。對(duì)此國內(nèi)學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后的自然增值應(yīng)當(dāng)全部歸失地農(nóng)民所得。其理由是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)擁有包括土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的完整的土地產(chǎn)權(quán)。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地后的自然增值，來源于國家及其全社會(huì)投資所產(chǎn)生的輻射作用，大部分應(yīng)當(dāng)收歸國有。筆者認(rèn)為農(nóng)地開發(fā)的增值應(yīng)當(dāng)主要由農(nóng)民享有，這不僅是農(nóng)地所有權(quán)自身價(jià)值的充分體現(xiàn)，是維護(hù)和保障農(nóng)民土地權(quán)益的重要內(nèi)容，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念實(shí)現(xiàn)的途徑，更是實(shí)現(xiàn)公平、正義社會(huì)的本質(zhì)要求。政府不能也不應(yīng)該參與土地增值部分的直接分配，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府不應(yīng)該有任何的利益追求。［9］

三、權(quán)益保障：農(nóng)村土地制度改革的價(jià)值取向

在我國，由于長期實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，農(nóng)民權(quán)益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中并沒有受到重視，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)即由此形成。要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，就要基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的價(jià)值取向下完善和創(chuàng)新我國當(dāng)前的農(nóng)村土地制度，才能對(duì)農(nóng)民的土地的權(quán)益起到真正的保障作用。

（一）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導(dǎo)向

長期以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，“三農(nóng)問題”日益突出。局限于“三農(nóng)”內(nèi)部，“三農(nóng)”問題無法解決，必須實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用和農(nóng)村對(duì)城市的促進(jìn)作用，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的規(guī)劃，從2000～2030年的30年間，我國城市建設(shè)占用耕地將超過5 450萬畝，即有5 450萬畝耕地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?，將有更多的農(nóng)民失去賴以生存和養(yǎng)老的土地。因此，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，要優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）以傾斜性土地權(quán)益配置為原則

傾斜性的權(quán)益配置是指通過公權(quán)力介入弱者與相對(duì)強(qiáng)者所形成的私權(quán)關(guān)系，實(shí)行政策性傾斜，從單純地向弱、貧、無權(quán)者與強(qiáng)、富、有權(quán)者提供平等的政策設(shè)計(jì)安排到有意識(shí)地向弱、貧、無權(quán)者提供更多的政策制度設(shè)計(jì)安排，以期平衡二者的力量對(duì)比，實(shí)現(xiàn)二者實(shí)質(zhì)上的平等。土地權(quán)益作為農(nóng)民權(quán)益的主要組成部分成為解決農(nóng)民問題的重中之重。在當(dāng)前土地利益分配過程中，農(nóng)民群體由于自身的弱勢(shì)性以及其他外部社會(huì)原因?qū)е缕湔?dāng)利益得不到有效的保護(hù)。但是，社會(huì)公平正義以及農(nóng)民的正當(dāng)利益為農(nóng)民進(jìn)行土地傾斜性配置提供了內(nèi)在法理基礎(chǔ)，使其有存在和發(fā)展的必要性。在土地權(quán)益配置過程中對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一定傾斜的目的就在于解決農(nóng)民利益與其他利益主體的沖突、博弈，使其互動(dòng)、協(xié)調(diào)和平衡，并最終達(dá)到利益、實(shí)現(xiàn)利益保障與利益和諧。［10］

法律通過權(quán)利的設(shè)立、變更和賦予不同主體以不同的權(quán)利來確認(rèn)、界定和分配各種利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)利益的調(diào)整作用。權(quán)利代表一定的利益集團(tuán)的利益，是利益的法律化。社會(huì)弱勢(shì)群體存在的客觀基礎(chǔ)就是社會(huì)性資源的差異性，對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的特別保護(hù)就是對(duì)造成社會(huì)差別的社會(huì)性資源進(jìn)行再分配，實(shí)質(zhì)上是利益的再調(diào)整，在法律上這種調(diào)整以權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有的土地權(quán)益分配中，農(nóng)民群體為了社會(huì)的公共利益作出了特別犧牲，而當(dāng)這種犧牲得不到有效改善時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生土地利用的負(fù)外部性，因此就需要對(duì)農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行傾斜性保護(hù)。給予和保障他們公平合理的權(quán)益既是保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的要求，也是社會(huì)公平與正義原則的要求，同時(shí)符合正義論中個(gè)體關(guān)懷的要求，在“實(shí)質(zhì)公平”框架內(nèi)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）以“多予、少取、放活、促生”為方針

“多予、少取、放活、促生”是黨中央對(duì)新時(shí)期“三農(nóng)”工作提出的重要方針?！岸嘤琛?，即加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。完善和落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策、扶貧開發(fā)政策，盡力向農(nóng)村提供必需的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利?！吧偃　?，即減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?！胺呕睢?，即搞活農(nóng)民經(jīng)營機(jī)制，消除體制束縛和政策障礙，給予農(nóng)民更多的自主權(quán)，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)增收的積極性?！岸嘤?、少取、放活”重在關(guān)注存量利益的分配，事實(shí)上，土地是中國經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的秘密武器，是國家安全的生命線，土地也是中國承受經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的減震器，科學(xué)合理的土地制度安排對(duì)于保持中國的政治穩(wěn)定、保持中國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長具有至關(guān)重要的作用。為了維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)充分發(fā)揮土地的功能，“促生”應(yīng)作為我國“三農(nóng)”工作的一個(gè)重要方針?！按偕?，即通過對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利傾斜性配置和保護(hù)來提高農(nóng)民在土地利益博弈中的力量，實(shí)現(xiàn)土地存量利益和增量利益的共同提高。“促生方針”包括農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利促生、農(nóng)民土地政治權(quán)利促生、農(nóng)民土地社會(huì)權(quán)利促生等豐富內(nèi)涵。

四、制度回應(yīng)：完善我國農(nóng)民土地權(quán)益保障制度及相關(guān)法律制度

（一）農(nóng)民永久享有土地使用權(quán)

現(xiàn)在學(xué)術(shù)界所存在的土地的國有化或私有化改革方案，在一定程度上解決了現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度的問題，提高了土地的利用效率，但是二者均超越了我國現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平，制度變革的成本和危險(xiǎn)較大，容易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。為了實(shí)現(xiàn)合理高效利用土地資源的目標(biāo)，在改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的路徑選擇上，應(yīng)堅(jiān)持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，即在保留集體土地所有權(quán)制度的前提下，改革和完善現(xiàn)有制度的缺陷，是土地制度的創(chuàng)新平穩(wěn)推進(jìn)，避免因操作失誤影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。［11］集體土地所有權(quán)主體缺位和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的突出問題。要切實(shí)有效地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)鍵在于明晰土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須通過法律來明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和所有權(quán)主體問題。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)民來說，土地主要具有生產(chǎn)功能和保障功能，財(cái)產(chǎn)性功能尚未發(fā)揮?；谏鲜銮樾危P者認(rèn)為應(yīng)該在維持目前的農(nóng)村集體土地所有制不變的基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)永久賦予農(nóng)戶，無限期延長農(nóng)民的農(nóng)地使用期限。加快推進(jìn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的改革，使農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易，使地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人都無權(quán)再以任何借口、理由對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行單方面處置。

（二）統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)

土地市場(chǎng)是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的組成部分，土地市場(chǎng)不僅是我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的根本途徑。保障農(nóng)民土地權(quán)益的手段之一是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和農(nóng)村農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)?，F(xiàn)行的由政府推動(dòng)的土地市場(chǎng)制度在推動(dòng)城市化進(jìn)程、保護(hù)耕地資源以及增加地方政府財(cái)政收入方面的確起到了較大作用，但該制度讓農(nóng)民付出了巨大的代價(jià)，引發(fā)了許多尖銳的社會(huì)問題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展到一定階段，必然要打破土地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制。

一方面，應(yīng)改變現(xiàn)行的土地征收模式，對(duì)非公益性建設(shè)用地采用國家征購模式，政府淡出土地利益博弈，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制作用，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃以及土地產(chǎn)權(quán)管理，引領(lǐng)市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用與農(nóng)民土地權(quán)益有效保護(hù)的統(tǒng)一。政府因土地儲(chǔ)備而征購農(nóng)村土地時(shí)也必須按照市場(chǎng)化方式購買農(nóng)村集體土地而不是通過行政手段強(qiáng)制獲取。為規(guī)避公權(quán)力在交易環(huán)節(jié)中的不合理干預(yù)，就要求政府在征購過程中必須成立法人實(shí)體組織或委托中介機(jī)構(gòu)代理參與土地市場(chǎng)的談判與交易。另一方面，政府作為次要交易主體，即充當(dāng)農(nóng)村集體與用地單位雙方交易中間人的角色，應(yīng)履行交易的所有權(quán)轉(zhuǎn)移以及交易監(jiān)管等有限的職能，而不應(yīng)過多參與招、拍、掛或價(jià)格談判等與土地利益直接掛鉤的交易環(huán)節(jié)。也就是說，在國家提出具體地塊的征購要求后，由地塊所屬的農(nóng)村集體直接通過招、拍、掛等市場(chǎng)行為與用地方進(jìn)行交易，雙方達(dá)成交易后，由國家進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更登記，國家承認(rèn)交易并因此獲得集體土地所有權(quán)，同時(shí)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給用地方。用地方和農(nóng)村集體按規(guī)定繳納土地交易稅和增值稅。隨著土地征購模式的成熟運(yùn)作，土地市場(chǎng)運(yùn)作的主體作用將逐步過渡到擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民與用地方，國家在這一征購過程中只是起到監(jiān)管和程序性轉(zhuǎn)換所有權(quán)的作用，政府相關(guān)收益主要通過交易稅收和管理費(fèi)用來體現(xiàn)。

（三）培育農(nóng)民合作組織，建立農(nóng)民利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

利益表達(dá)機(jī)制是指保障廣大農(nóng)民個(gè)體和群體能夠通過各種正當(dāng)?shù)?、通暢的渠道正確反映自己的利益現(xiàn)狀，表達(dá)自己的利益訴求的全部行為和措施。對(duì)社會(huì)公正的維護(hù)需要通過對(duì)不同群體利益的一體化保護(hù)手段來實(shí)現(xiàn)，解決此問題的根本是提高農(nóng)民的組織化水平，提高農(nóng)民組織化程度將為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供有力的制度保障，將為中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力，從而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。［12］提高農(nóng)民組織化程度要求農(nóng)民強(qiáng)化主體認(rèn)同，積極加入農(nóng)民組織，運(yùn)用組織力量來保護(hù)自身土地權(quán)益。同時(shí)，要使農(nóng)民組織具有有效的激勵(lì)與約束功能，需要相應(yīng)的宏觀體制環(huán)境做保證，因此政府要認(rèn)識(shí)到農(nóng)民組織對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動(dòng)作用，要重視農(nóng)民組織對(duì)于農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益所起的關(guān)鍵性作用，并積極付諸實(shí)踐。提高農(nóng)民組織化程度離不開政府的推動(dòng)，正確處理農(nóng)民組織與政府的關(guān)系具有重大意義。政府對(duì)農(nóng)民組織應(yīng)進(jìn)行必要的扶持和引導(dǎo)，而不是對(duì)組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行過多干預(yù)，目前的行政指令式的工作方式縮減了農(nóng)民組織的發(fā)展空間。提高農(nóng)民組織化水平需要政府體制創(chuàng)新，政府進(jìn)行體制創(chuàng)新的目的在于為農(nóng)民組織化提供良好的政策環(huán)境，這需要政府積極推進(jìn)體制轉(zhuǎn)軌、規(guī)范制度供給，同時(shí)要強(qiáng)化政策扶持、提供物質(zhì)保障。當(dāng)前，在推進(jìn)農(nóng)民組織發(fā)展的過程中，各級(jí)政府應(yīng)加快體制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)民組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部制度和政策環(huán)境。

利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指通過社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)制度創(chuàng)新，調(diào)整發(fā)展政策，妥善解決目前比較突出的農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民工權(quán)益受損、農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵蝕等發(fā)展難題，校正失衡的利益格局，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)，我們可以通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、稅收等多項(xiàng)手段促進(jìn)農(nóng)民存量利益和增量利益的增長，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

注 釋：

①我國《土地管理法》第47條規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償”。

②我國《物權(quán)法》第十一章為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，包含在第三編“用益物權(quán)”中。

③三級(jí)制的“農(nóng)民集體所有”指農(nóng)村集體土地所有權(quán)法定主體是三個(gè)層次的農(nóng)民集體，分別為“村集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。

④我國《物權(quán)法》第60條對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的行使做了規(guī)定，但是理論意義大于實(shí)踐意義，因?yàn)椤凹w經(jīng)濟(jì)組織”在我國很多地方已經(jīng)名存實(shí)亡。

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［11］鄒秀清．中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)［M］．南昌：江西人民出版集團(tuán)，2008．159～261．

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On the Path of Protection of Peasants＇Land Rights and Interests under the Background Urban and Rural Balance

LI Chang－jian，GAO Guang-fei，LI Juan

（School of Humanity and Law，Huazhong Agicultural University，Wuhan 430070，China）

The peasants＇land rights and interests are structured and orderly bundle of rights，which are the integrated embodiment of economic，political and social rights as members of rural collective．With the rapid development of urbanization in China，the peasants＇land rights and interests are violated continuously and the huge loss of peasants＇land rights and interests has led to a sharp intensification of social contradictions．The problem of landless peasants，in essence，is that peasants＇land rights and interests are abused，limited or deprived with varying degrees．Through reforming the relevant system of safeguards of peasants＇land rights and interests，giving peasants the right to use agricultural land permanently，unifying urban and rural land market，fostering cooperative organizations of peasants，we can change the unfair treatment of peasants＇land rights and interests，which really works in safeguarding the peasants＇land rights and interests．

land rights and interests；subject vacancy；dual structure；urban and rural balance；protection of rights and interests

F321．1

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．002

1671-1653（2011）03-0008-06

2011-06-10

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（NCET-09-0400）

李長?。?965－），男，苗族，湖南瀘溪人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事經(jīng)濟(jì)法、三農(nóng)法律問題、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究。